Appalti pubblici, l'impossibilità della prestazione e le responsabilità della Pa

Secondo gli ermellini è configurabile anche per l'amministrazione committente il dovere di cooperare all'adempimento dell'appaltatore per la realizzazione dell'opera

Anche nell'appalto di opere pubbliche, stante la natura privatistica del contratto, è configurabile, in capo all'amministrazione committente, creditrice dell'opus, un dovere - discendente dall'espresso riferimento contenuto nell'articolo Ce, più in generale, dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, che permeano la disciplina delle obbligazioni e del contratto - di cooperare all'adempimento dell'appaltatore, attraverso il compimento di quelle attività, distinte rispetto al comportamento dovuto dall'appaltatore, necessarie affinché quest'ultimo possa realizzare il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio. In questo contesto, l'elaborazione di varianti in corso d'opera - di norma costituente una mera facoltà della Pa esercitabile in presenza delle condizioni previste dalla legge - può configurarsi come espressione di un doveroso intervento collaborativo del creditore tanto avviene allorché la modifica del progetto originario nella specie, costruzione di un edificio scolastico sia resa necessaria da sopravvenute disposizioni imperative, legislative e regolamentari, sulla sicurezza degli impianti, giacché, in tal caso, l'opera che fosse realizzata secondo le inizialmente progettate modalità costruttive e istruzioni tecniche esporrebbe l'appaltatore a responsabilità per eventi lesivi dell'incolumità e dell'integrità personale di terzi. Ne consegue che la perdurante, mancata consegna, da parte della stazione appaltante, benché ritualmente sollecitata, dei progetti di adeguamento dell'opera alle sopravvenute prescrizioni normative, ben può determinare impossibilità della prestazione per fatto imputabile al contraente creditore, sul quale sono destinate a ricadere le conseguenze dell'omessa cooperazione necessaria all'adempimento da parte del debitore. È quanto emerge dalla sentenza 10052/06 della prima sezione civile della Cassazione, depositata il 29 aprile scorso e qui integralmente leggibile tra gli allegati.

Cassazione - Sezione prima civile - sentenza 8 marzo-29 aprile 2006, n. 10052 Presidente Olla - Relatore Giusti Svolgimento del processo 1. Il Tribunale di Napoli - pronunciando sulla domanda, proposta da Campa Pasquale, titolare dell'omonima impresa individuale, nei confronti del Comune di Frattaminore, per sentire dichiarare risolto, per inadempimento dell'Ente territoriale, il contratto di appalto stipulato inter partes per la costruzione di un edificio scolastico, oltre che per ottenere la condanna del committente al risarcimento dei danni, nonché sulla domanda riconvenzionale con la quale il Comune aveva chiesto che fosse dichiarata la risoluzione del contratto per inadempimento dell'impresa - con sentenza depositata il 25 febbraio 2000, in accoglimento della domanda attrice, dichiarava la risoluzione del contratto sia per il mancato pagamento, da parte del Comune, di quanto dovuto per il quinto stato di avanzamento dei lavori, sia per il mancato adeguamento del progetto, da parte del medesimo ente e nonostante l'espressa sollecitazione dell'impresa, alla normativa di legge in tema di edilizia scolastica e di sicurezza degli impianti , e condannava la Pa al pagamento della somma di lire 487.276.819, oltre interessi, nonché al pagamento delle spese di lite. 2. Su gravame del Comune committente, al quale resisteva il Ciampa, la Corte d'appello di Napoli, con sentenza n. 107 depositata in data 16 gennaio 2002, in parziale riforma della pronuncia del Tribunale, riduceva a lire 310.597.450, oltre accessori, il debito risarcitorio del Comune, e dichiarava compensato, per la metà, la spose di entrambi i gradi del giudizio, condannando l'Ente locale al pagamento, in favore del Ciampa, dell'altra metà. 2.1. Per quanto qui rileva, la Corte territoriale - dopo avere escluso, in accoglimento della censura mossa dall'appellante, l'inadempimento del Comune con riguardo al pagamento del quinto ed ultimo stato di avanzamento sul rilievo che i lavori eseguiti non avevano raggiunto l'importo contrattualmente stabilito - riteneva legittima la sospensione dei lavori disposta, in corno d'opera, dall'appaltatore in data 26 luglio 1993, dopo che agli, in dal marzo dello stesso anno, aveva segnalato la necessità di adeguare il progetto alla nuova normativa in materia di sicurezza degli impianti elettrici dettata dalla legge 46/1990, e parimenti legittimo il suo rifiuto di ottemperare all'ordine dell'Amministrazione di eseguire l'opera secondo l'originario progetto e ciò in quanto, in conseguenza dell'ordine impartito dal Comune committente, che aveva respinto la segnalazione e insistito per l'esecuzione del progetto, non sarebbe venuta meno la responsabilità penale e risarcitoria dell'appaltatore per eventi lesivi della integrità personale degli alunni e degli insegnanti, che si fossero verificati a causa della realizzazione dell'istituto scolastico in modo difforme dalla prescrizioni di legge. Ad avviso della Corte partenopea. la mancata consegna dei progetti di adeguamento dell'opera alle prescrizioni di legge integrò la mora della Amministrazione creditrice, perché rese impossibile l'esecuzione della prestazione dell'appaltatore debitore, il quale aveva interesse a ricevere il progetto per poterai liberare dall'obbligo assunto col contratto di appalto e per conseguire la controprestazione. Di qui la conferma della pronuncia di risoluzione del contratto, sotto il profilo, appunto, della mancata cooperazione del creditore. 2.2. La Corte d'appello accoglieva, inoltre, il motivo di impugnazione concernente l'accollo all'Amministrazione delle spese di guardiania sostenute dall'appaltatore dal momento della sospensione dei lavori, ritenendo che fosse mancata la prova dell'esecuzione della prestazione di vigilanza e di custodia del cantiere. 3. Avverso questa sentenza, con atto notificato il 10 ottobre 2002 il Comune di Frattaminore ha interposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi di censura. Ha resistito con controricorso Ciampa Pasquale, il quale, a sua volta, ha proposto ricorso incidentale, con due motivi. Il Comune di Frattaminore ha resistito con controricorso al ricorso incidentale. Motivi della decisione 1. A norma dell'articolo 335 Cpc, deva essere disposta la riunione dei ricorsi avverso la sentenza della Corte d'appello di Napoli, proposti, in via principale, dal Comune di Frattaminore e, in via incidentale, da Ciampa Pasquale. 2. Con il primo motivo dal ricorso principale violazione e falsa applicazione dell'articolo 348 dalla legge 240/65, all. 7, dell'articolo 30 del capitolato generale d'appalto per le opere di competenza del ministero dei Lavori pubblici, approvato con il Dpr 1063/62, e dell'articolo 16 del regolamento per la direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato che sono nelle attribuzioni del Ministero dei lavori pubblici, approvato con il Rd 350/1895 , Il Comune di Frattaminore ai duole che la Corte d'appello abbia erroneamente ritenuto legittima la sospensione dei lavori decisa, unilateralmente, dal Ciampa durante l'esecuzione dell'opera pubblica costituente oggetto del contratto di appalto. Sostiene il ricorrente che, nell'ambito della disciplina regolante l'appalto pubblico, nessuna norma attribuirebbe all'appaltatore il potere di sospendere i lavori costui sarebbe abilitato esclusivamente a formulare osservazioni in ordine alla ragioni che possono suggerire o imporre una sospensione, e tale provvedimento potrebbe essere adottato esclusivamente dall'ingegnere capo, in presenza di tassativa circostanze. Ad avviso del Comune, la disciplina sull'abbattimento delle barriere architettoniche e sulla sicurezza degli impianti costituiva jus superveniens rispetto alla stipula del contratto di appalto ad alla predisposizione del progetto sicché - forma rimanendo l'inammissibilità di qualsivoglia potere di unilaterale sospensione da parte dell'appaltatore - le varianti al progetto originario, in quanto correlato a sopravvenuto disposizioni legislative, avrebbero dovuto essere regolate dall'articolo 343 della legge 2248/65, all. F. In base a quest'ultima disposizione, soltanto all'Amministrazione committente è riservata la facoltà, ove lo ritenga opportuno e necessario, di attivare la procedura amministrativa a forma vincolata ed a contenuto predeterminato per l'approvazione di una perizia di variante tecnica e suppletiva, ampliando il contenuto dell'originario contratto di appalto di opera pubblica anche con riferimento ai tempi contrattuali di esecuzione dell'opera, ovvero promuovendo la stipula di un altro contratto di appalto, con contenuti nuovi e diversi, prevedendo i costi di esecuzione ad i fondi per finanziarli. Il ricorrente in via principale rileva inoltre che le protese modifiche progettuali, richieste dall'appaltatore mentre stava realizzando le opere murario, non incidevano in alcun modo sulle lavorazioni in corso e non potevano, quindi, giustificarne la sospensione, tanto più che - per comune esperienza - la realizzazione di tutte le opere pretestuosamente invocato dall'appaltatore in aggiunta al progetto originario, in quanto accessorie e pertinenziali, ben potevano essere realizzabili anche su opere perfettamente completato, come è dimostrato dal fatto che il legislatore, nella invocata normativa, ha specificamente previsto sia i tempi aia la modalità per la realizzazione di strutture di adeguamento su opere già interamente ultimate. In conclusione, la Corte d'appello avrebbe erroneamente ammesso che una valutazione discrezionale dell'appaltatore può sostituirsi al giudizio dell'Amministrazione committente, sostituendosi addirittura ad essa, finendo con l'affermare che l'appaltatore, con la propria decisioni, può superare la procedura di collaudo collaudo che - viceversa - dovrebbe considerarsi un adempimento obbligatorio, necessario ed indispensabile da parte dell'Amministrazione committente, la quale nolo attraverso tale procedimento, conclusivo della procedura di appalto di opera pubblica, verifica la rispondenza dell'opera al contratto e alla regola d'arte c.d. collaudo tecnico e l'idoneità dell'opera medesima al servizio o alla funzione pubblica cui essa è destinata c.d. collaudo amministrativo , con tutto le conseguenza connesse ad un eventuale giudizio negativo. 3. Il motivo è infondato. 3.1. È esatto che - in base al principio della continuità dell'esecuzione dei lavori principio che, pur essendo comune tanto all'appalto privato quanto a quello di opere pubbliche, in quest'ultimo assume una maggiore intensità in ragione della necessità che venga assicurato il tempestivo e regolare compimento dell'opera - l'appaltatore di opere pubbliche non può, di regola, sospendere di propria iniziativa i lavori. Secondo la disposizioni sui lavori pubblici, applicabili ratione temporis l'impresa non potrà sotto verun pretesto sospendere o rallentare la esecuzione del lavori articolo 348 comma 3 della legge 2249/1865, all. F soltanto all'amministrazione committente, ad esclusivamente per causo determinato, è dato disporre sospensioni temporanee nell'esecuzione dei lavori articolo 16 del regolamento approvato con il Rd 350/05 articolo 30 del capitolato generale d'appalto per le opere di competenza del ministero dei Lavori pubblici, approvato con il Dpr 1063/62 . Inoltre l'appaltatore non può neppure, di sua iniziativa, eseguire le addizioni e le variazioni che ritenga indispensabili quando riconosca una siffatta necessità, devo avvertire il direttore dei lavori e provocare la predisposizione, da parte della stazione appaltante, di varianti in corso d'opera. Difatti, la variazioni nono destinato a determinare delle modificazioni del contratto, le quali possono essere introdotto soltanto dagli organi competenti a manifestare la volontà della Pa e ad impegnare quest'ultima articolo 343 della legge sui lavori pubblici artt. 20 e ss. del regolamento di cui al Rd 350/95 . 3.2. Sennonché, occorre osservare che la preminenza della posizione riservata alla Pa committente, derivante dall'essere l'opera appaltata rivolta a fini pubblici, non incide sulla natura privatistica del contratto di appalto di opere pubbliche cfr. Cassazione, Su, 10525/96, Sezione prima, 5232/85, 9794/94 anche nell'appalto di opere pubbliche, pertanto, è configurabile, in capo all'amministrazione committente, creditrice dell'opus, un dovere - discendente dall'espresso riferimento contenuto nell'articolo 1206 Cc là dove questa norma richiama il compimento, da parte del creditore, di quanto a necessario affinché il debitore possa adempiere l'obbligazione e, più in generale, dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, che permeano la disciplina della obbligazioni e del contratto, con particolare riguardo al momento della sua esecuzione di cooperare all'adempimento dell'appaltatore, attraverso il compimento di quelle attività, distinte rispetto al comportamento dovuto dal debitore, necessario affinché quest'ultimo possa realizzare il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio, ossia la soddisfazione dell'interesso della stessa stazione appaltante. In questo contesto, l'elaborazione di varianti in corso d'opera - di norma costituente una mera facoltà della Pa committente esercitabile in presenza delle condizioni previsto dalla legge - può configurarsi come espressione di un doveroso intervento collaborativo del creditore, al fine di rendere possibile l'adempimento dell'appaltatore. Ciò avviene, in particolare, quando, come nella specie, la modifica del progetto originario di un immobile destinato a scuola sia resa necessaria da sopravvenute disposizioni imperativa, legislativo e regolamentari, sulla sicurezza degli impianti legge 46/1990 Dpr 447/91 in tal caso, infatti, l'opera. che fosso realizzata secondo le inizialmente progettato modalità costruttive e istruzioni tecniche, esporrebbe l'appaltatore a responsabilità per eventi lesivi dell'incolumità e dell'integrità personale di terzi cfr. Cassazione, Sezione prima, 2328/93 Sezione terza, 14905/02 7515/05 . Ne consegue che la perdurante, mancata consegna, da parte della stazione appaltante, benché ritualmente intimata, dei progetti di adeguamento dell'opera alla sopravvenute prescrizioni di legge, ben può determinare Impossibilità della prestazione per fatto imputabile al contraente creditore, sul quale sono destinate a ricadere la conseguenze dell'omessa cooperazione necessaria all'adempimento da parte del debitore. E non rilevano, in senso contrario, né i poteri della Pa in sede di collaudo, atteso che l'esito positivo di questo non fa venir meno la responsabilità dell'appaltatore nei confronti dei terzi cfr. Cassazione, Sezione prima, 4026/74 Sezione seconda 1290/00 né la - peraltro genericamente accampata - previsione di tempi di adeguamento alla sopravvenuta normatIva per immobili già ultimati ad adibiti ad edificio scolastico, poeto che nella specie si versa nella diversa ipotesi di contratto di appalto per opera In corno di costruzione. 3.3. La Corte partenopea ha fatto corretta applicazione di questo principio, con una valutazione sorretta da adeguata e congrua motivazione. Difatti, il giudice del merito - avendo accertato che la sospensione dei lavori fu disposta, in corno d'opera, nel luglio 1993, dall'impresa, dopo che cosa, fin dal marzo dello stesso anno, aveva segnalato la necessità di adeguare il progetto alla nuova normativa in materia di sicurezza degli impianti elettrici - ha ritenuto legittimo il rifiuto dell'appaltatore di ottemperare all'ordine dell'Amministrazione di eseguire l'opera secondo l'originario progetto, non più in linea con la prescrizioni imposte dalla normativa sopravvenuta, osservando che non sarebbe venuta meno la responsabilità penale e risarcitoria del Ciampa per eventi lesivi della integrità personale degli alunni e degli insegnanti, che si fossero verificati a causa della realizzazione dell'istituto scolastico in modo difforme dalle prescrizioni di legge e, avendo accertato che la prestazione del debitore ora divenuta impossibile per la perdurante more della stazione appaltante nel necessario intervento collaborativo, ha dichiarato la risoluzione del contratto, addebitandone la responsabilità all'Amministrazione. Il motivato apprezzamento del giudica del merito, frutto di una analitica ricostruzione della risultanze processuali e privo di mende logiche e di errori giuridici, si sottrae alle censure del Comune ricorrente. 4. Con il secondo motivo omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia , il ricorrente in via principale si duole della omessa considerazione, da parte della Corte territoriale, del motivo di appello riguardante le prospettazioni addotto a sostegno della domanda riconvenzionale, sulla quali il giudica del marito non si sarebbe affatto pronunciato. Nel dispositivo della sentenza mancherebbe un qualsiasi cenno alla domanda riconvenzionaie, sicché la Corte d'appello non avrebbe statuito alcunché su un punto decisivo del thema decidendum. Assume il ricorrente che dalla esperita consulenza tecnica d'ufficio sarebbe emerso che il Comune di Frattaminore avrebbe subito gravi danni in conseguenza della perdurante mancata ultimazione dei lavori e della intervenuta maggiorazione dei prezzi, il prodursi di tali danni sarebbe strettamente legato, sotto il profilo del nesso di causalità, alla sospensione unilaterale ad illegittima dei lavori da parte dell'impresa. 5. Il motivo è infondato. Per costante giurisprudenza di questa Corte Cassazione, Sezione prima, 1735/63 Sezione seconda, 2190/66, Sezione prima 676/73, Sezione lavoro, 4546/83, Sezione seconda, 3693/95, Sezione terza, 4079/05 , non è configurabile il vizio di omessa pronuncia quando il rigetto di una domanda sia implicito nella costruzione logico-giuridica della sentenza, con la quale venga accolta una tesi incompatibile con tale domanda. Nella specie, il rigetto della domanda riconvenzionale, con la quale il Comune aveva chiesto la risoluzione del contratto per inadempimento dell'impresa appaltatrice, per avere questa unilateralmente ad illegittimamente sospeso i lavori, è implicito nella pronuncia della Corte d'appello in ordine alla domanda principale, con la quale si è statuito, per un verso, che quella sospensione ora il riflesso dell'impossibilità temporanea della prestazione per fatto imputabile al creditore e, per l'altro verso, che lo scioglimento del contratto di appalto si è prodotto a causa della mancata cooperazione del creditore. 6. Con il primo motivo, il ricorrente incidentale denuncia l'illegittima ed erronea motivazione della sentenza in ordine alle spose di guardiania. Essendo la guardiania espletata da personale della stanza impresa, sarebbe irrilevante che lo stesso non fosse munito di specifica qualifica di guardia giurata. Inoltre, l'attore in primo grado aveva specificamente articolato una prova testimoniale sull'avvenuto espletamento del servizio, senza che il Tribunale avesse ravvisato la necessità di metterla, risultando la circostanza provata documentalmente. La Corte d'appello si sarebbe basata, per escludere il rimborso delle speso di guardiania, sul verbale del comandante della polizia municipale, mentre tale documento sarebbe privo di rilievo giuridico, attesa la provenienza da un organo funzionale e dipendente dello stesso Comune. 7. Il motivo è inammissibile. 7.1. La Corte partenopea ha ritenuto non provata l'esecuzione della prestazione di vigilanza e di custodia del cantiere da parte dell'impresa appaltatrice durante il periodo di sospensione dei lavori, dando una motivazione congrua e logicamente argomentata di tale convincimento. Secondo la Corte d'appello, in mancanza elementi deponenti nel senno dell'avvenuto svolgimento di tale servizio, l'impresa avrebbe dovuto fornire la dimostrazione della pretesa creditoria mediante l'esibizione di libri paga e matricola e mediante attestato del possesso, da parte del soggetto incaricato dell'espletamento di tale servizio, della qualifica di guardia particolare giurata, proveniente dall'autorità di pubblica sicurezza. Secondo la Corte di Napoli, non solo ara mancata questa prova, ma doveva anzi ritenersi che il servizio non fosso stato mai concretamente espletato, sia perché il comandante della polizia municipale di Frattaminore constatò, nelle periodiche visito da lui effettuato, che il cantiere ora incustodito, sia perché lo stesso Ciampa ebbe a denunciare il furto di materiale dal cantiere per l'assenza del guardiano diurno, seppure motivata da contingenti ragioni di saluto. 7.2. Il motivo si risolve, in sostanza, in una inammissibile richiesta di revisione del ragionamento decisorio, ossia dell'opzione che ha condotto il giudice del merito alla soluzione della questione esaminata, evidente apparendo come il ricorrente in via incidentale, lungi dal prospettare alcun vizio rilevante della sentenza gravata sotto il profilo di cui all'articolo 360, comma 1, numero 5 , Cpc, ai limiti ad invocare - peraltro in modo assai generico, e senza neppure indicare il contenuto del documento da cui emergerebbe l'avvenuta esecuzione della prestazione di custodia né le circostanze sulla quali avrebbe dovuto vertere la prova testimoniale non Ammessa - una diversa lettura delle risultanza di fatto o! come accertate e ricostruite dal giudica di merito. La censura ometto di considerare che tanto la valutazione delle risultanze probatorie, quanto il giudizio sul contenuto e sulla portata delle quaestionis facti posta dalle singolo fattispecie sottoposte al vaglio del giudice di merito - così come la scelta, fra le varie risultanze probatorie, di quelle ritenuto più idonee a sorreggere la motivazione - involgono apprezzamenti riservati in via esclusiva al giudica del merito, il quale, nel fondate la propria decisione, non incontra altro limito che quello di indicare le ragioni del proprio convincimento, senza essere peraltro tenuto ad affrontate e discutere ogni singola risultanza processuale ovvero a confutare ogni e qualsiasi deduzione difensiva. È principio di diritto ormai consolidato cfr., ex multis, Cassazione, Sezione terza, 15805/05 quello per cui l'articolo 360, comma 1, numero 5 , Cpc non conferisce in alcun modo e sotto nessun aspetto alla Corte di cassazione il potere di riesaminare il merito della causa, consentendolo, per converso, il solo controllo, sotto il profilo logico-formale e della correttezza giuridica, delle valutazioni compiuto dal giudice del merito, al quale soltanto - va ripetuto spetta l'individuazione delle fonti del proprio convincimento valutando le prove controllandone l'attendibilità e la concludenza, scegliendo, tra cose, quella funzionali alla dimostrazione dei fatti in discussione. Il ricorrente in via incidentale, nella specie, pur denunciando, apparentemente, una deficiente motivazione della sentenza di secondo grado, inammissibilmente perché in contrasto con gli stessi limiti morfologici e funzionali del giudizio di legittimità sollecita una nuova valutazione delle risultanze del processo ad opera di questa Corte, onde trasformare il processo di cassazione in un terzo giudizio di merito, nel quale ridiscutere analiticamente il contenuto di fatti e vicende del processo, la maggiore o minore attendibilità di questa o di quella risultanza processuale, le opzioni del giudice di appello non gradito e per ciò solo censurate al fine di ottenerne la sostituzione con altra più consone alle aspettative della parte. 8. Con il secondo motivo del ricorso incidentale, il Ciampa si duole che la Corte d'appello abbia erroneamente compensato per la moti le spese del doppio grado essendo invece stata acclarata la esclusiva responsabilità del Comune, nessuna compensazione delle spese, neppure parziale, sarebbe stata, per il principio di soccombenza, legittima. 9. Il motivo a inammissibile. 9.1. In tema di regolamento delle spose processuali, il sindacato della Corte di cassazione è limitato alla violazione del principio secondo cui le spose non possono essere posto a carico della parte totalmente vittoriosa. Pertanto, esula da tale sindacato, e rientra, invece, nei poteri discrezionali del giudice del marito, la valutazione dell'opportunità della compensazione, totale o parziale, sia nell'ipotesi di soccombenza reciproca, sia in quella di concorso di altri giusti motivi. La valutazione della ricorrenza dei giusti motivi è rimessa al prudente apprezzamento del giudica e sfugge al controllo di legittimità, sempre che a giustificazione della disposta compensazione non siano addotto ragioni illogiche o erronee ex multis, Cassazione, Sezione lavoro, 16162/04 . 9.2. Nella specie la Corte d'appello ha compensato per la metà tra le parti la spese del doppio grado In considerazione dell'esito complessivo della lite , tenendo implicitamente conto del fatto che la protesa dell'impresa, ridimensionata in appello, è stata accolta soltanto in parte, e quindi adducendo, con adeguata argomentazione, un motivo in astratto idoneo a giustificare la adottata pronuncia di compensazione parziale. La statuizione della Corte territoriale si sottrae alla censura del ricorrente in via incidentale, che sollecita un riesame, nel merito, della valutazione operata dalla Corte territoriale in ordine alla ricorrenza dei giunti motivi. 10. Il ricorso principale e il ricorso incidentale sono rigettati. Tale esito, unitamente alla novità, in parte, delle questioni trattate nell'esame del primo motivo del ricorso principale, giustifica l'integrale compensazione delle spese della fase di legittimità. PQM La Corte riunisce i ricorsi e li rigetta. Dichiara interamente tra le parti le spese della fase di legittimità.