Ministero della Giustizia: danno erariale per il decentramento dell'amministrazione giudiziaria e la revisione degli organici dei giudici di pace

Il capo dipartimento Nicola Cerrato condannato a pagare 90mila euro per le due consulenze esterne. Ma la sentenza riduce l'entità del risarcimento richiesto sottolineando che ci sono state molto riunioni come dire la decisione non ha un solo padre

Affidare obiettivi fissati dal ministro della Giustizia nella direttiva annuale a consulenze esterne piuttosto che alle risorse interne può costare molto caro al dirigente che le ha autorizzate deve risarcire il danno all'erario. Del resto, si può ricorrere a quest'ultime solo ed esclusivamente in casi straordinari ed imprevedibili nei quali l'apparato amministrativo non sia in grado di fornire un servizio indispensabile o di svolgere ineludibili funzioni istituzionali. A stabilirlo è stata la sezione giurisdizionale regionale per il Lazio della Corte dei conti con la sentenza 2453/05 depositata lo scorso 10 novembre e qui leggibile nei documenti correlati . La magistratura contabile ha condannato Nicola Cerrato, il capo del dipartimento dell'organizzazione giudiziaria a risarcire all'erario 90 mila euro. Ma andiamo con ordine. Cerrato nel luglio 2002 aveva stipulato due rapporti contrattuali rispettivamente con la Deloitte consulting e con la Accenture, entrambe società di revisione aziendale. Alla prima era stato affidato il progetto di trasformazione organizzativa del dipartimento, alla seconda invece era stato richiesto un intervento di revisione delle circoscrizioni dei giudici di pace e di definizione delle piante organiche dei magistrati e del personale amministrativo. Tuttavia, ha chiarito la Corte dei conti, entrambi gli obiettivi erano stati fissati dal Guardasigilli nella direttiva annuale e quindi dovevano essere attuati con le risorse a disposizione dell'apparato ministeriale. Inoltre, hanno continuato i giudici contabili, il dirigente preposto al settore nel momento in cui firma il contratto ed assume l'impegno per la realizzazione degli obiettivi è consapevole del fatto che deve avvalersi degli strumenti e delle risorse messe a disposizione a tale scopo dall'amministrazione. cri.cap

Corte dei conti - Sezione Lazio - sentenza 6/17 giugno-10 novembre 2005, n. 2543 Presidente Bisogno - Relatore Arrigucci Ricorrente Cerrato Fatto Con atto di citazione depositato in data 10 febbraio 2004 il Procuratore Regionale presso questa Sezione ha convenuto in giudizio il dott. Nicola Cerrato, capo del Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia per sentirlo condannare al pagamento, in favore dell'erario, della somma complessiva di euro 403.200,00, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giustizia, per i fatti di seguito indicati. Il convenuto, appena nominato capo del menzionato dipartimento, contattò due società di revisione aziendale, precisamente la Deloitte consulting e la Accenture, al fine di riorganizzare integralmente il suindicato dipartimento, costituito ai sensi del Dpr 55/2001, in attuazione del D.Lgs 300/99. In un primo momento le due società formularono congiuntamente una proposta operativa di carattere complessivo al prezzo di lire 1.650.000.000, prospettando la realizzazione di sei progetti concernenti la trasformazione organizzativa del dipartimento, la revisione del modello organizzativo dell'amministrazione periferica, l'analisi e la definizione delle piante organiche dei magistrati, l'analisi e la definizione delle piante organiche del personale amministrativo, la revisione e la razionalizzazione della presenza territoriale delle circoscrizioni, la revisione organizzativa e il dimensionamento degli uffici del giudice di pace. Successivamente venne ridimensionato il progetto e fu congiuntamente presentata dalle due società interpellate un'offerta concernente unicamente i progetti relativi alla riorganizzazione del Dipartimento e la ridefinizione delle piante organiche dei magistrati e del personale amministrativo per un importo complessivo di lire 650.000.000+Iva. Infine furono presentati all'amministrazione due distinti progetti a la Deloitte presentò il piano di trasformazione organizzativa del Dipartimento in data 8 febbraio 2002 per un importo di euro 155.000 + Iva b la Accenture presentò un intervento di revisione delle circoscrizioni dei giudici di pace e di definizione delle piante organiche dei magistrati e del personale amministrativo in data 21 febbraio 2002 per un importo di euro 181.000 + Iva. Il progetto della Deloitte fu approvato dal Cerrato e formalizzato con contratto del 5 luglio 2002. Tale contratto in sostanza recepiva l'offerta formulata dalla Deloitte in data 8 febbraio 2002, in cui si proponeva la stipula di una convenzione avente il seguente oggetto 1 valutazione del livello di applicabilità e completezza della struttura organizzativa prevista per il Dipartimento dal Dm 18 dicembre 2001 2 eventuale integrazione della disciplina ivi prevista, con particolare approfondimento del ruolo, della missione e delle attività previste per l'ufficio del capo dipartimento 3 validazione della struttura amministrativa del Dipartimento 4 definizione del modello di decentramento dei servizi 5 indicazione dei meccanismi per la predisposizione del sistema di monitoraggio e l'identificazione di appropriati macro indicatori per la verifica del raggiungimento degli obiettivi prefissati 6 indicazione di un piano per implementare le linee d'intervento e la graduale realizzazione della nuova struttura. Nel corso dell'audizione personale dinanzi al Procuratore regionale il convenuto ha precisato al riguardo che la finalità dell'intervento era di trasformare il dipartimento dell'organizzazione giudiziaria in un organo di coordinamento, indirizzo e controllo dell'attività di istituendi nuovi organi decentrati che dovrebbero operare a livello prevalentemente regionale sotto il profilo della gestione sia del personale che delle risorse economiche che dovrebbero essere ad essi devolute in base a valutazioni effettuate a livello centrale . Rammenta in proposito il Requirente che la problematica del decentramento era da tempo avvertita tanto che aveva dato luogo nella precedente legislatura ad un disegno di legge il n. 3215/98 , approvato da un ramo del Parlamento, poi decaduto per fine legislatura e che, pertanto, non si comprendeva il motivo che aveva indotto l'Amministrazione a studiare ex novo la materia . Sostiene il Procuratore regionale che tale consulenza era inutile in quanto il Ministero avrebbe ben potuto utilizzare il testo di tale disegno di legge, facendo apportare, se del caso, dall'ufficio legislativo del Ministero eventuali modifiche, senza sopportare alcun onere economico, e che comunque l'incarico non aveva dato luogo ad alcun concreto risultato. In particolare parte attrice sostiene che la mancanza di risultati va valutata sotto due aspetti a in quanto la documentazione prodotta dalla Deloitte non contiene indicazioni concrete delle funzioni da decentrare b in quanto il progettato decentramento comunque non può essere attuato in via amministrativa, ma deve essere previsto da una norma di rango primario. Quanto al rapporto contrattuale instaurato con la società Accenture il 9 luglio 2002, fa rilevare il Procuratore regionale che con la proposta del 21 febbraio 2002 detta società si era offerta di analizzare e definire tre interventi circoscrizioni dei giudici di pace, pianta organica dei magistrati e pianta organica del personale amministrativo. Invece nella convenzione stipulata a seguito dell'accordo del 9 luglio 2002 non vi era più alcun riferimento alla revisione delle piante organiche del personale amministrativo in quanto per lo stesso prezzo la Accenture si obbligava a ad effettuare una valutazione complessiva delle opportunità connesse alla revisione e alla razionalizzazione della distribuzione territoriale delle sedi dei giudici di pace b a ridefinire le piante organiche dei magistrati realizzando i seguenti obiettivi previsione di una distribuzione ottimale delle nuove figure/risorse in attuazione della legge 48/2001, ridefinizione delle piante organiche sulla base di una puntuale previsione dei carichi di lavoro ed altri parametri normativi, valutazioni circa le opportunità di riequilibrio della distribuzione dei magistrati tra i vari distretti/circoscrizioni, definizione delle metodologie di determinazione delle piante organiche in modo che siano riutilizzabili. Sostiene ancora parte attrice che, secondo quanto previsto dagli articoli 3 e 6 della convenzione, l'amministrazione avrebbe dovuto costituire un gruppo di lavoro quale referente della società per le attività di analisi e verifica in corso d'opera delle procedure realizzate, la società Accenture avrebbe dovuto redigere alcuni rapporti intermedi prima del rapporto finale, e nominare un responsabile quale interlocutore nei confronti dell'amministrazione. Dal canto suo il Ministero avrebbe dovuto incaricare dei funzionari quali responsabili con il compito di indirizzare, coordinare e verificare la qualità del lavoro ed i suoi sviluppi. Nulla di tutto ciò, secondo il Procuratore regionale, sarebbe stato posto in essere. In particolare non sarebbe stato costituito il previsto gruppo di lavoro né sarebbero stati effettuati gli incontri periodici informativi indicati in contratto. Invece, dopo alcuni incontri con dirigenti del Dipartimento, la Accenture ha presentato il suo rapporto finale il 17 ottobre 2002. In ordine al lavoro svolto e alla sua utilità il Requirente fa rilevare che la società Accenture ha operato in base ad un'ipotesi di lavoro definita dalla stessa amministrazione, in particolare prospettata da Cerrato, e riguardante la possibilità di procedere alla soppressione di 463 uffici del giudice di pace, onde far coincidere il numero di tali uffici con quello dei tribunali e delle sezioni staccate dei tribunali stessi. Ciò indipendentemente da una valutazione della concreta situazione in cui si trovavano gli uffici del gudice di pace, non essendo stata fatta alcuna concreta verifica dei carichi di lavoro e della produttività per unità di personale. Infatti la proposta formulata dalla Accenture risulta elaborata sulla base dei dati forniti esclusivamente da tre uffici dei giudici di pace Napoli, Latina e Bologna sui circa 800 operanti in Italia. Secondo il Procuratore regionale, la Accenture si sarebbe limitata ad effettuare una elaborazione informatica dei dati forniti dalla stessa amministrazione e secondo un'ipotesi di lavoro dalla medesima definita e comunque il Ministero avrebbe potuto sicuramente effettuare le elaborazioni informatiche fornite dalla Accenture mediante la Direzione generale dei servizi informativi automatizzati. Parte attrice osserva ancora che la modifica delle circoscrizioni dei giudici di pace non può essere realizzata in via amministrativa, ma presuppone quantomeno una delega legislativa, per cui era evidente fin dall'inizio che la proposta elaborata dalla Accenture non poteva essere immediatamente e direttamente realizzata anzi, era destinata ad essere vanificata da considerazioni di compatibilità finanziaria e dalla previsione in sede di delega legislativa di criteri direttivi diversi da quelli considerati. In ordine al secondo intervento oggetto dell'incarico, cioè la definizione della pianta organica dei magistrati, l'articolo 2 della Convenzione attribuiva alla Accenture il compito di ridefinire le piante organiche degli uffici giudiziari in base agli effettivi carichi di lavoro, operando un riequilibrio della distribuzione dei magistrati e delineando un quadro della distribuzione dell'organico in tutti gli uffici giudiziari operanti nel territorio della Repubblica. In realtà, come confermato dal convenuto in sede di audizione personale, l'incarico trovava fondamento nella necessità di individuare gli uffici dove allocare i magistrati di nuova nomina a seguito dell'incremento di organico circa mille unità previsto dalla legge 48/2001. In ordine a ciò il Procuratore regionale, oltre a rilevare la non corretta esecuzione degli impegni contrattuali, censura il ricorso ad un consulente esterno in quanto tale operazione poteva essere effettuata dal competente ufficio del Dipartimento, cioè la Direzione generale della magistratura. In conclusione parte attrice ritiene che, in relazione ad entrambi gli incarichi conferiti, non sussistevano i presupposti di cui all'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165/01. Infatti le competenze del Ministero sono dettagliatamente definite ed affidate alla cura di uno specifico apparato amministrativo di livello dirigenziale, per cui di regola tale apparato dovrebbe avere gli strumenti per far fronte ai propri compiti. Di conseguenza, l'eventuale ricorso a professionalità esterne dovrebbe essere giustificato da specifiche esigenze e da una situazione organizzativa gravemente deficitaria, che deve essere puntualmente dimostrata dal soggetto che la dispone. Inoltre, quanto all'incarico conferito alla Accenture, la necessità di un intervento legislativo per modificare le circoscrizioni dei giudici di pace avrebbe dovuto imporre al convenuto, secondo quanto previsto dall'articolo 3, comma 3, del D.Lgs 55/2001, un previo coordinamento con l'ufficio legislativo, in quanto il potere di proposta degli uffici in materia di atti normativi deve essere esercitato in coordinamento con il predetto ufficio. Nulla di tutto ciò sarebbe stato fatto dal Cerrato. Rileva ancora il Requirente che la revisione delle piante organiche del personale di magistratura e amministrativo e delle circoscrizioni del giudice di pace costituiva uno degli obiettivi demandati dalla direttiva del Ministro per l'anno 2002 all'Ufficio III del dipartimento, per cui non si comprende la ragione dell'affidamento di tale attività ad un consulente esterno. Il Procuratore regionale contesta anche la mancata acquisizione di un curriculum delle due società, atteso che così non è stata dimostrata la sussistenza del requisito della provata esperienza del consulente contesta anche il mancato svolgimento di una gara che avrebbe quantomeno consentito una riduzione del prezzo. Si è costituito in giudizio il dr. Cerrato a mezzo dell'Avv. Mario Sanino e dell'avv. Laura Palasciano i quali, respingendo le censure di parte attrice, hanno sostenuto che il medesimo, chiamato a riorganizzare il dipartimento in tempi rapidi, non poteva che far fronte alla carenza di personale amministrativo qualificato con il ricorso a consulenti esterni. Infatti le figure tecnicamente idonee ad approntare i due progetti, cioè gli analisti di organizzazione e gli statistici del Dipartimento, erano già impegnati in progetti altamente prioritari e comunque di vitale importanza, per cui non potevano essere chiamati ad elaborare anche i due menzionati progetti. Quanto alla lamentata carenza del requisito della comprovata esperienza i difensori rammentano che le due società sono fra le più accreditate al mondo nei settori della consulenza organizzativa e direzionale e della integrazione dei sistemi, hanno prestato attività di consulenza per numerosi amministrazioni pubbliche e si sono occupate per conto dello stesso Ministero di problematiche afferenti la struttura ed i processi organizzativi oggetto dei progetti in argomento. Circa i risultati conseguiti i medesimi difensori osservano che l'esatta esecuzione dell'incarico affidato alla Deloitte era stato accertato dal dr. Gargani quale responsabile e coordinatore del progetto di trasformazione organizzativa del Dipartimento e di decentramento del ministero della Giustizia. Tale progetto sarebbe stato integralmente recepito dal Ddl 1296/04-B/bis-A per la riforma dell'ordinamento giudiziario. In ordine alla consulenza prestata dalla Accenture, l'avv. Sanino nel precisare che responsabile e coordinatore del progetto per l'Amministrazione era il dr. De Santis, ha respinto la tesi della Procura circa una distonia fra il progetto formulato il 21 febbraio 2002 e l'offerta presentata il 18 giugno 2002 e poi trasfusa nella convenzione. Al riguardo ha fatto rilevare che si trattava di mere proposte sottoposte all'esame e alla valutazione degli uffici competenti e che l'offerta del 18 giugno 2002 ha rivisitato il contenuto del progetto iniziale per le gravi difficoltà incontrate dal gruppo di lavoro appositamente costituito per la mancanza di professionalità interne. Pertanto, mentre con la proposta del febbraio 2002 si ipotizzava che talune fasi del progetto, in particolare la fase 3 e 3 dell'intervento di revisione delle circoscrizioni dei giudici di pace, fossero a carico delle risorse interne del Ministero ufficio piante organiche e ufficio statistiche , le forti carenze di organico delle indicate strutture avevano poi costretto a far svolgere anche dette fasi alla stessa Accenture. I principali cambiamenti apportati hanno interessato la previsione e l'espletamento di attività di rilevazione dei carichi di lavoro su sei uffici Roma, Milano, Palermo, Latina, Napoli, Perugia , che hanno richiesto numerose interviste, l'acquisto e l'utilizzo di un software consistente in una base dati geo-referenziata, per definire gli scenari di accorpamento degli uffici e l'elaborazione di tre diversi approcci metodologici a seconda della tipologia di magistrati da allocare. Il difensore contesta anche le censure della Procura circa l'esatta esecuzione degli obblighi contrattuali precisando che la costituzione del gruppo di lavoro interno di cui all'articolo 3 della convenzione è comprovata da numerosi incontri del gruppo di lavoro Accenture con il personale dell'ufficio piante organiche e con quello dell'ufficio statistiche, e dai vari rapporti intermedi. In proposito cita gli incontri del 3 marzo 2002 con il dr. Cerrato, del 4 aprile 2002 e del 22 maggio 2002 con il dr. Cerrato e le direzioni generali, dell'1 agosto e del 12 settembre 2002 con il dr. Cerrato, nei quali è menzionato il coinvolgimento dei referenti dei suindicati uffici e sono stati presentati i previsti rapporti intermedi, che comunque fanno parte della documentazione consegnata a fine progetto al Ministero. Quanto ai responsabili del progetto, l'avv. Sanino nella memoria difensiva ricorda che sia la Accenture che il Ministero avevano nominato un responsabile nelle persone rispettivamente del sig. Giovanni Mariani e del dr. De Santis, come risulterebbe dalla documentazione in atti. Con riguardo alla censura di inesatto adempimento il difensore fa presente che la metodologia adottata dalla Accenture per la revisione delle circoscrizioni dei giudici di pace ha comportato un'analisi del reale impegno determinato dalle attuali circoscrizioni calcolato in base al numero dei procedimenti trattati e alla loro tipologia. Nel dettaglio, tale metodologia ha previsto la stima del numero di procedimenti per tipologia e circoscrizione, la definizione del peso delle tipologie di procedimento, il calcolo del reale impegno lavorativo generato per circoscrizione. Ciò ha consentito di definire la correlazione esistente fra numero di procedimenti gestiti ed efficienza/costo degli uffici e di proporre uno scenario di accorpamento corrispondente alla massima razionalizzazione realizzabile nel breve-medio periodo, tendente a far coincidere gli uffici dei giudici di pace con le sedi dei tribunali. In relazione a ciò, sostiene il difensore che la tesi della Procura, secondo cui l'Accenture si sarebbe limitata ad effettuare una elaborazione informatica dei dati forniti dalla stessa Amministrazione e secondo una ipotesi di lavoro definita dalla medesima, è destituita di fondamento. Aggiunge il difensore che per l'individuazione dei carichi di lavoro e la definizione delle piante organiche degli uffici dei giudici di pace sono state effettuate numerose interviste presso gli uffici di Roma, Milano, Palermo, Latina, Napoli e Perugia, rappresentative sia in termini di dimensioni che di distribuzione geografica. Peraltro, la società consulente ha fornito una metodologia ed una base dati geo-referenziata per l'elaborazione di scenari di accorpamento con lo strumento informatico di cui il Ministero non disponeva. Quanto alla definizione della pianta organica dei magistrati, che costituisce il secondo intervento di Accenture, l'incarico sarebbe stato giustificato dalla necessità di dare attuazione alla legge n. 48/2001 che ha aumentato l'organico di magistratura per la ripartizione fra le sedi delle nuove risorse umane assegnate. Per tale intervento Accenture ha elaborato tre distinti approcci metodologici con lo scopo di istituire le piante organiche dei magistrati distrettuali nonché, presso le Corti d'appello, quelle dei magistrati responsabili della trattazione dei ricorsi per equa riparazione e di ripartire l'incremento di trecento unità tra le Sezioni lavoro dei Tribunali e delle Corti d'appello. Pertanto, i difensori hanno concluso che non può configurare danno all'erario il conferimento di tali incarichi, atteso che riguardavano progetti per i quali l'amministrazione non aveva le necessarie professionalità, né che può rilevare la circostanza che essi non hanno avuto finora concreta realizzazione, in quanto la stessa è ineludibilmente subordinata al verificarsi di condizioni politiche e temporali che sfuggono al controllo dell'amministrazione. Di conseguenza hanno chiesto che la domanda attrice sia respinta per mancanza della colpa grave e, in subordine, che sia esercitato il potere riduttivo, tenuto conto dell'utilità conseguita dal ministero della Giustizia. All'udienza odierna il difensore ha ulteriormente illustrato le argomentazioni difensive, sottolineando ancora l'inidoneità della struttura amministrativa a porre in essere il progetto demandato alle società consulenti e l'urgenza del medesimo, nonché l'esatto adempimento delle prestazioni convenzionali, per cui ha confermato le conclusioni scritte di rigetto della domanda. Il Pm ha preliminarmente comunicato che sulla stessa vicenda pende procedimento penale. Nel merito ha messo in evidenza l'inutilità degli incarichi di consulenza. In particolare, per quello svolto dalla Deloitte ha osservato che la riorganizzazione del Dipartimento è funzione demandata al Ministro ai sensi dell'articolo 3 del D.Lgs 165/01, per cui il convenuto di sua iniziativa non aveva il potere di fare scelte in materia. Quanto all'incarico conferito all'Accenture, ha evidenziato che anche in questo caso una eventuale modifica delle circoscrizioni dei giudici di pace e dell'organico dei magistrati richiedeva quantomeno un'iniziativa del Ministro e un atto legislativo, e quindi non rientrava nei poteri del capo dipartimento. Inoltre ha ribadito che tale progetto si è rivelato sostanzialmente inutile in quanto la società si è limitata ad una elaborazione informatica di dati forniti dal Ministero. Ha insistito, peraltro, sulla colpa del convenuto e sulla mancanza di qualsiasi vantaggio, considerato anche che la prova del vantaggio conseguito spetta al convenuto stesso e che questi non ne ha dato al riguardo alcuna dimostrazione. Pertanto, ha confermato le conclusioni scritte. Diritto 1. Il Procuratore regionale contesta al dr. Cerrato il danno ingiusto di euro 403.200,00, oltre accessori, pari al costo degli incarichi conferiti a Deloitte e Accenture, ritenendo trattarsi di spesa ingiustificata, non necessaria e di nessuna utilità per il Ministero, assunta in violazione delle disposizioni normative che pongono limiti puntuali all'affidamento di consulenze esterne. L'affidamento di consulenze esterne è disciplinato in via generale dall'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165/01 già D.Lgs 29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni che consente alle amministrazioni pubbliche di conferire incarichi ad esperti di provata competenza per soddisfare esigenze cui non sia possibile far fronte con il personale in servizio predeterminando la durata, il luogo, l'oggetto ed il compenso della prestazione. Tale disposizione deve essere coordinata con le altre norme vigenti in materia di organizzazione degli apparati pubblici e di lavoro presso le pubbliche amministrazioni. Al riguardo va ricordato che il D.Lgs 80/1998, operando un ampio aggiornamento del D.Lgs 29/1993 sulla base dei principi e criteri direttivi di cui all'articolo 11 della legge delega 59/1997, ha introdotto nell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche il fondamentale principio della distinzione fra funzione d'indirizzo e di controllo dei risultati, demandata agli organi di governo, ed attività di gestione propria dei dirigenti che sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati articolo 3 . La disposizione è ora trasfusa nell'articolo 4 del D.Lgs 165/01. Nelle amministrazioni statali è affidata al Ministro la determinazione degli indirizzi e degli obiettivi politico-amministrativi, mentre all'apparato amministrativo spetta l'attività di gestione e di attuazione di tali obiettivi. L'attività d'indirizzo dell'azione amministrativa si estrinseca in particolare nella emanazione di una direttiva annuale in cui vengono fissati, per ciascuna partizione dell'apparato ministeriale, gli obiettivi che la dirigenza nella fattispecie i capi dipartimento deve realizzare e vengono indicate le risorse a disposizione per tale scopo. La vigente disciplina del rapporto di lavoro della dirigenza statale consente al Ministro di conferire incarichi di funzioni dirigenziali tenendo conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle attitudini e delle professionalità del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti individuando l'oggetto, la durata dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, e di determinarne il corrispondente trattamento economico articolo 19 del D.Lgs 165/01 . L'organizzazione del Ministero è determinata poi secondo le disposizioni di cui al D.Lgs 300/99 che, in attuazione della delega conferita dall'articolo 11 della legge 59/1997, ha riformato l'organizzazione del Governo sia per quanto riguarda l'attività di gestione che la funzione d'indirizzo demandando a regolamenti o a decreti ministeriali l'organizzazione, la dotazione organica, l'individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero, le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale, l'individuazione dei dipartimenti articolo 4 nonché la costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del ministro, cioè della struttura di supporto alla funzione d'indirizzo. Nell'ambito dell'attività di gestione il predetto decreto legislativo ha anche previsto la costituzione di dipartimenti allo scopo di assicurare l'esercizio organico e integrato delle funzioni del ministero articolo 5 e ne ha definito le funzioni attribuendo ad essi compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali ivi compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione in cui si articolano i dipartimenti stessi, quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali, finanziarie ed umane ad essi attribuite . In particolare ha affidato ai capi dipartimento compiti di coordinamento, direzione e controllo degli uffici di livelli dirigenziale generale , la determinazione dei programmi per dare attuazione agli indirizzi del ministero , l'allocazione delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili per l'attuazione dei programmi secondo principi di economicità, efficacia ed efficienza, nonché di rispondenza del servizio al pubblico interesse articolo 5 . In attuazione delle indicate disposizioni legislative il Dpr 55/2001 ha regolamentato l'organizzazione del ministero della Giustizia istituendo il dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi e attribuendo al capo dipartimento, fra l'altro, la rilevazione dei fabbisogni e programmazione e gestione degli interventi sulle circoscrizioni giudiziarie e sulle piante organiche degli uffici giudiziari e dell'amministrazione centrale articolo 5, comma 4 . Il Dm 18 dicembre 2001, individuando e disciplinando le articolazioni interne di livello dirigenziale presso il dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, ha previsto che l'ufficio del capo dipartimento sia articolato in tre uffici dirigenziali, di cui il primo con competenze generali, comprese attività di studio, ricerca, consulenza e il terzo preposto alle circoscrizioni giudiziarie, piante organiche rilevazione dei fabbisogni, programmazione e gestione degli interventi sulle circoscrizioni giudiziarie e sulle piante organiche degli uffici giudiziari e dell'amministrazione centrale . Dalla precedente sommaria ricostruzione del quadro normativo emerge chiaramente che gli obiettivi fissati dal Ministro nella direttiva annuale devono essere ordinariamente attuati con le risorse a disposizione dell'apparato ministeriale e che il dirigente preposto al settore nel momento in cui firma il contratto ed assume l'impegno per la loro realizzazione è conscio del fatto che deve avvalersi degli strumenti e delle risorse messe a disposizione a tale scopo dall'amministrazione. Il ricorso a consulenze esterne deve dunque intendersi quale ipotesi eccezionale cui si può e talvolta si deve fare ricorso in casi straordinari e imprevedibili in cui l'apparato amministrativo non è in grado di fornire un servizio indispensabile o di svolgere ineludibili funzioni istituzionali. Al di fuori di tali casi è da escludere in via generale che il ricorso a risorse esterne sia consentito per lo svolgimento di attività gestionali direttamente demandate all'apparato amministrativo in caso contrario, si dovrebbe ritenere ammissibile un sostanziale svuotamento dell'attività di gestione affidata alla struttura dirigenziale del ministero. Peraltro, nei casi in cui sia necessario il ricorso a professionalità esterne per l'attuazione di programmi e l'elaborazione di politiche pubbliche innovative e per realizzare obiettivi prioritari nonostante la mancanza di risorse interne umane e strumentali , spetta eventualmente al Ministro, in base ad una valutazione di merito, nell'esercizio del suo potere d'indirizzo, prevedere o consentire il ricorso a consulenze esterne. Dalle considerazioni che precedono deriva anche che, a prescindere dal soggetto legittimato a decidere l'utilizzo di consulenze, è comunque necessaria una puntuale ed esplicita motivazione che dia conto delle ragioni per le quali la provvista di risorse e mezzi debba essere effettuata con ricorso al mercato e che, comunque, deve avvenire rispettando gli ordinari canoni della economicità, dell'efficacia e dell'efficienza. Va, peraltro, ricordato che in materia di consulenze esterne la Corte dei conti si è più volte pronunciata indicando i parametri entro i quali tali rapporti e le correlative spese sono da ritenersi lecite v., fra le altre, Sezione seconda, 22.4.2002, n. 136/A Sezione prima, 187/05 259/05 Sezione Lazio, 2137/03 . La giurisprudenza contabile ha ritenuto per lo più antigiuridico e produttivo di danno erariale il conferimento di incarichi per attività alle quali si può far fronte con personale interno dell'ente, o che sono estranee ai suoi fini istituzionali, o che sono troppo onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio. Di converso, è stato ritenuto lecito il ricorso a consulenze esterne in presenza di necessità straordinarie che esulano dalle ordinarie conoscenze dell'ufficio, in caso di manifesta insufficienza delle risorse interne a soddisfare particolari e complesse esigenze, e comunque entro limiti di spesa compatibili con le risorse a disposizione. Va, anche, rammentato, per completare il quadro generale, che il sindacato del giudice della responsabilità si svolge entro l'ambito di una valutazione di ragionevolezza della scelta operata in quanto, in caso contrario, andrebbe ad invadere la sfera della discrezionalità amministrativa e delle valutazioni di merito proprie dell'Amministrazione. In sostanza il limite del potere di cognizione di questo giudice rispetto alla potestà discrezionale dell'amministrazione va ricercato nella sussistenza in concreto dei criteri di giustificazione obiettiva e finalizzazione degli incarichi all'espletamento di attività rientranti nella sfera delle attribuzioni istituzionali in base al criterio del buon andamento. Venendo alle due fattispecie di illecito in concreto contestate dal Requirente al dr. Cerrato, occorre valutare alla luce dei precitati criteri, la sussistenza dei presupposti dell'antigiuridicità del fatto e della colpevolezza. 2. Per quanto riguarda il contratto stipulato con la società Deloitte e finalizzato ad una riorganizzazione del Dipartimento, in particolare ad attuare un ampio decentramento delle funzioni, va rilevato che tale intento rientrava già negli obiettivi fissati dal Ministro nella direttiva per l'anno 2002. Infatti l'obiettivo n. 2 affidato al Dipartimento per l'organizzazione giudiziaria aveva come titolo Avvio del processo di decentramento dell'attività del Dipartimento attraverso la predisposizione di un approfondito e dettagliato studio di fattibilità e di una strutturata ipotesi di intervento normativo ed era affidato al dr. Angelo Gargani, vice capo dipartimento. Dal programma esecutivo d'azione n. 2, allegato alla predetta direttiva, risulta che non era prevista alcuna condizione esterna essenziale al raggiungimento dell'obiettivo né erano coinvolte altre strutture. Pertanto, le ragioni di urgenza e di mancanza di personale adeguato, poste a sostegno della decisione di esternalizzare tale progetto, costituiscono motivazione apparente, o quantomeno generica, in quanto non danno conto dell'esistenza del menzionato analogo obiettivo demandato in via esclusiva alla struttura amministrativa. Neppure spiegano le ragioni per cui, in presenza di un obiettivo già assegnato dal Ministro, e in ordine al quale era già stata effettuata ab origine una valutazione di fattibilità con contestuale assegnazione delle risorse, il convenuto abbia ritenuto di non avere risorse sufficienti per realizzarlo. In proposito va anche aggiunto che la direttiva annuale che fissa gli obiettivi dell'attività amministrativa viene predisposta dal Ministro sulla base delle indicazioni fornite dagli organi di gestione, per cui, eventualmente, il problema della mancanza di risorse e di professionalità adeguate doveva essere sollevato in quella sede, consentendo al Ministro di valutare a priori la possibilità di ricorrere a consulenze esterne. Infatti, come sopra rilevato, a parte i casi di particolare urgenza e di eventi eccezionali in cui si tratta di assicurare un servizio pubblico altrimenti non reperibile, la dirigenza, nella specie il capo dipartimento, ha la disponibilità delle risorse interne, ma esula dal suo campo d'azione il ricorso a risorse esterne che, come tali, determinano un aggravio per l'erario e che rientrano eventualmente fra le scelte strategiche dell'organo d'indirizzo politico. Nulla di tutto ciò risulta sia stato fatto nel caso di specie. Va, ancora, osservato che neppure emerge dagli atti una puntuale motivazione delle ragioni di urgenza che sottendevano alla necessità di dare l'incarico alla Deloitte. Alla luce degli elementi sopra indicati appare fondata la tesi del Procuratore regionale secondo cui si è trattato di incarico sostanzialmente inutile. Infatti, da un lato la struttura organizzativa del dipartimento era già stata definita di recente con il Dm 18 dicembre 2001 in conformità delle disposizioni legislative e regolamentari che demandano al Ministro l'individuazione e la disciplina delle articolazioni interne di livello dirigenziale, per cui sotto tale aspetto difettava una potestà d'intervento del capo dipartimento e comunque essa era intempestiva, da un altro lato la predisposizione di un progetto di decentramento, eventualmente da tradurre in un atto normativo, costituiva specifico obiettivo assegnato per il 2002 dal Ministro alla struttura amministrativa e per il quale non era previsto alcun ausilio esterno. Da ciò consegue che per un aspetto la riorganizzazione del dipartimento esulava dalle competenze proprie della struttura stessa, sotto altro aspetto l'incarico alla Deloitte si è tradotto nella duplicazione di un intervento già demandato dal Ministro ad un ufficio del capo dipartimento. Ciò a prescindere dall'ulteriore considerazione che uno studio sulle funzioni da decentrare era stato già effettuato in precedenza presso il Ministero ed era stato tradotto in un disegno di legge il n. 3215/98 , poi decaduto per fine legislatura. Pertanto, la convenzione con la Deloitte deve ritenersi stipulata in difetto delle condizioni previste dall'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165/01 e, pertanto, illecita in quanto ha prodotto un danno ingiusto all'erario, che ha dovuto sopportare una spesa sostanzialmente inutile. Ai fini della quantificazione del danno va, comunque, tenuto conto, ai sensi dell'articolo 1bis della legge 20/1994 e successive modificazioni ed integrazioni, del vantaggio che comunque ne è derivato all'amministrazione. Non può infatti sottacersi che il progetto messo a punto dalla Deloitte ha consentito l'acquisizione di un bagaglio aggiuntivo di conoscenze, soprattutto sotto il profilo metodologico, di cui l'amministrazione si può giovare per l'impostazione di un progetto di decentramento e di un sistema di rilevazione e controllo dei risultati dell'azione amministrativa. In mancanza di precisi parametri quantitativi del vantaggio comunque conseguito dall'amministrazione occorre effettuare una valutazione in via equitativa. Al riguardo appare equo ritenere che circa un 30% della spesa sostenuta rappresenti comunque il vantaggio percepito dall'amministrazione. Pertanto, considerato che il ministero della giustizia ha corrisposto alla Deloitte per il progetto in esame un compenso complessivo di 186.000,00 euro, il danno risarcibile si colloca su una cifra ascrivibile a circa 120.000 euro. Sotto il profilo soggettivo va ritenuta la sussistenza della colpa grave considerato che il dr. Cerrato, malgrado disponesse, anche per la sua posizione istituzionale, di un adeguato livello di conoscenza delle disposizioni che regolano lo svolgimento dell'attività amministrativa e dei connessi poteri che gli erano stati attribuiti, ha tenuto un comportamento non conforme al dettato normativo, discostandosi con evidente e inescusabile leggerezza dal modello organizzativo previsto dal sistema. Peraltro, ciò facendo ha esposto la sua amministrazione ad un esborso di bilancio sostanzialmente superfluo, malgrado sia notoria la ricorrente carenza di risorse finanziarie delle amministrazioni statali, compreso il Ministero della giustizia, che spesso influisce negativamente persino nello svolgimento di funzioni essenziali. Ai soli fini della concreta determinazione dell'addebito, che va effettuata tenendo conto del principio per cui ciascuno risponde del danno per la parte che vi ha preso articolo 1quater della legge 20/1994 , va considerato che, seppure l'illecito sia riferibile prevalentemente al convenuto, nella vicenda è mancato l'apporto critico dei collaboratori, con i quali ha fatto varie riunioni. Dai verbali delle riunioni di staff versati in atti emerge infatti che i dirigenti interessati di fatto si sono appiattiti sulle indicazioni e valutazioni del capo dipartimento, avallandone del tutto acriticamente le scelte, con argomentazione spesso generiche e di rito. In considerazione di ciò va ritenuto che la responsabilità del danno ingiusto sia in parte ascrivibile anche ad altri soggetti, in questa sede non convenuti, che per la posizione rivestita nell'ambito del dipartimento, hanno concorso, con un atteggiamento in parte passivo in parte compiacente, ma comunque genericamente superficiale, nell'adozione di una scelta che fin dall'inizio si rivelava costosa per l'erario e priva dei presupposti concreti per legittimarla. Pertanto, il Collegio ritiene equo ascrivere il danno alla responsabilità prevalente, ma non esclusiva, del convenuto nella misura di circa 90.000 euro. Ritenuto, peraltro, di far largo uso del potere riduttivo, tenuto conto in particolare delle indubbie difficoltà incontrate dal dr. Cerrato connesse con l'avvio di un nuovo modello organizzativo e con la scarsa esperienza amministrativa del medesimo nella fase iniziale dell'incarico, oltre che della pluralità e complessità delle problematiche che si è trovato ad affrontare, appare equo ridurre l'addebito alla metà. Pertanto, il dr. Cerrato va condannato a risarcire all'erario l'importo di euro 45.000,00 comprensivo di rivalutazione monetaria, oltre interessi e spese di giudizio dal deposito della sentenza. 3. Analoghe considerazioni valgono per l'incarico conferito ad Accenture per la revisione delle circoscrizioni dei giudici di pace e per l'aggiornamento della pianta organica dei magistrati. Infatti nella direttiva del Ministro per il 2002 era inserito per il dipartimento dell'organizzazione giudiziaria l'obiettivo 01, intitolato revisione organica delle circoscrizioni giudiziarie degli uffici del giudice di pace e delle piante organiche personale di magistratura e personale amministrativo . La realizzazione di tale obiettivo era affidata al dott. De Santis, quale capo dell'ufficio III dell'ufficio del capo dipartimento, facendo affidamento esclusivamente sulle risorse interne. In relazione a ciò sfugge il motivo reale in base al quale il convenuto ha ritenuto di stipulare una convenzione con Accenture avente il medesimo oggetto, anche perché non è stato consacrato in nessuna espressa motivazione, se non facendo riferimento ad argomentazioni generiche quali la carenza di personale con professionalità adeguata e l'urgenza. Anche in questo caso appare palese la sovrapponibilità dell'incarico affidato ad Accenture rispetto all'analogo obiettivo posto a carico della struttura amministrativa e quindi la duplicazione dell'intervento, con conseguente aggravio inutile di spesa. Va considerato che l'incarico esterno era finalizzato all'adozione di misure la modifica delle circoscrizioni dei giudici di pace e delle piante organiche dei magistrati che richiedono un previo intervento legislativo e, quindi, quantomeno un indirizzo del Ministro atto a giustificare il ricorso al mercato, che nella specie non c'è stato, ed il previo coordinamento con l'ufficio legislativo, anch'esso non risultante in atti, come espressamente osservato dal Requirente. Pertanto, anche la convenzione stipulata con Accenture è da ritenersi illecita e produttiva di danno erariale in quanto stipulata in violazione delle disposizioni che consentono il ricorso a consulenze esterne e inutile nella sostanza perché costituente duplicazione di analoga attività demandata dal Ministro ad un ufficio del dipartimento quale obiettivo per l'anno 2002. Alla luce delle suesposte considerazioni il compenso corrisposto ad Accenture va considerata in buona parte spesa inutile e quindi danno ingiusto prodotto all'erario. Tenendo conto che anche in tal caso l'amministrazione ha comunque tratto un vantaggio dal lavoro svolto dalla società, quantomeno in termini di acquisizione di dati e di elaborazione informatica dei medesimi, come peraltro sottolineato dalla difesa del convenuto, va equitativamente calcolato in circa il quaranta per cento del compenso corrisposto ad Accenture pari a euro 217.200,00 complessivi il vantaggio derivato al Ministero, per cui il danno risarcibile può ritenersi limitato all'importo di euro 127.000,00 circa. Anche per tale fattispecie va ritenuta la sussistenza della colpa grave del Cerrato per le stesse considerazioni già svolte sopra con riferimento alla convenzione con Deloitte consulting. È emersa anche in questa fattispecie non solo la evidente violazione delle disposizioni in materia di consulenze esterne, ma anche una inescusabile superficialità nell'impegnare l'amministrazione della giustizia in una costosa convenzione per la realizzazione di un progetto che poteva e doveva essere posto in essere da uno dei suoi uffici tanto da essere previsto come obiettivo specifico indicato dal Ministro per il 2002, peraltro senza che il Ministro stesso avesse consentito o valutato il ricorso ad una società esterna. Valgono anche per tale contratto le considerazioni sopra effettuate con riguardo alla sussistenza di concorrenti responsabilità di altri soggetti, non chiamati in giudizio in questa sede, per cui l'addebito va limitato a quanto effettivamente riferibile al Cerrato. Pertanto, equitativamente può ritenersi che il danno causalmente riferibile alla colpa grave del convenuto ammonti a circa 90.000,00 euro. Il Collegio ritiene che sussistono anche per questa fattispecie le condizioni per far luogo alla riduzione dell'addebito nella misura del 50%. Di conseguenza, il dr. Cerrato va condannato a risarcire l'erario per il danno ingiusto prodotto dalla convenzione stipulata con Accenture nella misura di euro 45.000,00, comprensivi di rivalutazione monetaria. Conclusivamente, la Sezione condanna il dott. Cerrato al pagamento in favore dell'erario di euro 90.000,00 novantamila comprensivi di rivalutazione monetaria. Sulle somme da corrispondere saranno calcolati gli interessi legali dalla data della sentenza al soddisfo. Le spese di giudizio seguono la soccombenza. PQM La Corte dei Conti -Sezione Giurisdizionale regionale per il Lazio, definitivamente pronunciando sul giudizio in epigrafe, condanna il dott. Vincenzo Cerrato al pagamento, in favore dell'erario, della somma di euro 90.000,00 novantamila/00 comprensivi di rivalutazione monetaria oltre interessi legali dalla data della sentenza al soddisfo. Le spese di giudizio che, fino all'originale della presente sentenza si liquidano in euro seguono la soccombenza.