L’approvazione, da parte della p.a. competente, di un piano di edilizia economica e popolare, ai sensi della l. numero 167/1962, per l’acquisizione di aree di proprietà privata destinate alla realizzazione del piano medesimo, equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere, per la complessiva durata del piano, con la conseguenza che, rispetto al risarcimento del danno causato dal provvedimento espropriativo emesso dopo la scadenza dello stesso piano, la giurisdizione debba essere attribuita al giudice ordinario, essendo tale fattispecie riconducibile all’ipotesi di atti amministrativi illegittimi, in quanto assunti in carenza di potere.
Lo afferma la Corte di Cassazione con la sentenza numero 5744/15 depositata il 23 marzo. Il fatto. Il Consiglio Comunale di Canosa di Puglia approvava il 22 aprile 1965 un piano per l’edilizia economica e popolare ai sensi della l. numero 167/1962. In relazione al medesimo piano, venivano eseguiti decreti di esproprio in relazione alle aree individuate dall’atto amministrativo, di cui però il proprietario dei terreni interessati lamentava la tardività rispetto alla scadenza originaria del piano comunale 18 anni dall’adozione , convenendo in giudizio il Comune per sentirlo condannare al risarcimento dei danni conseguenti all’illecita occupazione del suolo. L’amministrazione comunale si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto della domanda nel merito ed eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito, in quanto assumeva la riconducibilità dei decreti espropriativi alla proroga della durata del piano disposta dalla Regione Puglia il 1° ottobre 1984. Il Tribunale rigettava l’eccezione circa il difetto di giurisdizione sulla considerazione che la proroga doveva considerarsi tardiva, in quanto avvenuta dopo la scadenza del piano originariamente determinata, e riteneva dunque illegittimi i decreti di esproprio emessi. La Corte d’appello di Bari, accogliendo il gravame con cui il Comune riproponeva l’eccezione già presentata in primo grado, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il proprietario dei terreni occupati impugna la pronuncia di secondo grado con ricorso in Cassazione fondato su due motivi, con i quali sostanzialmente si duole della violazione della l. numero 167/1962, nonché dei principi generali in materia di rinnovazione e proroga di atti amministrativi, presupposto su cui la Corte territoriale declinava la propria giurisdizione. La durata dei piani di edilizia popolare e la possibilità di proroga. La pronuncia della Corte di Cassazione muove dalla necessaria premessa circa la durata dell’efficacia dei piani di edilizia economica e popolare, normativamente stabilita nella misura di 18 anni. Nella fattispecie è dunque indiscutibile che l’efficacia del piano approvato dal Comune di Canosa veniva a scadere il 24 settembre 1984. La medesima amministrazione comunale aveva richiesto la proroga il 15 maggio del medesimo anno, ma l’atto concreto con cui la Giunta della Regione Puglia approvava la proroga è datato 1 ottobre 1984. La tempestività della proroga. Ed in tale contesto è principio generale dell’ordinamento che, quando sia prevista la possibilità di prorogare un termine stabilito per il compimento di una specifica attività, la richiesta di proroga debba intervenire prima della scadenza del termine medesimo. Con specifico riferimento ai piano di cui alla l. numero 167/1962 la giurisprudenza amministrativa ha dunque affermato che la proroga del piano di edilizia popolare può essere legittimamente richiesta prima che lo stesso sia scaduto. Effettivamente, nel caso di specie, la richiesta di proroga del Comune di Canosa deve considerarsi tempestiva, ma ciò che rileva al fine della legittimità della proroga in materia di pianificazione territoriale non è tanto la richiesta della medesima, quanto la data dell’effettiva approvazione del piano da parte dell’autorità competente, non potendo attribuirsi effetto sanante all’approvazione intervenuta successivamente alla scadenza del termine originario. Conseguentemente il procedimento dove considerarsi proseguito e concluso in carenza di potere e dunque attratto nella cognizione del giudice ordinario. I principi consolidati nella giurisprudenza della Cassazione. Dovendo la controversia, proposta nell’ottobre 2005, essere risolta alla luce della normativa vigente prima dell’entrata in vigore del d.lgs. numero 104/2010 – che ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti, accordi e comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per le cause relative alle indennità conseguenti ad atti espropriativi o ablativi – e considerando che è pacifico, nella giurisprudenza di legittimità, il principio per cui spetta al giudice ordinario la giurisdizione in tema di danni cagionati dall’occupazione di proprietà privata da parte della p.a. in assenza, originaria o sopravvenuta, della dichiarazione di pubblica utilità, la Corte richiama l’ulteriore principio, affermato dalle medesime Sezioni Unite con specifico riferimento ai piani di cui alla l. numero 162/1967, con cui viene sancito che l’approvazione, da parte della p.a. competente, di un piano di edilizia economica e popolare per l’acquisizione di aree di proprietà privata destinate alla realizzazione del piano medesimo, equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere per la complessiva durata del piano. È competente il giudice ordinario. In conclusione, la giurisdizione del giudice amministrativo è esclusa dal fatto che, ai fini della decisione in ordine alla domanda di risarcimento dei danni per l’illegittima occupazione del suolo, l’illegittimità della proroga dell’efficacia del piano di edilizia economica e popolare rilevi solo in via incidentale. Per questi motivi, la Suprema Corte pronunciando a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza impugnata e condanna il Comune di Canosa di Puglia al pagamento delle spese processuali.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 21 ottobre 2014 – 23 marzo 2015, numero 5744 Presidente Santacroce – Relatore Petitti Svolgimento del processo 1. - M.G. , proprietario di un suolo esteso mq 8475 ricadente nel piano di zona per l'edilizia economica e popolare ai sensi della legge numero 167 del 1962 piano adottato con delibera del Consiglio comunale del 22 aprile 1965, approvato con decreto del provveditore alle opere pubbliche di Bari del 24 settembre 1966 , assumendo che in relazione a detti terreni erano intervenuti decreti di esproprio adottati tutti oltre il termine di diciotto anni di efficacia del piano di zona, conveniva in giudizio, dinnanzi al Tribunale di Trani - sezione distaccata di Canosa, il Comune di Canosa chiedendone la condanna al pagamento della somma di Euro 562.938,02, o della somma ritenuta dovuta, a titolo di risarcimento del danno conseguente alla illecita occupazione del suolo. Si costituiva il Comune convenuto eccependo in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, e chiedendo nel merito il rigetto della domanda. L'adito Tribunale, con sentenza non definitiva, rigettava l'eccezione di difetto di giurisdizione e provvedeva per il prosieguo del giudizio. Il Tribunale riteneva decisivo il rilievo che l'efficacia del piano di zona, approvato il 24 settembre 1966 era stata prorogata per due anni con provvedimento della Regione adottato il 1 ottobre 1984, allorquando, cioè, era già scaduta l'efficacia dei vincoli previsti nel piano nei confronti dei proprietari dei terreni in esso inclusi con la conseguenza che, venuta meno la dichiarazione di pubblica utilità, i decreti di esproprio dovevano ritenersi illegittimamente emessi. 2. - Avverso questa sentenza il Comune proponeva appello insistendo perché venisse dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Ricostituitosi il contraddittorio, la Corte d'appello di Bari, con sentenza depositata il 20 dicembre 2012, accoglieva il gravame e dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. La Corte territoriale, rilevato che con riferimento al procedimento delineato dalla legge numero 167 del 1962, la competenza a deliberare sulla richiesta di proroga compete ad un soggetto diverso da quello su impulso del quale la proroga è concessa, riteneva sufficiente l'intervento, entro il termine di efficacia del piano di zona, della richiesta di proroga, che nella specie era stata inoltrata in data 15 maggio 1984, con la conseguenza che doveva ritenersi insussistente la giurisdizione del giudice ordinario, essendo stata emessa la proroga e adottati i decreti di esproprio. 3. - Per la cassazione di questa sentenza M.G. ha proposto ricorso affidato a due motivi il Comune di Canosa di Puglia ha resistito con controricorso. In prossimità dell'udienza del 21 ottobre 2014, il ricorrente ha depositato memoria. Motivi della decisione 1. - Con il primo motivo del ricorso, proposto ai sensi dell'articolo 360, numero 1, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell'articolo 9 della legge numero 167 del 1962, nonché dei principi generali in materia di proroga e rinnovazione degli atti amministrativi nell'ambito del generale potere di autotutela della P.A., e sostiene che la Corte d'appello avrebbe errato nel declinare la giurisdizione. Il ricorrente assume che in tanto una proroga può produrre l'effetto di procrastinare l'efficacia dell'atto prorogato, in quanto la stessa intervenga in un momento in cui l'atto iniziale sia ancora efficace la scadenza del piano e dei vincoli in esso contenuti , determinerebbe quindi la cessazione dell'efficacia del piano medesimo e il venir meno delle potestà ablatorie ad esso connesse. In tale caso, infatti, si avrebbe non già la proroga del piano, ma la rinnovazione del piano, soggetta alle regole procedimentali proprie dell'approvazione del piano. 2. - Con il secondo motivo, il ricorrente deduce violazione dell'articolo 112 cod. proc. civ., in relazione all'articolo 360, nnumero 3 e 4, cod. proc. civ., sostenendo che la Corte d'appello avrebbe errato nel ritenere contestata la legittimità del provvedimento regionale di proroga e che tale questione afferirebbe a tipici problemi di cattivo uso del potere di proroga, con la conseguenza che la controversia rientrerebbe nella giurisdizione del giudice amministrativo. In realtà, osserva il ricorrente, non era stata proposta alcuna impugnazione del provvedimento regionale di proroga dell'efficacia del piano di edilizia economica e popolare da parte della Regione, ma solo incidentalmente rilevato che la Regione aveva violato l'articolo 90, comma secondo, della legge numero 167 del 1962, avendo disposto la proroga dopo la scadenza della efficacia del piano, con la conseguenza che i successivi provvedimenti erano stati adottati in carenza di potere. 3. - Il ricorso, i cui due motivi possono essere esaminati congiuntamente, è fondato. 3.1. - Premesso che la durata della efficacia dei piani di edilizia economica e popolare è stata elevata a diciotto anni, atteso che il termine originario di dieci anni di cui all'articolo 9 della legge 18 aprile 1962, numero 167 è stato aumentato a quindici anni dall'articolo 1 del decreto-legge 2 maggio 1974, numero 115, convertito dalla legge 27 giugno 1974, numero 274, e che un'ulteriore proroga di tre anni è stata assicurata dall'articolo 51 della legge 5 agosto 1978, numero 457, nella specie è indiscusso che il piano di zona rilevante nel presente giudizio è stato approvato con decreto del Provveditorato delle opere pubbliche di Bari del 24 settembre 1966, sicché la sua efficacia, considerate tutte le proroghe richiamate, veniva a scadere il 24 settembre 1984. È altrettanto pacifico che il Comune di Canosa di Puglia ha richiesto la proroga della efficacia del piano in data 15 maggio 1984 e che l'efficacia di tale piano è stata prorogata dalla Giunta della Regione Puglia con atto approvato il 1 ottobre 1984. Ad avviso del ricorrente, la proroga disposta dalla Giunta regionale solo dopo la scadenza del termine di diciotto anni di efficacia del piano di zona sarebbe invalida, perché intervenuta dopo la scadenza del termine di efficacia con la conseguenza, sul piano della giurisdizione, che tutte le ulteriori attività del procedimento ablatorio nei suoi confronti sarebbero avvenute in carenza di potere, e che la controversia correttamente è stata introdotta dinnanzi al giudice ordinario. Secondo la Corte d'appello, invece, ai fini della valutazione della tempestività della proroga, dovrebbe aversi riguardo alla data della richiesta e non a quella in cui il provvedimento è stato adottato dall'ente competente, diverso dal soggetto richiedente la proroga, dunque, sarebbe stata validamente e tempestivamente richiesta, con la conseguenza che la giurisdizione in ordine alla presente controversia spetterebbe al giudice amministrativo. 3.2. - Il Collegio ritiene che la soluzione adottata dalla Corte d'appello sia erronea e che, quindi, debba essere affermata in ordine alla controversia oggetto del presente giudizio la giurisdizione del giudice ordinario, dovendo la controversia, proposta nell'ottobre 2005, essere risolta alla luce della normativa vigente prima della entrata in vigore del d.lgs. numero 104 del 2010, che all'articolo 133, lettera g , ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa. 3.3. - Costituisce principio generale dell'ordinamento quello per cui, allorquando sia prevista la possibilità di prorogare un termine stabilito per il compimento di una determinata attività, sostanziale o processuale, ed allorquando debba escludersi la stessa configurabilità di una proroga tacita o di una rinnovazione tacita del termine, la richiesta di proroga debba intervenire prima della scadenza del termine da prorogare. Con specifico riferimento alla proroga di efficacia dei piani di cui alla legge numero 167 del 1962, nella giurisprudenza amministrativa si è affermato che la proroga del piano per l'edilizia economica e popolare prevista dall'articolo 9 della legge citata, può essere legittimamente concessa solo quando il termine finale di efficacia del piano stesso non sia ancora scaduto, atteso che la proroga del termine finale di efficacia di un atto deve aver luogo, indefettibilmente, prima del decorso di tale termine finale, verificandosi altrimenti la diversa ipotesi della rinnovazione degli effetti, che postula l'attivazione di un diverso procedimento Consiglio di Stato, sez. IV, numero 954 del 1993 . D'altra parte, la stessa Corte d'appello ha riconosciuto l'esistenza del principio e del richiamato precedente ha ritenuto, tuttavia, di poter giungere a conclusioni diverse da quelle cui era giunto il giudice di primo grado, sulla base del rilievo che la istanza di proroga era stata effettuata tempestivamente dal Comune e che il ritardo si era verificato nell'approvazione della proroga da parte della competente Giunta regionale. Ma tale soluzione non può in alcun modo essere condivisa, dal momento che in materia di pianificazione territoriale ciò a cui si deve avere riguardo è non già l'adozione del piano o la richiesta di proroga della efficacia del piano, ma la data dell'approvazione del piano e, correlativamente, la determinazione da parte dell'organo competente sulla istanza di proroga dell'efficacia. Quanto alla pianificazione di cui alla legge numero 167 del 1962, la conclusione ora riportata si desume chiaramente dal testo dell'articolo 9 il quale, al primo comma, prevedeva che, per giustificati motivi l'efficacia dei piani potesse, su richiesta del Comune, essere prorogata, con decreto del Ministro per i lavori pubblici, per non oltre due anni, e, al secondo comma, stabiliva che l'approvazione dei piani equivale anche a dichiarazione di indifferibilità ed urgenza di tutte le opere, impianti ed edifici in esso previsti. Orbene, come la Corte d'appello non ha dubitato che la efficacia del piano di cui alla presente controversia decorresse non già dalla data di adozione da parte del Consiglio comunale di Canosa di Puglia 22 aprile 1965 ma dalla data dell'approvazione da parte dell'allora competente Ministro per i lavori pubblici 24 settembre 1966 , così avrebbe dovuto ritenere, proprio in applicazione di quanto disposto dal citato articolo 9 della legge numero 167 del 1962, che la proroga della efficacia del piano poteva decorrere solo dalla data di approvazione della richiesta da parte del Comune ad opera della competente Giunta regionale. 3.4. - Escluso, quindi, che possa riconoscersi alcun effetto sanante alla approvazione della proroga una volta che il termine originario ancorché prorogato era ormai scaduto, deve quindi rilevarsi che il procedimento ablatorio è proseguito e si è concluso in carenza di potere, con la conseguenza che la giurisdizione sulla controversia spetta al giudice ordinario. Queste Sezioni Unite hanno infatti affermato che “nelle controversie aventi ad oggetto casi di occupazione cd. usurpativa - nelle quali, manca una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell'opera in ragione della quale è stata disposta l'occupazione di un fondo, o per mancanza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa sia venuta meno in seguito all'annullamento dell'atto in cui era contenuta ovvero sia divenuta inefficace - sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non essendo tali fattispecie in alcun modo riconducibili all'esercizio di un potere amministrativo in materia urbanistica e imponendosi, al riguardo, il rispetto dei principi costituzionali e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazioni inerenti all'articolo 1, del protocollo addizionale numero 1, della CEDU, con particolare riguardo alla distinzione tra l'occupazione appropriativa e l'occupazione usurpativa” Cass., S.U., numero 10978 del 2004 . Più di recente, queste Sezioni Unite hanno chiarito che “spetta al giudice ordinario la giurisdizione in tema di danni cagionati dall'occupazione della proprietà privata da parte della pubblica amministrazione, nei casi in cui il decreto di espropriazione sia stato emesso in relazione ad un bene, la cui destinazione ad opera di pubblica utilità sia venuta meno, per sopravvenuta scadenza del suo termine di efficacia dopo lo spirare del termine di dichiarazione di pubblica utilità” Cass. numero 15199 del 2013, non massimata . Con specifico riferimento, poi, ai piani di cui alla legge numero 167 del 1962, si è precisato che “l'approvazione di un piano edilizio particolareggiato, secondo le previsioni della legge 18 aprile 1962, numero 167, sull'acquisizione di aree per l'edilizia economica e popolare, equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle relative opere per il periodo decennale di efficacia del piano medesimo salve successive proroghe , di modo che, rispetto al provvedimento espropriativo emesso prima della scadenza di quel periodo, resta preclusa la configurabilità di una situazione di carenza di potere, denunciabile davanti al giudice ordinario” Cass., S.U., numero 7068 del 1992 in senso conforme, Cass. numero 13493 del 2002 . Ne consegue che, vertendosi in ipotesi di procedura ablatoria conclusasi dopo la scadenza del periodo di efficacia dei piano, non potendosi tenere conto della illegittima proroga intervenuta a termine ormai scaduto, la giurisdizione a conoscere della presente controversia spetta al giudice ordinario. E tanto basta per escludere che la giurisdizione del giudice amministrativo possa derivare dal fatto che, ai fini della decisione in ordine alla domanda proposta, si debba procedere alla valutazione della legittimità o no della proroga della efficacia del piano di edilizia economica e popolare, posto che la domanda proposta al giudice ordinario aveva ad oggetto il risarcimento dei danni conseguenti alla illegittimità della occupazione e dei decreti di esproprio adottati oltre il termine di efficacia del piano stesso e che, quindi, la valutazione della sussistenza, o no, di una proroga legittima della detta efficacia è accertamento che ben può essere svolto dal giudice ordinario in via incidentale. 4. - Il ricorso va quindi accolto, con la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario e con la conseguente cassazione della sentenza impugnata che, giudicando sull'appello proposto avvero la sentenza non definitiva del Tribunale di Trani - Sezione distaccata di Canosa di Puglia, quella giurisdizione ha declinato. La cassazione va disposta senza rinvio, atteso che il giudizio di primo grado è proseguito per il merito dopo l'adozione della sentenza non definitiva affermativa della giurisdizione del giudice ordinario, poi riformata dalla Corte d'appello con la sentenza ora cassata. In applicazione del principio della soccombenza, il Comune di Canosa di Puglia va condannato al pagamento delle spese del giudizio di appello e di quello di cassazione, nella misura liquidata in dispositivo. P.Q.M. La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario cassa senza rinvio la sentenza impugnata e condanna il Comune di Canosa di Puglia al pagamento delle spese del giudizio di appello, che liquida in Euro 4.000,00 per compensi, oltre agli accessori di legge, e di quelle del giudizio di cassazione, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre ad Euro 200,00 per esborsi, al rimborso del contributo unificato, agli accessori di legge e alle spese forfetarie.