Succede in Italia dove l'intera insenatura portuale di Otranto è vincolata in quanto testimonianza concreta dell’attività marittima svoltasi in epoche remote nel Mediterraneo. E a nulla rileva il fatto se non c'è stata alcuna immersione per verificare ciò che le onde hanno inghiottito. Solo perché il Ministero non ha sborsato i 2000 euro richiesti dal Tar quale anticipo per il verificatore.
Il d.lgs. numero 42/2004 Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 legge numero 137/2002 , disciplina il procedimento amministrativo per la dichiarazione di interesse culturale di beni specificamente indicati, i poteri di vigilanza e controllo del Ministero competente, le modalità di protezione diretta dei beni stessi in particolare, gli articolo 10, 18, 19 e 20 e seguenti . La giurisprudenza del Consiglio di Stato, con orientamento formatosi nella vigenza della legge numero 1089/1939, ma con affermazioni estensibili al nuovo sistema, ha già avuto modo di rilevare che, ai fini della tutela vincolistica su beni archeologici, «l’effettiva esistenza delle cose da tutelare può essere dimostrata anche per presunzione e che è ininfluente che i materiali oggetto di tutela siano stati portati alla luce o siano ancora interrati, essendo sufficiente che il complesso risulti adeguatamente definito e che il vincolo archeologico appaia adeguato alla finalità di pubblico interesse al quale è preordinato». La stessa giurisprudenza ha specificato che «l’amministrazione dei beni culturali ed ambientali può estendere il vincolo ad intere aree in cui siano disseminati ruderi archeologici particolarmente importanti è necessario, però, in tal caso, che i ruderi stessi costituiscano un complesso unitario ed inscindibile, tale da rendere indispensabile il sacrificio totale degli interessi dei proprietari e senza possibilità di adottare soluzioni meno radicali, evitandosi, in ogni caso, che l’imposizione della limitazione sia sproporzionata rispetto alla finalità di pubblico interesse cui è preordinata». La discrezionalità tecnica e la verificazione. Gli atti amministrativi espressione di valutazioni tecniche sono suscettibili di sindacato giurisdizionale nei soli casi in cui l’amministrazione abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica. Non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile. Il giudice amministrativo, infatti, non può sostituire – in rispetto al principio di separazione dei poteri – sue valutazioni tecniche a quelle effettuate in sede propria dall’autorità pubblica Cons. Stato, VI, numero 2521/2012 . Nell’effettuare tale sindacato può essere necessario ricorrere al giudizio di un tecnico nella forma della consulenza tecnica o, come è avvenuto nella specie, della verificazione richiesta al Dipartimento di Scienze Storiche, Archeologiche e Antropologiche dell’Antichità dell’Università degli Studi «La Sapienza» di Roma e alla quale il Ministero ai beni culturali avrebbe dovuto corrispondere un anticipo. Risorse finanziarie limitate. Al verificatore, come risulta dalla sentenza numero 4505 depositata il 4 ottobre 2014, a causa della mancata corresponsione dell’anticipo da parte del Ministero non è stato possibile effettuare un «sopralluogo subacqueo» e quindi lo stesso, ha risposto ai quesiti posti dal Giudice amministrativo alla luce della documentazione in atti e reperita, affermando che nell’area sono presenti «relitto di sarcofagi in marmo» «reperti pertinenti alla frequentazione portuale e commerciale della rada» e «struttura di difesa portuale attribuibile ad età romana». Precisando, peraltro che tali beni «possono essere considerati meritevoli di tutela» ai sensi della normativa vincolistica di cui al d.lgs. numero 42/2004. E che «anche se non si trattasse di opera ingegneristica romana ma fosse attribuibile ad età medioevale, costituirebbe comunque l’elemento strutturale più rilevante e rappresenterebbe una testimonianza di grande significato, per la quale sarebbe assolutamente necessario impiegare misure adeguate di salvaguardia e di tutela». La possibilità, quindi, che nell’ampia rada portuale e non solo nelle zone prossime al centro storico attuale, come anche nelle aree costiere dell’imboccatura, possano persistere depositi archeologici legati all’attività portuale antica è certamente alta». Ed, in conclusione, ha affermato che, venendo in rilievo «un provvedimento volto a garantire la tutela e il mantenimento degli aspetti connessi ai depositi archeologici accertati e a quelli possibili, che non possono essere considerati in maniera separata dalla conservazione dei luoghi e del loro contesto ambientale complessivo, si ritiene che il carattere del provvedimento risponda a una prospettiva completamente condivisibile». Analisi condivisa dal Collegio nel senso che i beni archeologici da tutelare costituiscano un esteso complesso unitario e ciò a prescindere dal fatto sollevato dal Comune di Otranto che la verificazione non sarebbe attendibile per la mancata effettuazione del sopralluogo subacqueo, in quanto, dovendosi effettuare un accertamento soltanto presuntivo, non risulta necessario tale supplemento di istruttoria. Verificatore a spese delle parti, soccombenti o meno.
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 17 giugno – 4 settembre 2014, numero 4505 Presidente Baccarini – Estensore Lopilato Fatto 1.– Il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Puglia, con decreto 19 novembre 2010, ha dichiarato di interesse particolarmente importante il tratto di mare antistante il Centro antico di Otranto. Il Comune di Otranto ha impugnato tale decreto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Lecce, deducendo, in particolare, la sua illegittimità per inadeguatezza dell’istruttoria. 2.– Il Tribunale amministrativo, con sentenza 18 luglio 2011, numero 1358, ha accolto il ricorso, rilevando che l’amministrazione non avrebbe effettuato la necessaria corretta identificazione dei beni da tutelare né avrebbe limitato il vincolo alla porzione di territorio effettivamente interessata dalla presenza dei beni stessi. 3.– Il Ministero per i beni e le attività culturali nonché la Soprintendenza per i beni archeologici della Puglia hanno proposto appello, deducendo l’erroneità della sentenza, in quanto dovrebbe ammettersi la possibilità di imporre il vincolo di cui trattasi su intere aree, ove interessate dalla presenza di ruderi archeologici, costituenti un complesso unitario ed inscindibile, con presenza di beni da tutelare ricavabile anche in via presuntiva. Nel caso di specie, si sottolinea, sarebbe stato perseguito lo scopo di proteggere un’insenatura, utilizzata fin dall’antichità VI secolo a.C. per i traffici commerciali dell’intero Salento, con presenza di ruderi sommersi forse risalenti ad età romana, nonché di altri reperti databili intorno all’XI secolo, con ulteriori resti di fasciame ligneo e materiali ceramici depositati sui fondali. L’intera insenatura portuale di Otranto sarebbe, dunque, testimonianza concreta dell’attività marittima svoltasi in epoche remote nel Mediterraneo e riserva archeologica di fondamentale importanza anche per lo sviluppo della ricerca subacquea. 3.1.– Si è costituita in giudizio la parte appellata, rilevando come diversi rinvenimenti riguarderebbero località della terraferma o tratti costieri, tutti distanti e al di fuori della baia oggetto di vincolo. Inoltre, un sarcofago in marmo risulterebbe ormai «obliterato dalla costruzione del molo San Nicola», mentre le strutture semisommerse sarebbero realizzate in «conglomerato cementizio e quindi riferibili ad epoca moderna». In sostanza, quindi, il contestato decreto di vincolo avrebbe come «unico supporto una grande quantità di materiali ceramici dispersi sui fondali e concrezionati agli scogli» elemento, peraltro, «di dubbio rilievo ai fini della dichiarazione di particolare interesse di un’area così vasta e tanto importante nell’economia locale» . 3.2.– Ha proposto intervento ad opponendum Società Italiana per Condotte D’Acqua. 3.3.– Ha proposto intervento ad adiuvandum Italia Nostra Onlus. 4.– La Sezione, con ordinanza 27 luglio 2012, numero 4271, ha disposto una verificazione a cura del Dipartimento di Scienze Storiche, Archeologiche e Antropologiche dell’Antichità dell’Università degli Studi «La Sapienza» di Roma, da svolgersi «sulla base della documentazione già in atti, o comunque in possesso del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, o messa a disposizione dal Comune di Otranto, con ulteriore accertamento dello stato attuale dei luoghi solo ove ritenuto ancora fonte di possibile acquisizione di dati significativi». Con la predetta ordinanza sono stati posti i seguenti quesiti «a attendibilità dei presupposti del decreto di vincolo, in base ai dati risultanti dalla relazione archeologica allegata al progetto preliminare del nuovo porto turistico di Otranto, ovvero desumibili sia dalla documentazione depositata agli atti del presente giudizio che dalle attuali conoscenze storico-scientifiche b elencazione dei beni – la cui effettiva natura e la cui presenza nell’area in questione possano ritenersi positivamente assodate – da ritenere meritevoli di tutela ai sensi della normativa vincolistica richiamata articoli 12 e seguenti d.lgs. numero 42 del 2004 c giudizio probabilistico, circa la possibile presenza di ulteriori reperti archeologici nella medesima area, tanto da giustificarne la tutela ai sensi della medesima normativa d correttezza, o meno, della delimitazione dell’area attualmente vincolata, in base all’esito degli accertamenti di cui ai punti precedenti». Nell’ordinanza è stata prevista la corresponsione all’organismo verificatore «di un anticipo sul compenso, nella misura di euro 2.000,00, con onere provvisoriamente a carico dell’Amministrazione appellante». 4.1.– Il verificatore, a seguito di successivi ordini di deposito da parte della Sezione, vi ha provveduto soltanto in data 30 marzo 2014. 5.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 17 giugno 2014. Diritto 1.– La questione posta all’esame della Sezione attiene alla legittimità delle valutazioni tecniche svolte dall’amministrazione statale nell’imporre il vincolo, sopra descritto, sul tratto di mare antistante il Centro antico di Otranto. 2.– L’appello è fondato. 3.– In via preliminare è necessario ricostruire il quadro normativo e giurisprudenziale rilevante. 3.1.– Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, numero 42 Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, numero 137 , disciplina il procedimento amministrativo per la dichiarazione di interesse culturale di beni specificamente indicati, i poteri di vigilanza e controllo del Ministero competente, le modalità di protezione diretta dei beni stessi si vedano, in particolare, gli articoli 10, 18, 19 e 20 e seguenti . La giurisprudenza di questo Consiglio, con orientamento formatosi nella vigenza della legge 1° giugno 1939, numero 1089, ma con affermazioni estensibili al nuovo sistema, ha già avuto modo di rilevare che, ai fini della tutela vincolistica su beni archeologici, «l’effettiva esistenza delle cose da tutelare può essere dimostrata anche per presunzione e che è ininfluente che i materiali oggetto di tutela siano stati portati alla luce o siano ancora interrati, essendo sufficiente che il complesso risulti adeguatamente definito e che il vincolo archeologico appaia adeguato alla finalità di pubblico interesse al quale è preordinato» Cons. Stato, Sez. VI, 1° marzo 2005, numero 805 . La stessa giurisprudenza ha specificato che «l’amministrazione dei beni culturali ed ambientali può estendere il vincolo ad intere aree in cui siano disseminati ruderi archeologici particolarmente importanti è necessario, però, in tal caso, che i ruderi stessi costituiscano un complesso unitario ed inscindibile, tale da rendere indispensabile il sacrificio totale degli interessi dei proprietari e senza possibilità di adottare soluzioni meno radicali, evitandosi, in ogni caso, che l’imposizione della limitazione sia sproporzionata rispetto alla finalità di pubblico interesse cui è preordinata» Cons. Stato, Sez. VI, 25 settembre 2005, numero 5069 . 3.2.– Gli atti amministrativi espressione di valutazioni tecniche sono suscettibili di sindacato giurisdizionale nei soli casi in cui l’amministrazione abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica. Non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile. Il giudice amministrativo, infatti, non può sostituire – in rispetto al principio di separazione dei poteri – sue valutazioni tecniche a quelle effettuate in sede propria dall’autorità pubblica Cons. Stato, VI, 2 maggio 2012, numero 2521 . Nell’effettuare tale sindacato può essere necessario ricorrere al giudizio di un tecnico nella forma della consulenza tecnica o, come è avvenuto nella specie, della verificazione. 4.– Nella fattispecie in esame, il verificatore ha premesso che la mancata corresponsione dell’anticipo da parte del Ministero ha impedito di effettuare un «sopralluogo subaqueo». Nondimeno, alla luce della documentazione in atti e reperita, ha ugualmente riposto ai quesiti, affermando quanto segue si riporta in sintesi - nell’area sono presenti 1 «relitto di sarcofagi in marmo» 2 «reperti pertinenti alla frequentazione portuale e commerciale della rada» 3 «struttura di difesa portuale attribuibile ad età romana» - tali beni «possono essere considerati meritevoli di tutela» ai sensi della normativa vincolistica di cui al d.lgs. numero 42 del 2004 in particolare, con riferimento al molo «anche se non si trattasse di opera ingegneristica romana ma fosse attribuibile ad età medioevale, costituirebbe comunque l’elemento strutturale più rilevante e rappresenterebbe una testimonianza di grande significato, per la quale sarebbe assolutamente necessario impiegare misure adeguate di salvaguardia e di tutela» - «la possibilità che nell’ampia rada portuale e non solo nelle zone prossime al centro storico attuale, come anche nelle aree costiere dell’imboccatura, possano persistere depositi archeologici legati all’attività portuale antica è certamente alta». Il verificatore ha concluso affermando che, venendo in rilievo «un provvedimento volto a garantire la tutela e il mantenimento degli aspetti connessi ai depositi archeologici accertati e a quelli possibili, che non possono essere considerati in maniera separata dalla conservazione dei luoghi e del loro contesto ambientale complessivo, si ritiene che il carattere del provvedimento risponda a una prospettiva completamente condivisibile». 5.– Alla luce di quanto esposto può ritenersi che, avuto riguardo al disposto accertamento tecnico, i cui esiti il Collegio condivide, può ritenersi che i beni archeologici da tutelare costituiscano un esteso complesso unitario. Né varrebbe rilevare, come fa la parte resistente nella memoria del 15 maggio 2014, che la verificazione non sarebbe attendibile per la mancata effettuazione del sopralluogo subaqueo, in quanto, dovendosi effettuare un accertamento soltanto presuntivo, non risulta necessario tale supplemento di istruttoria. Né ancora varrebbe rilevare che la difesa del Comune non avrebbe avuto un adeguato tempo per difendersi, essendo la relazione tecnica stata depositata in data 31 marzo 2014. In definitiva, la valutazione tecnica svolta dall’amministrazione, per criteri e metodo, non si pone in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica. 5.– La natura della controversia che ha richiesto il ricorso ad un tecnico per valutare la fondatezza dell’appello giustifica l’integrale compensazione tra tutte le parti delle spese del giudizio. L’amministrazione statale e il Comune sono condannati a corrispondere ciascuno di essi la somma di euro 1.500,00, oltre accessori previsti dalla legge, al verificatore. P.Q.M. Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando a accoglie l’appello proposto con il ricorso numero 994 del 2012, indicato in epigrafe, e, per l’effetto, in riforma della sentenza 18 luglio 2011, numero 1358 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, rigetta il ricorso di primo grado proposto dal Comune di Otranto b dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del giudizio c condanna l’amministrazione statale appellante e il Comune a corrispondere ciascuna di esse la somma di euro 1.500,00 al verificatore. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.