Bilancio statale: occorrono ulteriori interventi correttivi

Secondo i magistrati contabili la riforma delle pensioni non è sufficiente a garantire un contenimento della spesa pubblica che continua ad aumentare. Preoccupazione anche per la Sanità e il pubblico impiego

La situazione italiana è tutt'altro che rosea. La spesa è aumentata dello 0,6 per cento e gli interventi finora approntati non consentono di guardare al futuro con sufficiente tranquillità. Tutte le proiezioni sulle tendenze dei prossimi cinquant'anni prevedono, per un periodo ancora lungo, un continuo aumento della quota percentuale della spesa pensionistica sul Pil, che dovrebbero raggiungere intorno al 2038 il livello massimo del 15,5%. Ci sarebbe dunque una crescita, rispetto al 2001, di oltre due punti di Pil, a causa essenzialmente di fattori demografici . Le correzioni, seppur importanti , apportate alla riforma del sistema pensionistico negli ultimi anni non sono sufficienti a garantire una serenità di bilancio. È quanto sostiene la Corte dei Conti che nella relazione sul rendiconto generale dello Stato integralmente leggibile tra i correlati presentata mercoledì 28 giugno suggerisce anche un accorciamento significativo del percorso di stabilizzazione, da conseguire con un'attenta valutazione dei possibili ulteriori interventi correttivi. A questi dovrebbe essere assegnato il duplice compito di evitare ulteriori tensioni sui conti pubblici negli anni futuri ed eccessive penalizzazioni per le generazioni più giovani . La Corte boccia la decisione di rinviare al 2008 non solo gli interventi relativi al primo pilastro previdenziale, ma anche l'entrata in vigore delle norme che dovrebbero consentire il decollo della previdenza complementare prima di soffermarsi su una serie di altre spinose questioni. Si comincia dalla progressione della spesa corrente primaria che, da anni, appare in grado di schivare i ripetuti, multiformi, tentativi di porvi un freno e si prosegue con il registrare che il deterioramento del quadro di finanza pubblica non può essere ricondotto che in misura modesta alla stagnazione dell'economia . I magistrati contabili hanno indicato anche l'esigenza di ridefinire gli indirizzi della contrattazione nel pubblico impiego e le normative sulle assunzioni per far fronte al continuo sforamento dei costi e hanno ribadito la loro preoccupazione per quanto concerne la spesa sanitaria che ha fatto registrare un rialzo più contenuto rispetto all'anno precedente ma significativamente maggiore rispetto a quanto programmato.

Corte dei conti Considerazioni generali relazione di Fulvio Balsamo Roma 28 giugno 2006 La finanza pubblica italiana nel confronto europeo 1. Si è ampliata, nel 2005, la distanza tra il ritmo di crescita dell'economia mondiale ancora prossimo al 5 per cento e dell'economia europea 1,3 per cento nell'area dell'euro . L'Italia, che già nel 2004 aveva sperimentato una dinamica del prodotto interno lordo pari a circa la metà della crescita europea, ha registrato un ulteriore forte rallentamento, con il Pil in termini reali fermo sul livello dell'anno precedente. Il divario è stato maggiore rispetto alla Spagna e alla Francia, meno pronunciato nei confronti della Germania. Segnali di ripresa in Europa hanno indotto gli organismi internazionali a formulare, per il 2006, previsioni economiche più equilibrate, con la conferma dell'elevata espansione dell'economia mondiale intorno al 5 per cento , ma con un recupero dell'area dell'euro 2 per cento e anche dell'Italia, che potrebbe tornare ad una crescita economica vicina all'1,5 per cento. 2. Nell'area dell'euro, la crescita economica inferiore alle previsioni non ha impedito che, anche nel 2005, proseguisse il riequilibrio delle finanze pubbliche. Nella media dell'area l'indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche è sceso al 2,4 per cento, in rapporto al Pil. Restano al di sopra del limite del 3 per cento i conti di Portogallo 6,0 per cento , Grecia 4,5 , Italia 4,1 e Germania 3,3 . Come nei due anni precedenti, invece, si è confermata la tendenza all'aumento dell'incidenza del debito pubblico sul prodotto dell'area, che ha raggiunto il 70,8 per cento per effetto, soprattutto, degli incrementi segnati da Portogallo, Italia, Francia e Germania. Il Consiglio della UE ha avviato, nel corso del 2005, la procedura per disavanzo eccessivo nei confronti di Italia e Portogallo. Sono stati prorogati i termini per il riequilibrio dei conti nell'ambito di analoghe procedure già adottate per Francia, Germania e Grecia. Le Previsioni di primavera della Commissione europea indicano, per il 2006, una sostanziale stabilità del rapporto indebitamento/Pil dell'area dell'euro e una lieve flessione della quota del debito sul prodotto. Ciò, tuttavia, avverrebbe in un quadro non uniforme con riguardo ai disavanzi rimarrebbero ampiamente sopra la soglia del 3 per cento solo il Portogallo 5 per cento e l'Italia 4,1 per cento . Per il nostro Paese la proiezione della Commissione stima possibile che, in assenza di interventi, il disavanzo raggiunga, nel 2007, il 4,5 per cento del Pil. L'incidenza del debito sul prodotto si ridurrebbe, nella media dell'area, di 0,3 punti nel 2006 e di 0,4 punti nel 2007. In Italia si potrebbe registrare, invece, un aumento della quota del debito di circa un punto percentuale. 3. Il consuntivo dei conti pubblici per il 2005 evidenzia uno scostamento particolarmente ampio tra obiettivi programmatici e risultati. L'indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche ha superato i 58 miliardi di euro 10 miliardi più che nel 2004 con una incidenza sul Pil pari al 4,1 per cento, contro il 2,7 per cento dell'obiettivo originario. Il saldo primario - programmato al 2,4 per cento del Pil - si è quasi azzerato 0,4 per cento del Pil e, secondo stime della Banca d'Italia, poco più di un decimo del peggioramento è da imputare al negativo ciclo economico. Il debito pubblico è tornato ad aumentare in rapporto al Pil di 2,5 punti percentuali. L'obiettivo era di ridurlo di 1,9 punti. Il deterioramento del quadro di finanza pubblica non può essere ricondotto che in misura modesta alla stagnazione dell'economia. Se ne trae conferma dal buon andamento delle entrate tributarie sia dirette che indirette che, misurate al netto del declinante gettito dei condoni, segnano un incremento dell'incidenza sul prodotto interno lordo. Le radici dello squilibrio sono, pertanto, da riferire ad una progressione della spesa corrente primaria che, da anni, appare in grado di schivare i ripetuti, multiformi tentativi di porvi un freno. Nel 2005, in rapporto al Pil, la spesa al netto degli interessi è aumentata ancora dello 0,6 per cento, risalendo verso un'incidenza del 40 per cento un livello che ritroviamo solo agli inizi degli anni novanta, quando lo stato delle pubbliche finanze impose manovre correttive di imponenti dimensioni. Per tutte le categorie della spesa delle Amministrazioni pubbliche, la Legge Finanziaria per il 2005 aveva posto - con eccezioni per la spesa pensionistica ed altre voci minori - l'obiettivo di una crescita contenuta entro il 2 per cento, vale a dire ben al di sotto dell'incremento allora previsto per il Pil nominale oltre il 4 per cento . Furono messi a punto specifici strumenti di controllo per la spesa statale, per gli enti territoriali e per la spesa sanitaria. La dinamica tendenziale delle spese di personale era, in quella fase, valutata in linea con l'obiettivo del 2 per cento. 4. Il quadro di consuntivo descrive con chiarezza la complessità dei problemi della finanza pubblica e le difficoltà normative, applicative e interpretative che seguitano ad inceppare meccanismi di controllo della spesa continuamente ripensati e corretti. In sintesi, si avverte in primo luogo una pericolosa tendenza a compensare i ridotti successi nel controllo delle spese correnti con una accentuazione delle restrizioni sulla spesa in conto capitale e, segnatamente, sugli investimenti pubblici. La caduta del livello di questi ultimi nel 2005 -4 per cento in totale e -7 per cento per le Amministrazioni territoriali ha reso apparentemente meno pesante lo sconfinamento della spesa complessiva. Ma il prezzo è elevato sia per i ritardi nella realizzazione di infrastrutture essenziali sia perché, trattandosi spesso di rinvio di pagamenti, si profilano ingenti oneri futuri. L'impostazione del bilancio statale per il 2006 sembra accentuare questa non positiva tendenza. Vi è poi da ribadire l'esigenza - ripetutamente sottolineata dalla Corte negli ultimi anni - di ridefinire gli indirizzi della contrattazione nel pubblico impiego e le normative sulle assunzioni e sui blocchi, in modo da fronteggiare la questione assai grave del sistematico sforamento, da parte dei redditi da lavoro delle Amministrazioni pubbliche, di ogni limite prefissato. Nel 2005 questi sono aumentati del 4 per cento, cioè il doppio dell'obiettivo programmatico, secondo una tendenza che ormai prosegue da molti anni e che conferma uno scostamento positivo non trascurabile nei confronti delle retribuzioni del settore privato. Sfugge, soprattutto, la valutazione ex ante degli effetti di accelerazione della dinamica retributiva da riferire a fattori extracontrattuali. Nell'ambito delle spese sottoposte direttamente alle regole della Finanziaria per il 2005, si delinea un quadro variegato. La regola del 2 per cento sembra aver conseguito, nel comparto statale, risultati migliori rispetto ai precedenti tentativi di controllo il c.d. decreto taglia-spese e il d.l. n. 168/04 una forte compressione delle dotazioni iniziali delle Amministrazioni ha consentito al Ministero dell'economia di calibrare la spesa in corso d'anno in coerenza con i dati mensili del previsto monitoraggio, consentendo debordi rispetto alle risorse inizialmente impegnabili solo nei limiti permessi dal rispetto dell'obiettivo di contabilità nazionale. Più articolata e meno positiva è la valutazione dei risultati degli strumenti attivati per il controllo della spesa degli enti territoriali e della spesa sanitaria. Il Rendiconto generale dello Stato per il 2005 5. Anche il Rendiconto generale dello Stato - oggetto specifico del presente giudizio di parificazione - mostra, nel 2005, un peggioramento rispetto al 2004. Il saldo netto da finanziare, al lordo delle regolazioni contabili e debitorie, segna, nei confronti del 2004, un peggioramento del 66,4 per cento in termini di competenza e del 45,4 per cento sul lato della cassa. In valori assoluti si situa sul livello rispettivamente di 35.210 e 48.836 milioni di euro. Il divario negativo è ancora più rilevante per l'indebitamento netto -116,8 per cento sulla competenza e -64,9 per cento sulla cassa . Il risparmio pubblico risulta pressoché azzerato sulla competenza poco più di 1.500 milioni ed espone un deficit in aumento sulla cassa oltre 16.000 milioni . L'importanza di tali saldi, come indicatori di finanza pubblica, è venuta peraltro riducendosi nel tempo a causa della scarsa rappresentatività del bilancio dello Stato e, quindi, delle risultanze del Rendiconto generale. Il bilancio dello Stato non costituisce più il baricentro della finanza pubblica e, nel nuovo assetto di tipo federale che si sta delineando, esso è destinato ad un ulteriore forte ridimensionamento rispetto al conto consolidato della Pubblica amministrazione, decisivo per l'osservanza dei parametri europei. Nel nuovo contesto emerge ancor più urgente l'esigenza di una rivisitazione della decisione di bilancio e degli stessi contenuti della Legge Finanziaria, al fine di acquisire il quadro complessivo del conto della Pubblica amministrazione all'interno dei documenti fondamentali per la deliberazione parlamentare. Inoltre, limiti di significatività del bilancio di previsione e del Rendiconto si sono accentuati sotto la spinta di ripetute manovre restrittive che - pur ispirate ad indiscutibili necessità di contenimento della spesa - hanno di fatto inciso sul principio dell'annualità del bilancio, determinando anche lo slittamento di oneri sui bilanci degli anni successivi. Va aggiunto che la rappresentatività del bilancio è ulteriormente attenuata dalla tendenza in atto a spostare la spesa di investimento su canali paralleli come la Cassa Depositi e Prestiti o da un ricorso distorto alla gestione di tesoreria, che finisce per incidere in taluni casi sulla congrua quantificazione degli stanziamenti annuali di competenza. Si è consolidata, per tale via, la presenza delle regolazioni contabili e debitorie, che da anni si muovono in un circuito gestionale separato e producono la perdita di visibilità degli effettivi andamenti di pertinenza dell'esercizio. A tale fenomeno si è affiancato negli ultimi anni l'emergere delle cosiddette eccedenze di spesa , derivanti dal superamento degli stanziamenti di bilancio legati ad alcune leggi di spesa. Ciò costituisce preoccupante conferma della inadeguata quantificazione degli oneri all'atto della predisposizione delle leggi di spesa e, soprattutto, di quelli successivamente introdotti in sede parlamentare. L'accresciuta incidenza dei provvedimenti d'urgenza rispetto al totale della normazione primaria in termini quantitativi, essi hanno rappresentato nel 2005 oltre un terzo sia del totale delle leggi promulgate sia di quello delle leggi di spesa non è estranea a tale tendenza. Come risulta dalle osservazioni contenute nelle relazioni quadrimestrali della Corte è, infatti, proprio questa tipologia normativa a determinare più frequentemente elementi di criticità nella legislazione di spesa spesso gli emendamenti non sono supportati dalla relazione tecnica e i necessari chiarimenti richiesti, come risulta dagli atti delle Commissioni bilancio, vengono forniti dalle Amministrazioni in modo per lo più sommario e comunque non aderente alle precise ed articolate osservazioni formulate. Ulteriori approfondimenti sono poi spesso resi impossibili dai tempi ristretti dell'esame parlamentare, determinati dalle necessità di rispettare i termini costituzionali di conversione. Sul lato delle entrate i problemi di rappresentatività dei dati sono per ora meno rilevanti rispetto al comparto della spesa, anche se continuano a permanere anomalie contabili, con riferimento ad una sovrastima degli accertamenti e dei residui attivi. Uno sguardo al decennio trascorso 6. A poco meno di un decennio dall'ingresso dell'Italia nell'Unione economica e monetaria, il consuntivo del 2005 racchiude, in negativo, l'immagine di un Paese che, già all'indomani dell'ammissione alla terza fase dell'Unione economica e monetaria Uem , ha fortemente attenuato l'attenzione verso il tema del riequilibrio della finanza pubblica. Come osservavamo già lo scorso anno, le risorse rese disponibili dalla rapida riduzione della spesa per interessi e quelle reperite con un imponente ricorso a misure temporanee non sono state utilizzate né per correggere il disavanzo, né per ridurre significativamente la pressione fiscale. Né, infine, per riqualificare la spesa verso gli impieghi sociali più trascurati e verso l'accrescimento della capacità produttiva. Si è, di fatto, accompagnata una espansione anomala della spesa corrente. Si è gradualmente azzerato l'avanzo primario, il saldo strategico che - soprattutto in uno scenario di stagnazione economica - costituisce il fattore principale di contenimento del debito pubblico. Del resto, il profilo del debito, in rapporto al prodotto interno lordo, mostra nel decennio una discesa sempre meno rapida, fino all'inversione di segno del 2005 e, secondo le previsioni, del 2006. Nel 1996, subito prima dell'avvio della terza fase della Unione economica e monetaria, la spesa primaria corrente in rapporto al Pil era in Italia nettamente inferiore a quella media europea e, soprattutto, al livello di Francia e Germania. Al suo interno, tuttavia, si evidenziava una composizione squilibrata per il peso molto superiore della spesa pensionistica e quello insufficiente delle altre fondamentali prestazioni sociali. Le spese per interessi sul debito, invece, rappresentavano in Italia quasi un quarto della spesa corrente. La pressione fiscale era lievemente al di sotto della media europea, in linea con la Germania ma inferiore a quella della Francia. Gli indirizzi allora impostati in funzione dell'ammissione all'Uem riconoscevano, pertanto, l'esigenza di mantenere la crescita della spesa corrente primaria entro e, preferibilmente, al di sotto della dinamica nominale del Pil. Una espansione contenuta che avrebbe dovuto altresì assicurare una ricomposizione qualitativa non meno importante. Si ritennero, infine, molto limitati i margini per una riduzione della pressione fiscale. 7. Alla fine del decennio, gli oneri per interessi sono discesi dal 24 al 10 per cento della spesa pubblica corrente, ma la spesa corrente primaria è cresciuta di oltre 3 punti in rapporto al Pil, mentre diminuiva in Francia e in Germania. Sul piano della composizione della spesa complessiva permangono gli squilibri preesistenti, con un peso elevato della spesa per pensioni ed un livello inadeguato di investimenti pubblici. Gli obiettivi posti sono stati, dunque, quasi sempre mancati. I saldi strutturali vale a dire aggiustati per tener conto degli effetti del ciclo economico , negli ultimi anni costantemente al di sopra della soglia di Maastricht, evidenziano come il deterioramento dei conti non discenda che in misura limitata dal negativo andamento dell'economia. Gli spunti di analisi retrospettiva e di comparazione internazionale non inducono, dunque, all'ottimismo. Tale valutazione discende anche dalle proiezioni della spesa pubblica, un aggregato che dipende, ad oggi, per circa il 60 per cento da fattori strettamente esogeni, come i tassi di interesse, o difficilmente governabili, in quanto condizionati dalle tendenze demografiche. Nonostante le importanti correzioni introdotte con le riforme delle pensioni avviate fin dagli anni novanta, nei prossimi decenni l'Italia subirà i pesanti riflessi dell'invecchiamento della popolazione sulla spesa per pensioni, sanità e assistenza. In un contesto internazionale che prefigura rialzi dei tassi di interesse è fondamentale il ripristino pieno delle condizioni per un solido percorso di riduzione del debito pubblico. A sua volta, l'abbassamento del livello della crescita potenziale del prodotto interno lordo, impone all'Italia di concentrare lo sforzo nella ricostituzione di un ampio avanzo primario, come fattore principale di contrazione dello stock del debito. Nel breve termine - come ha osservato recentemente il Governatore della Banca d'Italia - tale sforzo richiede, innanzitutto, l'attivazione di più efficaci strumenti di contenimento delle spese correnti primarie. Le risorse così reperite dovranno prioritariamente essere destinate a migliorare i saldi. Un contributo quantitativamente rilevante al riequilibrio dei conti - superata la fase delle sanatorie e dei condoni - deve essere assicurato dal recupero permanente di basi imponibili, attraverso una radicale revisione - più volte sollecitata dalla Corte - dei metodi di impostazione, realizzazione e controllo dell'attività di contrasto all'evasione. In particolare, appare necessario recuperare pienamente le potenzialità offerte dagli studi di settore, un istituto che, dopo l'aggiornamento dei parametri operato di recente, può costituire uno strumento di grande efficacia nell'attività di accertamento e di lotta all'elusione e all'evasione fiscale. Il contenimento della spesa statale 8. La Corte ha espresso, negli ultimi anni, valutazioni sui principali provvedimenti adottati per contenere la spesa dello Stato e degli altri enti ricompresi nella Pubblica amministrazione. Le valutazioni - sorrette da analisi basate su risultanze ufficiali o su dati direttamente acquisiti dalla Corte - hanno consentito di segnalare i fattori principali di scostamento tra obiettivi e risultati, rilevando, ove possibile, le cause della parziale inefficacia dei meccanismi di controllo attivati. Per alcune categorie della spesa, come i consumi intermedi dello Stato, le considerazioni della Corte si appoggiano su indagini analitiche di rendiconto effettuate nel quadro dell'attività di parifica. Il contenimento della spesa statale è stato perseguito, negli ultimi anni, attraverso strumenti di intervento dagli esiti non sempre soddisfacenti. Vi è da osservare, in proposito, che l'area manovrabile del bilancio è molto ridotta consumi intermedi e investimenti fissi - le categorie di spesa più colpite dalle misure di controllo - rappresentano poco più del 4 per cento della spesa finale e che la rigidità della spesa discende dai riflessi di un esteso e sedimentato corpo normativo. Sui risultati complessivamente inferiori alle attese degli interventi di contenimento, in particolare per l'area dei consumi intermedi, ha influito la continua e contraddittoria revisione della normativa sulle convenzioni CONSIP, con riguardo soprattutto agli ambiti di operatività e al grado di obbligatorietà del loro utilizzo. In tale contesto appare quantitativamente privo di rilievo il ricorso a tagli di spesa in particolari categorie di limitatissima rilevanza finanziaria spese di rappresentanza, auto di servizio, ecc. , pur caratterizzate da sprechi e abusi evidenti. Non sembra, in conclusione, che la reiterazione di misure di contenimento della spesa discrezionale del bilancio dello Stato, non accompagnata da interventi di correzione strutturale della normativa che sorregge le aree più critiche in primis, le spese di personale , possa garantire il conseguimento dell'obiettivo di un duraturo rallentamento della spesa. Non è da trascurare, al riguardo, che - al di là di una determinata soglia critica - l'ulteriore riduzione della spesa di funzionamento delle Amministrazioni centrali produrrebbe risultati quantitativamente modesti, con ricadute molto negative sull'efficienza dei servizi resi. Il pubblico impiego e l'assetto organizzativo 9. Assai problematico si è dimostrato, negli ultimi anni, il controllo della dinamica delle spese di personale delle Amministrazioni pubbliche, per la quale sono stati sistematicamente mancati gli obiettivi posti sia in termini di dinamiche retributive che di unità di lavoro. Numerosi fattori sono alla base della scarsa efficacia dei meccanismi di controllo. Un primo fenomeno di rilievo riguarda la progressiva maggior incidenza, rispetto a quella di livello nazionale, della contrattazione collettiva integrativa sulla dinamica delle retribuzioni il differenziale tra indice delle retribuzioni contrattuali e retribuzioni di fatto è passato da poco più di 2 punti nel triennio 2000-2002 a circa 6 punti nel triennio 2003-2005 . Ne è derivata un'alterazione del sistema complessivo di controllo. La contrattazione nazionale, il cui ruolo é divenuto recessivo, è soggetta al controllo esterno della Corte dei conti, abilitata a riferire al Parlamento sulla definitiva quantificazione dei costi contrattuali, sulla loro copertura finanziaria e sulla loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio, mentre, la contrattazione integrativa, determinante ai fini delle dinamiche espansive della spesa, è soggetta al controllo del collegio dei revisori dei conti o dei nuclei di valutazione o dei servizi di controllo interno, incaricati di riferire sui costi della contrattazione al Ministero dell'economia e delle finanze. Per contenere la spesa, invertendo la tendenza espansiva che si protrae da tempo, occorre, dunque, attivare nuovi strumenti di indirizzo e di controllo. Di ciò si è mostrato avvertito lo stesso legislatore che, con la Legge Finanziaria per il 2006 art. 1, comma 189 , interviene significativamente per la prima volta nella materia della contrattazione integrativa delle Amministrazioni centrali, bloccando l'ammontare dei diversi fondi unici di amministrazione sui livelli del 2004. Per i comparti non statali di contrattazione Regioni-Enti locali ed enti del Servizio Sanitario Nazionale la Finanziaria fissa un limite complessivo alla spesa di personale per ogni anno del triennio 2006-2008 in misura pari all'ammontare del dato registrato a consuntivo dell'esercizio 2004, diminuito dell'1 per cento. La Corte ha già evidenziato forti dubbi sul rispetto di tale principio in sede di certificazione dei contratti relativi al personale delle Regioni e degli Enti locali, per il biennio 2004-2005, destinati ad entrare in vigore a partire dal 1 gennaio 2006, che prevedono un ulteriore incontrollato ed automatico incremento delle risorse da destinare alla contrattazione integrativa. Molteplici fattori di squilibrio debbono ancora trovare soluzioni adeguate. Così, la previsione di riduzione degli organici non produce necessariamente risparmi di spesa in presenza di un elevato tasso di scopertura, destinato a permanere anche dopo i predetti interventi, per effetto del blocco delle assunzioni, e la stessa rideterminazione degli organici può rivelarsi addirittura controproducente, allorché l'obiettivo venga perseguito, come di fatto è avvenuto per alcune Amministrazioni, attraverso una forte contrazione dei posti di funzione relativi alle qualifiche più basse e il contestuale aumento, sia pure in termini numerici più ridotti, di quelli corrispondenti ai più alti livelli di inquadramento, operazione che legittima la successiva attivazione, in sede di contrattazione integrativa, di percorsi di riqualificazione professionale, con conseguenti ulteriori aggravi di spesa. Si dovrebbe poi intervenire per evitare o comunque limitare il fenomeno di normative settoriali che riconoscono benefici a particolari categorie di personale. Anche nel comparto della dirigenza si rileva una prassi discutibile delle Amministrazioni di corrispondere ai dirigenti l'indennità di risultato, in modo normalmente generalizzato, nonostante l'assenza della valutazione prevista dalla legge, volta a verificare il raggiungimento degli obiettivi e l'osservanza delle direttive. Tale prassi attuale crea disparità di trattamento, comporta un incremento ingiustificato della spesa pubblica, produce demotivazione e rischia di introdurre un fattore di crisi per l'intero sistema dei controlli interni dei risultati. Appare inoltre ineludibile l'emanazione di vincolanti direttive finalizzate a privilegiare incrementi di produttività legati all'effettivo impegno dei singoli, al recupero di efficienza ed al miglioramento dei servizi resi alla collettività. Quanto infine al controllo, a parte quanto detto, occorre aggiungere che la stessa certificazione della Corte art. 47 del decreto legislativo n. 165 del 2001 , se è idonea a verificare la compatibilità economico-finanziaria dei costi dei contratti collettivi nazionali calcolati sulla base delle schede tecniche dell'ARAN, non può essere, invece, in grado di quantificare, ex ante, i costi effettivi derivanti dall'applicazione dei contratti, a causa degli effetti aggiuntivi dovuti a fattori extracontrattuali contrattazione integrativa, turn over, progressione di carriere e leggi settoriali . Resta, infine, da rilevare che la pre-condizione di successo del controllo sulla gestione performance audit è l'esistenza del follow-up, vale a dire dell'obbligo, per le istituzioni interessate, di dare seguito alle osservazioni e raccomandazioni dell'organo di controllo esterno. Le migliori esperienze straniere, tra le quali, in primo luogo, l'ordinamento dell'Unione Europea, dimostrano che ciò può avvenire in presenza di un Parlamento che, nell'esercizio della sua funzione di controllo politico, imponga alle istituzioni stesse di dare effettivo seguito ai rilievi dell'organo di controllo, comunicando le azioni correttive adottate o le ragioni dell'omessa adozione. In questa direzione muove il disposto della Legge Finanziaria per il 2006 art. 1, comma 171 , che stabilisce che, nella formazione del bilancio, si deve tenere conto degli esiti del controllo eseguito dalla Corte dei conti. 10. Le misure di contenimento della spesa, in particolare di quella relativa al lavoro pubblico, sono collegate a disposizioni in campo organizzativo, nell'intento di realizzare obiettivi congiunti di risparmio e di razionalizzazione degli apparati. Tale indirizzo si rinviene anche negli obiettivi reiteratamente programmati, quali le misure di riduzione della spesa per gli enti e gli organismi pubblici, i cui risultati appaiono, peraltro, ancora parziali, scontando l'adozione di misure settoriali. La consapevolezza del rilievo della funzionalità e dei costi del sistema amministrativo anche in un'ottica di sviluppo, va dunque tradotta in una rivisitazione organizzativa, in coerenza al previsto disegno di trasferimento di funzioni al sistema delle Autonomie. Si rafforza l'esigenza di una maggiore funzionalità delle strutture in relazione al nuovo contesto istituzionale e al modello disegnato dal D.Lgs 300/99 che, nella sua applicazione concreta, legata anche a modifiche nel frattempo intervenute, ha evidenziato, tra l'altro, una accentuata diversità dei sistemi di articolazione interna, in difformità dall'originaria prefigurazione. Attendono ancora compiuta traduzione operativa i raccordi tra programmazione, assetti organizzativi e allocazione delle risorse. La necessità di maggiore coerenza tra scelte programmatiche, articolazioni strutturali e rappresentazione contabile risulta accentuata dalle reiterate modifiche degli apparati. In un'ottica intesa a misurarsi con le logiche di appartenenza sopranazionale e di evoluzione in senso autonomistico, anche alla luce del riformato titolo V, acquistano sempre maggiore rilevanza gli strumenti di e-government. I processi di innovazione informatica si inscrivono infatti in un duplice percorso, volto, da un lato, ad una maggiore funzionalità delle Amministrazioni pubbliche e, dall'altro, a consentire una informazione tempestiva e trasparente, anche di ordine finanziario e gestionale, intesa a corrispondere alle esigenze di coesione del sistema e di appartenenza alla UE. Il Patto di stabilità interno 11. L'esperienza del Patto di stabilità interno - oggetto di specifico monitoraggio - ha consentito alla Corte di indicare correzioni all'impostazione finora adottata anche se più volte sottoposta a revisioni , soprattutto al fine di evitare che i meccanismi di controllo della spesa degli Enti territoriali producano effetti perversi e distorsivi o che si determinino condizioni per l'aggiramento dei vincoli proposti con il Patto. Nel caso delle Regioni, l'esame dei risultati del Patto di stabilità interno nella versione applicata all'esercizio 2005 dimostra la ridotta significatività dei tetti imposti alla spesa con riferimento alla limitata quota di spesa sottoposta ai vincoli del Patto non più del 14 per cento della spesa finale, in termini di impegni l'obiettivo di contenimento risulta essere stato ampiamente raggiunto, con una consistente riduzione di impegni e pagamenti, in luogo dell'aumento consentito. Ma, nel contempo, il totale della spesa corrente è cresciuto, nel periodo 2003-2005, di circa il 7 per cento sia in termini di impegni che di pagamenti tra il 2004 e il 2005 l'aumento degli impegni correnti è stato del 4,4 per cento contro il 3,2 per cento dei pagamenti. Al netto di quella sanitaria, la crescita nell'ultimo anno ha toccato il 6,5 per cento. La spesa in conto capitale, tra il 2003 e il 2005, è aumentata di oltre il 18 per cento nella componente non soggetta al Patto contro una flessione dell'8 per cento di quella soggetta in particolare gli investimenti diretti . Anche nel caso delle Province e dei Comuni i risultati del Patto sono positivi, nel senso di un sostanziale adempimento degli obblighi imposti, ma non pienamente rappresentativi delle effettive tendenze della spesa. In particolare, nel caso dei Comuni, il generale rispetto dei tetti prefissati nasconde, in realtà, una compensazione tra andamento della spesa corrente, tendenzialmente più dinamica, e spesa in conto capitale, sulla quale sembra essersi concentrata l'azione di freno delle Amministrazioni. Un'analisi per dimensioni dei Comuni - resa possibile dal campione monitorato dalla Corte - rafforza questa indicazione, individuando negli enti di minori dimensioni quelli che hanno accentuato il taglio degli investimenti fissi. Le risultanze relative ai Comuni maggiori, invece, segnalerebbero un maggiore controllo della spesa corrente. Ma tale apparente risultato positivo sembra da riferire anche a precise scelte di governance degli enti, che hanno fortemente esteso il ricorso ad esternalizzazioni di servizi, con una conseguente strutturale riduzione dell'area di spesa gestita in bilancio. In conclusione, sull'estensione agli Enti territoriali degli obiettivi del Patto di stabilità e crescita continuano a pesare i problemi posti dalla traduzione degli obiettivi in termini finanziari. Scelte gestionali possono incidere sulla significatività dei vincoli proposti e permettere un rispetto formale del Patto, senza una corrispondenza sostanziale. Se la scelta rimarrà quella di ricorrere a tetti di spesa, più opportuno sarebbe escludere dal vincolo le sole spese destinate a soggetti ricompresi nell'area cui si applica lo stesso Patto di stabilità interno o il Patto sanitario. Una previsione che consentirebbe almeno di eliminare qualsivoglia incentivo e/o distorsione nelle scelte di gestione degli enti, permettendo inoltre l'introduzione di soglie obiettivo più contenute e realizzabili. Continue modifiche nelle modalità di funzionamento del Patto rischiano, comunque, di impedire una programmazione dell'attività degli enti e di rendere lo stesso strumento inefficace per la difficoltà di prevedere un adattamento alle molteplici configurazioni che può assumere la gestione delle Amministrazioni locali. Livelli di variazione predefiniti e automatici non possono, comunque, considerarsi sostitutivi di sistemi basati su una più stringente responsabilità fiscale di entrata e di spesa. Di qui l'urgenza di un compimento del processo avviato con la riforma costituzionale per un nuovo meccanismo di finanziamento delle realtà territoriali. La spesa sanitaria 12. I risultati del comparto sanitario destano preoccupazione. Il conto consolidato della sanità registra, per il 2005, uscite correnti per 95 miliardi di euro, con una variazione rispetto al 2004 del 5,1 per cento, certamente più contenuta rispetto alla crescita rilevata tra il 2003 e il 2004 9,9 per cento , ma significativamente maggiore di quella programmata in base agli interventi introdotti con la Finanziaria per il 2005. Il coesistere di limiti stringenti e di progressivi riadeguamenti delle risorse destinate al fabbisogno sanitario è stato giustificato, finora, con l'obiettivo di rendere il recupero di efficienza compatibile con la necessità di non incidere nel breve periodo sulla qualità del servizio. Non sono mancati processi di razionalizzazione territoriali. L'attivazione di meccanismi di copertura dei disavanzi sanitari con incrementi delle entrate ha rappresentato, in alcuni casi, un segnale della maggiore responsabilizzazione e della volontà di gestire un processo di aggiustamento da parte delle Amministrazioni regionali. Una tale risposta non è stata, tuttavia, generalizzata. Il permanere di inefficienze e di spazi rilevanti per un più appropriato utilizzo delle strutture di ricovero e la forte concentrazione territoriale delle perdite delle aziende sanitarie rendono l'obiettivo di un controllo della spesa irrinunciabile. La strumentazione esistente può consentire, se utilizzata, di affrontare gli squilibri strutturali in maniera selettiva il ricorso all'aumento delle entrate, richiesto per il ripiano dei disavanzi, responsabilizza le Regioni, ma deve muovere insieme alla riqualificazione degli investimenti sanitari e alla definizione di programmi di riadeguamento delle strutture. Ciò al fine di consentire il miglioramento organizzativo e gestionale delle realtà più problematiche, incidendo sulle aree di inappropriatezza e di spreco. Il compito di ottenere i risparmi attesi e di evitare l'accumularsi di disavanzi sommersi, deve essere anche sostenuto con l'attivazione di strumenti di controllo della domanda e con una attenta analisi delle prestazioni da ricomprendere nei livelli essenziali di assistenza. Solo in questo modo sarà possibile gestire la dinamica di un settore caratterizzato da costi crescenti per l'innovazione tecnica e per l'invecchiamento della popolazione. La finanza previdenziale 13. In tema di finanza previdenziale la Corte ha condotto un'indagine speciale trasmessa di recente al Parlamento. In particolare, la Corte si è chiesta - anche sulla scorta di un esame delle prospettive della spesa pensionistica in Italia nel confronto con gli altri Paesi europei - se, l'assetto assunto dal nostro sistema pensionistico a seguito delle riforme che lo hanno interessato a partire dai primi anni novanta e che produrranno pienamente i loro effetti nell'arco di un cinquantennio, intorno al 2070 secondo le valutazioni più attente , possa essere considerato accettabile, tenendo conto dei criteri con cui generalmente si valutano le caratteristiche dei sistemi pensionistici la sostenibilità finanziaria tendenziale stabilizzazione della spesa rispetto al Pil , l'equità tassi di rendimento omogenei per i diversi lavoratori , l'adeguatezza tassi di sostituzione in grado di assicurare una sostanziale continuità nel tenore di vita , la flessibilità grado di adattamento alle trasformazioni del mercato del lavoro , la neutralità ininfluenza sulle scelte individuali del lavoratore circa l'età del pensionamento . A giudizio della Corte, mentre non sono poche le ragioni di ordine microeconomico che spingerebbero ad ulteriori e definitivi interventi di correzione, la stessa questione della sostenibilità macroeconomica della spesa pensionistica è da considerare tutt'altro che risolta. Il lungo periodo di transizione necessario perché entri pienamente a regime l'assetto pensionistico che discende dalle riforme adottate non consente, infatti, di compensare gli effetti espansivi sulla spesa prodotti dalla pressione dei fattori demografici. Tutte le proiezioni sulle tendenze dei prossimi cinquant'anni da quelle dell'INPS a quelle della Ragioneria Generale dello Stato prevedono, per un periodo ancora lungo, un continuo aumento della quota percentuale della spesa pensionistica sul Pil, che dovrebbe raggiungere, intorno al 2038, il livello massimo del 15,5 per cento contro il 23 per cento che si sarebbe registrato in mancanza delle diverse riforme disposte a partire dal 1992 . Vi sarebbe, dunque, una crescita, rispetto al 2001, di oltre 2 punti di Pil, a causa essenzialmente di fattori demografici. In conclusione, grazie alle riforme operate fin dagli anni '90, l'Italia registrerà a regime un incremento degli oneri previdenziali inferiore ad altri importanti Paesi Europei, ma l'azione riformatrice non raggiunge in pieno i suoi obiettivi. Anche le recenti correzioni, infatti, pur ponendosi nella giusta direzione di contrasto della crescita della spesa, non appaiono pienamente adeguate alle esigenze della sua stabilizzazione in un arco di breve-medio periodo. In una fase segnata dall'esigenza di un forte e strutturale contenimento della spesa pubblica corrente, si pone pertanto la questione di un accorciamento significativo del percorso di stabilizzazione, da conseguire con un'attenta valutazione dei possibili ulteriori interventi correttivi. A questi dovrebbe essere assegnato il duplice compito di evitare ulteriori tensioni sui conti pubblici negli anni futuri ed eccessive penalizzazioni per le generazioni più giovani, destinate a subire elevata pressione fiscale durante il periodo di attività e ridotte prestazioni pensionistiche nel periodo di quiescenza. Non ha di certo giovato, entro un quadro tanto complesso, la decisione di rinviare al 2008 non solo gli interventi relativi al primo pilastro ma anche l'entrata in vigore delle norme che dovrebbero consentire il decollo della previdenza complementare.

Corte dei conti Intervento orale del Procuratore generale presso la Corte dei conti Claudio De Rose nel giudizio sul rendiconto generale dello Stato Esercizio 2005 Presentazione Nel prendere per la prima volta la parola quale Procuratore Generale nel giudizio sul Rendiconto dello Stato e nel rivolgere alle Autorità e Personalità intervenute ed a tutti i presenti il mio saluto, desidero esprimere un sentito voto augurale al Presidente della Repubblica, al quale confermo la fermezza dell'impegno istituzionale della Procura generale presso la Corte dei conti, e delle altre componenti magistratuali ed amministrative di questa Istituzione, ad adoperarsi per garantire la buona e sana gestione della cosa pubblica e la regolarità formale e sostanziale della sua contabilità. Altrettanto sentito è il voto augurale che formulo nei riguardi del nuovo Parlamento e del nuovo Governo, ai quali è ora affidata la ripresa e la crescita del nostro Paese, pur nella consapevolezza che si tratta di ripartire da un'attualità economica e finanziaria estremamente critica sarebbe sterile ed improduttivo, oltre che improprio in questa sede, attribuirle paternità politiche, mentre è assolutamente necessario fare ogni sforzo per individuarne le cause tecniche, recenti, antiche, più spesso recidive, per combatterle, contenerle e il più possibile rimuoverle. E per adottare pratiche virtuose, come si augurano la parte sana della nostra società civile, il nostro sistema economico-produttivo e l'Unione europea. L'attualita' economica e finanziaria e le sue cifre allarmanti Molto è stato detto, in questi ultimi giorni, sulla realtà attuale, sulle sue cause e sulle prospettive di superamento delle stesse ampie e documentate analisi ne sono state fatte nei chiari e perspicui discorsi istituzionali del Ministro dell'Economia e delle Finanze, del Governatore della Banca d'Italia e del Ragioniere generale dello Stato non meno valide ed argomentate sono le valutazioni, le diagnosi e le previsioni, sostanzialmente convergenti, dell'Eurostat, dell'Istat, del Fondo monetario internazionale e dell'OCSE. Abbiamo così appreso di risultati e andamenti dello scorso esercizio e di dati congiunturali e tendenziali di questo primo semestre del 2006, che fanno temere un pericoloso incremento, in rapporto al Prodotto interno lordo, tanto del debito pubblico tra il 106,4% e il 108% quanto del disavanzo intorno al 4,1% . Su questa situazione vanno ad innestarsi i recenti aumenti dei tassi di interesse decisi dalla Banca centrale europea chi è indebitato fortemente, come purtroppo il nostro sistema, ha di che temerne, anche se esso ne trarrà giovamento in termini di contenimento dell'inflazione e degli eccessi di liquidità destinati ad usi speculativi. Si tratta, in ogni caso, di un insieme di risultanze ed evenienze che rischia di portare la finanza pubblica italiana oltre la soglia di pericolo costituita dai coefficienti e dai limiti del Patto di stabilità e crescita, sì da far prevedere reazioni negative da parte dell'Unione europea e la necessità di patteggiare con la stessa nuove tregue e dilazioni. Il giudizio che deve emettere la corte dei conti a sezioni riunite effetti e profili di criticità Altrettanto illuminante è quanto in proposito ci ha detto oggi il Magistrato relatore in questo rito solenne, attraverso il quale la Corte dei conti si pronuncia sul Rendiconto generale dello Stato per l'anno 2005 e ne riferisce al Parlamento. Una pronuncia, quella che stanno per rendere le Sezioni Riunite della Corte dei conti, che è intesa a dare certezza e credibilità ai dati gestionali e ai loro significati finanziari, economici e patrimoniali rispetto allo specifico esercizio, a quelli precedenti ed alle prospettive del breve e medio periodo, nell'adempimento di un antico mandato istituzionale, caratterizzato da terzietà ed imparzialità. La decisione e il suo effetto asseverativo, peraltro, hanno per oggetto i dati e i risultati gestionali secondo l'aggregazione che ne dà la Ragioneria generale. Ciò rientra nella logica del sistema, la quale implica, peraltro, la massima prossimità ai dati, anche di quelli disaggregati, ove occorra. La prossimità al dato, a sua volta, si basa sulla continuità dei rapporti collaborativi tra la Corte e la Ragioneria generale una continuità che tanto più è necessaria in quanto, se da un lato il Parlamento e il Governo si attendono, da parte delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, un giudizio sull'effettività e la consistenza dell'attuale crisi economico-finanziaria, sui rimedi possibili per rimuoverne le cause, sulle prospettive e le tendenze di ripresa e di crescita, dall'altro le Sezioni Riunite devono essere messe in grado di rendere un giudizio siffatto. Quest'ultimo, com'è noto, costituisce il presupposto indispensabile dell'approvazione con legge del rendiconto dell'anno precedente, ma soprattutto costituisce una delle basi essenziali di riferimento per le manovre correttive dell'esercizio in corso e per le nuove decisioni di bilancio. Per le une e per le altre, di conseguenza, sarebbe bene prevedere, con apposite modifiche dei regolamenti parlamentari, la partecipazione dei Magistrati della Corte dei conti, con presenza attiva e dialettica, come accade in altri Paesi europei, e non già limitata a mere ed eventuali audizioni, come nella pratica attuale. la sana e buona gestione il ruolo del procuratore generale Il ruolo del Procuratore Generale presso la Corte dei conti nella parificazione del rendiconto annuale dello Stato è quello del Pubblico Ministero, in ragione del carattere giurisdizionale del giudizio che stiamo celebrando ed in coerenza col menzionato mandato di garanzia della sana e buona gestione della cosa pubblica. Il mio predecessore, opportunamente, usava richiamare ogni anno l'attenzione sulla natura e sul significato di tale ruolo e non mancava di precisarne i contorni e i contenuti. Nello stesso ordine di idee, a mia volta, ritengo utile porre in evidenza come la posizione del Procuratore Generale nel giudizio sul rendiconto generale implichi, da parte sua, valutazioni d'insieme sugli aspetti più significativi della gestione amministrativa e finanziaria, che formalmente sono finalizzate alla c.d. perorazione finale ed alle richieste conclusive, cioè all'assolvimento di un generale compito di garanzia del rispetto delle procedure. Nella sostanza, però, dette valutazioni hanno la finalità di porre in evidenza le linee di fondo dell'esercizio in esame e gli effetti delle relative scelte gestionali, non sottacendone, se erronee, le conseguenze in termini di guasti profondi arrecati alla finanza pubblica, ai suoi conti e alle sue potenzialità virtuose. Nello stesso tempo, dall'angolo di osservazione che gli è proprio, il Pubblico Ministero contabile individua le molteplici disfunzioni, irregolarità, inerzie, inadempienze anche nei riguardi dei precetti comunitari, nonché gli illeciti e gli sprechi ed il loro frequente assestarsi in sistema, di cui il Procuratore Generale ed i Procuratori regionali vengono quotidianamente a conoscenza da una varietà di fonti, nell'esercizio delle funzioni inquirenti e requirenti ad essi assegnate dall'ordinamento. Sui risultati dell'analisi che compete agli organi del Pm contabile si basano, dunque, le richieste che formulerò al termine di questo mio intervento, non senza sin d'ora segnalare che va riconosciuto, alla parte sana ed operativa della Pa e dei suoi amministratori e dipendenti - che è estesa e professionalmente qualificata ed impegnata - il merito di attenuare e, non di rado, di recuperare i guasti arrecati al sistema dai fattori esogeni ed endogeni cui ho accennato. Anche ad essa, perciò ed alle sue elevatissime capacità di ben operare rivolgo l'invito a collaborare sempre più proficuamente con la Corte dei conti nell'individuazione e nell'eliminazione dei fattori distorsivi. Va altresì riconosciuta la fattiva collaborazione resa al Pm contabile dalla Guardia di Finanza, Carabinieri e altre Forze di Polizia. Tipologia degli ostacoli alla sana e buona gestione Come d'uso, ho adempiuto al mandato che mi incombe in questa sede depositando apposita memoria analitica, che, come già in passato, costituisce il frutto di collaborazioni molto attente, valide e puntuali da parte di colleghi della Procura generale, tra i quali va da anni maturandosi una specifica professionalità in tal senso. Nella memoria si è cercato di porre in evidenza, tanto con riferimento al conto del bilancio quanto con riferimento al conto del patrimonio, come le logiche di sana e buona gestione incontrino ostacoli e fattori devianti non solo negli sprechi e negli illeciti, oggi molto spesso riconducibili a contesti delittuosi, ma anche in fattori in sé non censurabili, tuttavia controproducenti, incoerenti o altrimenti dannosi, che si manifestano vuoi nelle tecniche di rilevazione ed esposizione contabile cui ho fatto cenno, vuoi nelle stesse leggi, ed a volte anche nelle scelte politico-discrezionali degli amministratori, nelle prassi amministrative, e nelle carenze, vecchie e nuove, dei controlli amministrativi e finanziari. L'incidenza del danno erariale sui conti pubblici L'incidenza di tali fattori appare evidente soprattutto quando essi sfociano nel danno erariale in senso tecnico, costituito da una concreta lesione patrimoniale arrecata alle pubbliche sostanze con dolo o colpa grave, che sia stata accertata dal giudice. Si può star certi che spesso il danno accertato risale a molti esercizi precedenti, ma è evidente che l'ammanco, la perdita o l'esborso eccessivo o immotivato, ancorché di vecchia data, hanno agito con effetti spesso permanenti sulla consistenza delle pubbliche sostanze. A tale riguardo, a parte il valore, talora elevatissimo, delle singole fattispecie di danno da illecito accertate giudizialmente, va considerata anche la pericolosità potenziale che le stesse, non di rado, pongono in evidenza. Molte volte, infatti, le cause che le hanno generate possono rinvenirsi anche in situazioni o strutture uguali o simili, e non va trascurato il perverso effetto diffusivo ed emulativo, che suscitano talune pratiche illecite, nell'ambito delle pubbliche gestioni. Spesso, infatti, certi fenomeni di malamministrazione presentano caratteristiche di diffusione tali - come nei casi di irregolarità nell'aggiudicazione di appalti, di opere non portate a termine, di frodi ai danni della Comunità europea, di corruzione e concussione in fase di accertamento di imposte, di ricorso generalizzato o seriale alle consulenze esterne che ha toccato livelli rilevanti anche nel 2005 , di acquisti di materiale sanitario rimasto inutilizzato, di assunzione di debiti fuori bilancio, di investimenti finanziari imprudenti o avventati, di inconsistente o inefficace lotta all'evasione fiscale e contributiva - da trarne l'impressione a volte di strategie sottese, altre volte di effetti da contaminazione. Né può essere trascurato il negativo ripercuotersi dei danni che certi comportamenti arrecano all'immagine dell'Amministrazione, poiché essi incidono sulla fiducia dei cittadini e sulla loro disponibilità a subire gli oneri e le restrizioni delle misure correttive, nonché sulla disponibilità delle imprese e degli investitori ad accettare il principio di solidarietà nella redistribuzione delle risorse pubbliche. Si può dunque affermare, con sufficienti margini di certezza, che i fenomeni di danno pubblico e di pericolo di danno pubblico costituiscono un passivo rilevante per le pubbliche sostanze, oltre che un serio ostacolo nei tentativi di risanamento dei conti pubblici. La dimensione europea della finanza pubblica Un altro fondamentale aspetto, messo in evidenza nella memoria scritta, è costituito dalla dimensione europea della finanza e della contabilità pubblica nazionale. A tale riguardo, devo innanzitutto osservare che va fatta chiarezza sull'incidenza ed efficacia del Patto di stabilità e crescita e sui suoi parametri occorrerebbe accettarli non come limiti esterni, cui prestare ossequio per un formale dovere di osservanza, ma come criteri ispiratori, sui quali modulare la politica economica, l'impostazione del bilancio e la sua gestione. A tale riguardo, bisogna dire che i parametri di sana e buona gestione finanziaria fissati dal Patto devono essere considerati alla stregua di principi costituzionali, per ragioni ontologiche, posto che essi non sono solo strumenti di garanzia degli equilibri finanziari interni, ma sono anche strumenti di garanzia della convergenza su pratiche virtuose dei bilanci pubblici degli Stati membri, per reciproco dovere e reciproca convenienza. Anche il c.d. Patto di stabilità interno discende, a sua volta, dai vincoli derivanti dal Patto di stabilità esterno. Ci si potrebbe chiedere, peraltro, quali sanzioni conseguono al mancato rispetto del Patto di stabilità esterno. In proposito devo ricordare che sono previste misure dissuasive dello Stato inadempiente, consistenti nell'obbligo di versare all'Unione un deposito infruttifero di una certa misura, in conseguenza del superamento del rapporto col prodotto interno lordo del debito pubblico e del disavanzo. Ma sarebbe grave errore stare in guardia solo nei confronti dell'eventuale minaccia di applicazione di detta sanzione essa, infatti, potrebbe anche mancare, come in effetti è sinora mancata e v'è stata, anzi, molta apertura e tolleranza della Commissione e del Consiglio dell'Unione nei riguardi dell'Italia, nonostante l'ingente mole del debito pubblico e la sua tendenza all'aumento e nonostante l'aggravarsi del deficit. Il problema è ben altro, perché la vera sanzione, purtroppo già in atto, è l'impoverimento qualitativo e quantitativo del sistema Italia, come viene spiegato nella lucida analisi che ne ha fatto il Governatore della nostra Banca centrale nel recente rapporto annuale. Gli interventi sul debito pubblico Quanto ai rimedi possibili, non mi sembra coerente con l'esigenza di risanamento dei conti, di recupero dell'avanzo primario e di contemporaneo rilancio dell'economia, limitarsi a programmare la riduzione del rapporto debito pubblico-Prodotto interno lordo, basandosi solo sul binomio contenimento della spesa primaria/incremento del Prodotto e sulle possibilità di destinare ad un parziale riassorbimento dello stock, ossia della consistenza complessiva del debito, maggiori entrate da realizzarsi attraverso il versamento anticipato delle imposte, la vendita di immobili o di partecipazioni pubbliche, tutti strumenti rivelatisi finora inadeguati ed in via di esaurimento. Appare evidente, infatti, che le misure correttive dell'incidenza dello stock sul PIL, per quanto auspicabilissime, potrebbero non bastare ad avviare un attendibile processo di riassorbimento e tanto meno ad invertire la tendenza all'aumento, sia del rapporto del debito con il Prodotto, sia dello stock, che continua a registrarsi dal 1999 in poi, e che dall'ammontare di quell'anno, equivalente a 1279,6 miliardi di euro, è passato agli attuali 1.507,6 miliardi di euro stima della Banca d'Italia al 31 dicembre 2005 . A fronte di questo ingente importo e, soprattutto, a fronte della costante tendenza all'aumento della consistenza del debito e del suo rapporto col PIL nonché in considerazione del suo prevedibile incremento a causa del recente rialzo dei tassi, mi sembra opportuno accelerare i tempi del riavvicinamento del rapporto debito/Pil al limite comunitario del 60%. A tal fine occorrerebbe, forse, por mano ad adeguate misure tecniche di contenimento dello stock, oltre ad un monitoraggio più analitico della dinamica del debito, sì da assicurarne la stretta correlazione con i momenti maggiormente critici del fabbisogno e da privilegiare, quindi, le effettive esigenze di finanziamento e di cassa, senza incidere negativamente sulle attese e sulla fiducia degli investitori. Il contenimento del deficit Le Sezioni Riunite di questa Corte hanno già formulato, in sede di esame della quadrimestrale di cassa del settembre-dicembre 2005 ampie riserve sulle misure correttive già adottate in sede di manovra per il 2006. Peraltro, sul piano delle ulteriori misure da prevedere al fine di riprendere il controllo della spesa corrente, vanno certamente viste con favore le riduzioni di spesa che possono ottenersi dal minor ricorso alle consulenze esterne, che comporterebbe altresì il vantaggio di un rilancio delle professionalità esistenti o in fieri all'interno dell'Amministrazione, certamente mortificate dalle consulenze medesime. Altrettanto positivi, anche per l'effetto indotto sul tasso di fiducia dei cittadini, sarebbero eventuali tagli alle spese per altre forme di collaborazione esterna rese agli organi politici posti ai vertici dell'Amministrazione. Gli inconvenienti dei limiti di spesa Devo segnalare che la fissazione dei tetti di spesa ha posto in varie occasioni le Amministrazioni e gli enti in difficoltà, per la necessità di far fronte a passività derivanti da impegni contrattuali pendenti i quali, in ragione del limite imposto alla spesa, finiscono per trasformarsi in debiti fuori bilancio, con aggravio di interessi e spese. Ne discendono ipotesi di danno erariale non sempre recuperabile a carico del responsabile dell'unità di spesa per mancanza di colpa grave, condizione per il riconoscimento della responsabilità amministrativa ma intanto il danno si è creato e resta a carico della finanza pubblica. Penso, dunque, che i tagli ed i limiti di spesa andrebbero modulati in modo da evitare questo inconveniente, ed andrebbe comunque attenuata la riduzione concernenti spese per la ricerca, per le esigenze della politica estera e comunitaria, per la giustizia e per questo stesso Istituto, lasciato da molti esercizi in condizioni di finanziamento assolutamente inadeguate alle funzioni di controllo e di giustizia da esso esercitate. L'esperienza, peraltro, insegna che il meccanismo dei tagli esaurisce il proprio effetto nel primo anno di blocco riversando sugli anni successivi l'onere di regolare le transazioni rinviate. Ciò trova conferma nella disposizione di cui al comma 50 della legge finanziaria per il 2006 che, al fine di provvedere all'estinzione dei debiti pregressi contratti dalle Amministrazioni Centrali dello Stato nei confronti di enti, società, persone fisiche, istituzioni ed organismi vari , istituisce un apposito fondo con una dotazione finanziaria pari 170 milioni di euro per l'anno 2006 e a 200 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007 e 2008. Merita, inoltre, attenta verifica l'osservanza dei limiti di spesa da parte delle società partecipate con capitale pubblico unico o prevalente, a livello nazionale, regionale e locale, che sono senz'altro da ritenersi soggette ai limiti medesimi. Il patto di stabilita' interno casi di mancato rispetto I deficit sanitari regionali Sul piano del rispetto del Piano di stabilità interno rilanciato dalla legge finanziaria per il 2006, devo accennare al problema dei deficit sanitari a livello regionale. La cronica sottostima dei costi del settore e la più recente necessità di contenere il deficit, per restare il più possibile entro i parametri del Patto di stabilità e crescita, hanno aggravato la tendenza dello Stato a spostare sulle Regioni l'onere di razionalizzare la spesa del settore e di affrontarne le conseguenze negative. In tale ordine di idee, la legge finanziaria per il 2006 ha previsto aumenti dell'addizionale IRPEF e dell'IRAP, in caso di superamento di un certo limite di deficit. Talune Regioni hanno risposto con interventi strutturali e con il reperimento di fondi certi ed incontestabili per riequilibrare il proprio deficit di settore. Altre, invece, non vi sono riuscite oppure hanno contestato i criteri di valutazione di detto deficit da parte dello Stato. Adesso tocca ai cittadini e alle imprese di dette Regioni - che per l'esattezza sono l'Abruzzo, la Campania, il Lazio, la Liguria, il Molise e la Sicilia - di sopportarne le conseguenze. Il che appare, per la verità, alquanto singolare sul piano dei principi, ma comunque, riconducibile, in caso di mancato realizzo dei maggiori tributi, ad ipotesi di danno pubblico, quando, come spesso accade, possa accertarsi mancanza di ragionevolezza nell'assunzione, da parte delle ASL, di impegni eccedenti le disponibilità di bilancio, per spese o incomprimibili o esulanti dai fini istituzionali. La cartolarizzazione dei crediti dei terzi nei confronti degli enti sanitari Nel 2005 si è intensificato il ricorso al complesso meccanismo finanziario, noto come cartolarizzazione dei crediti che terzi vantano nei confronti degli enti del settore sanitario a titolo di contropartita di prestazioni rese agli enti medesimi. I terzi cedono a banche o a società di veicolo detti crediti, ottenendone in cambio l'immediato realizzo, ed a loro volta le banche o la società di veicolo emettono titoli di valore equivalente a scadenza differita, fino a 20 o 30 anni, a tasso fisso. In proposito sono stati sollevati dubbi in ordine alla compatibilità degli impegni, che vanno ad assumere le Regioni, con il divieto di cui al testo dell'articolo119 Cost., in base al quale le Regioni come pure i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, a pena di apposita sanzione per chi, pubblico amministratore e dipendente, disattenda il divieto. Sul punto è stato tuttavia obiettato che non si versa in ipotesi di maggiore indebitamento ma si tratta, anzi, di utilizzare, nelle operazioni stesse, somme che comunque avrebbero dovuto essere erogate e di farlo senza l'aggravio degli interessi di mora. In ogni caso, si tratta pur sempre di debiti a lunga scadenza, che appesantiscono i bilanci con oneri di interessi passivi per lunghi anni e non è detto che ciò non incida sugli equilibri finanziari del settore sanitario, e non implichi, in particolare, la destinazione di maggiori fondi al settore stesso, soprattutto se altre Regioni seguiranno l'esempio di quelle che hanno già attuato il meccanismo. Mancato rispetto del Patto da parte di enti locali La Sezione autonomie di questa Corte ha posto in evidenza una prassi contabile di Province e Comuni, consistente nel trasferimento all'avanzo di amministrazione di economie su prestiti assunti per spese in conto capitale, che è sostanzialmente elusiva del citato precetto di cui all'articolo 119 Cost., il quale vieta il ricorso all'indebitamento per finanziare spese correnti. La stessa Sezione ha rilevato, nel quadro delle verifiche sull'accesso al mercato dei capitali da parte degli enti territoriali, l'allocazione in bilancio tra le entrate correnti di sostanziosi premi di liquidità ottenuti da operazioni di swap su propri titoli, nonostante che detta liquidità costituisca un'operazione sostanzialmente analoga ad un mutuo, e quindi anch'essa soggetta al divieto di cui al citato precetto costituzionale. Le entrate dello Stato nel 2005 Passando all'esame dei singoli comparti del conto di bilancio, devo rilevare, con riferimento ai risultati complessivi delle entrate per il 2005, che esse hanno fatto registrare un rallentamento del ritmo di crescita tanto delle imposte dirette quanto di quelle indirette rispetto al 2004, dovuto più che altro a cause tecniche, mentre molto modesta è la riduzione della pressione fiscale rapportata al PIL, passata dal 40,7 del 2004 al 40,6 del 2005. Molto forte la contrazione delle entrate in conto capitale, con un decremento pari a -49,1%, da attribuirsi al venir meno del gettito da condono fiscale, il che conferma la natura non strutturale dei condoni e l'assoluta temporaneità dei loro benefici finanziari, a parte il disfavore verso gli stessi a livello comunitario e l'effetto perverso che essi provocano in termini di accettazione del dovere fiscale. Nelle imposte dirette, il primato è sempre dell'IRPEF ora IRE rispetto all'IRPEG ora IRES , mentre nelle imposte indirette predomina l'IVA, il che continua a porre le due imposte al centro di un sistema che ospita, peraltro, un gran numero di altre imposte, dal gettito irrilevante, ma che spesso impongono anche complessi adempimenti e tutto ciò crea scontento nel contribuente. La figura del Garante del contribuente , introdotta nel 2000, ha dato buoni risultati all'inizio ma ora fa registrare un minore afflusso di richieste di intervento, le cui cause meriterebbero approfondimenti. Sicuri segnali di efficacia vengono invece dalla cooperazione internazionale, nel quadro di convenzioni internazionali e direttive europee intese ad evitare doppie imposizioni e fenomeni di evasione. La Commissione europea partecipa attivamente alla lotta alle evasioni d'imposta, attraverso i suoi organismi quali Europol, che assicura la cooperazione tra forze di polizia ed Eurojust, inteso alla cooperazione giudiziaria, in materia penale. L'Italia fa parte di detti organi e se ne avvale come ausilio dell'importante e capillare azione svolta dalla Guardia di finanza, che anche nel 2005 ha ottenuto risultati rilevantissimi con azioni di controllo e di contrasto del sommerso, anche di carattere internazionale, che hanno portato, nel complesso, a rilevanti recuperi a tassazione di redditi ed attività imponibili. Altre cause di mancate entrate Devo peraltro mettere in evidenza che il plafond complessivo delle entrate soffre, oltre che a causa dei fenomeni di evasione ed elusione fiscale anche di altre cause di minori entrate, come nel caso del mancato recupero degli esborsi per le quote latte eccedentarie, e degli aiuti di Stato, dichiarati irregolari dalla Corte di giustizia europea per l'approfondimento di questi aspetti rinvio alla memoria scritta. A ciò va aggiunto il recupero da parte della Commissione europea di somme non utilizzate per progetti rientranti nel quadro della politica comunitaria di sviluppo regionale. Il danno finanziario che ne deriva è evidente ed è anche evidente il danno economico per i territori ed i settori sacrificati, quasi tutti ricadenti nel Mezzogiorno d'Italia. Attivita' di riscossione dei tributi Nel 1999 venne introdotta un'articolata riforma finalizzata alla modernizzazione del sistema della riscossione dei tributi, all'incremento del gettito ed al contrasto della c.d. evasione da riscossione . Ciò nonostante, il trend negativo della riformata attività di riscossione non solo non si arrestò, ma presentò addirittura ulteriori flessioni, che hanno portato già lo scorso anno questa Corte ad esprimere riserve sull'effettiva incidenza dell'attività di riscossione coattiva. Al riguardo pendono numerosi giudizi in sede penale ed in sede contabile vi sono state condanne in primo grado per circa 20 milioni di euro. Peraltro, è in corso di definizione una sorta di sanatoria, introdotta con la legge finanziaria del 2004, con la quale, si offre la possibilità agli Istituti di credito concessionari di sanare gli illeciti con il versamento, una tantum, di una somma pari a tre euro per abitante residente nella circoscrizione esattoriale di competenza. La riforma, preannunciata nella finanziaria del 2004, è intervenuta nel 2005 e diventerà operativa dall'ottobre 2006. Essa prevede la soppressione dell'affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione e l'attribuzione delle funzioni relative alla riscossione nazionale all'Agenzia delle Entrate, che le esercita mediante la società Riscossione S.p.A., costituita con la partecipazione dell'Agenzia dell'Entrate e dell'INPS. Deve osservarsi che il nuovo regime, se pure vuole rappresentare una assunzione diretta da parte dell'Agenzia delle Entrate del servizio della riscossione, tuttavia ancora si affida, per le operazioni meramente operative del servizio a società partecipate ossia, sostanzialmente, alle stesse strutture attualmente esistenti. Secondo il disegno di riforma, la riscossione S.p.A., assume veste e natura di una vera e propria holding che fa capo al sistema bancario ed alle sue organizzazioni pur assumendosene il personale. Per contro, sul piano della verifica dei risultati delle modalità operative di assolvimento del servizio, la lettura della normativa porta ad osservare che, relativamente al sistema dei controlli, complessivamente i poteri del ministro dell'Economia e delle Finanze sulla gestione appaiono sostanzialmente indeboliti, dal momento che quest'ultimo non potrà più esercitare poteri diretti di vigilanza e controllo. Deve, infine, osservarsi che, come anche fatto presente dalla Sezione per il Controllo Enti della Corte dei conti, nei confronti del nuovo soggetto Riscossione S.p.A., non è neppure previsto il controllo ex articolo 12 della legge 259/58. La spesa per il personale La legge finanziaria per il 2005 ha ribadito la previsione di alcuni strumenti, utilizzati anche negli anni precedenti, indirizzati a ridurre il ricorso alle risorse umane da parte delle Amministrazioni statali. In particolare, è stato prorogato il blocco delle assunzioni a tempo indeterminato, con vaste aree di non applicazione del divieto e possibilità di deroghe, di cui in passato l'Amministrazione si è avvalsa ampiamente il che è, evidentemente da evitare nel prossimo futuro. Inoltre, sono stati introdotti limiti al conferimento di consulenze, estesi anche alle società a totale partecipazione di capitale pubblico al riguardo sono in corso giudizi di responsabilità amministrativa per inosservanza degli analoghi limiti imposti dalla legislazione precedente. Va ricordato che gli enti territoriali assorbono, già oggi, gran parte del personale pubblico. E' noto che l'articolo 118 della Costituzione attribuisce, in via prioritaria, ai Comuni le funzioni amministrative conseguentemente, si pone la necessità di un riassetto della loro organizzazione amministrativa, oltre che di processi di riqualificazione del personale e della dirigenza, per far fronte alla nuova richiesta di servizi finali da parte dei cittadini. A ciò dovrebbe accompagnarsi un processo di progressiva mobilità del personale pubblico verso i Comuni. E' evidente che ciò porrà problemi di reperimento di risorse economiche. In proposito l'articolo 119 della Costituzione prevede che le funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali dovranno essere integralmente finanziate con risorse proprie. Comunque, l'autonomia delle Regioni e degli altri enti locali nel decidere le politiche del personale potrà ricevere, in virtù del generale vincolo comunitario , i condizionamenti che derivano dal c.d. patto di stabilità interno e dalle regole di evoluzione della spesa fissata in sede di coordinamento della finanza pubblica , ai fini della coesione del sistema finanziario. Il Legislatore statale non dovrebbe abdicare al potere di coordinamento sulle decisioni di spesa degli enti autonomi territoriali sia in generale che, in particolare, in materia di politiche di gestione del personale di questi ultimi, sia pure entro i limiti fissati da recenti pronunce costituzionali. L'attivita' contrattuale Nel corso del 2005 la materia contrattuale è stata caratterizzata dalla prosecuzione del processo di adeguamento alle direttive comunitarie concernenti il coordinamento delle procedure relative ad appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, sfociato nell'emanazione del nuovo Codice dei contratti pubblici. Il nuovo testo normativo si inserisce in un contesto fattuale caratterizzato da ristrettezza di risorse e, contemporaneamente, da fenomeni di cattiva gestione che emergono costantemente anche nella giurisprudenza di responsabilità e di controllo della Corte dei conti. Il perdurare di tali fenomeni di criticità e di rilevanza penale dovrebbe indurre il legislatore a considerare ulteriori profili connessi alla realizzazione degli appalti pubblici e riguardanti i soggetti cui siano affidate le relative procedure. Apprezzabile è al riguardo la previsione di cui all'articolo 84, in base alla quale Sono esclusi da successivi incarichi di commissario coloro che, in qualità di membri delle commissioni giudicatrici, abbiano concorso, con dolo o colpa grave accertati in sede giurisdizionale con sentenza non sospesa, all'approvazione di atti dichiarati illegittimi . Analoghe previsioni andrebbero introdotte con riferimento alle posizioni dei componenti di commissioni di collaudo, ovvero dei responsabile del procedimento, dei progettisti o dei direttore dei lavori, anche in relazione al fatto che, per effetto dell'attuata privatizzazione del lavoro pubblico, al compimento di reati anche gravi in pregiudizio della Pa non consegue necessariamente la cessazione del rapporto di lavoro, soprattutto nel caso di definizione del giudizio a seguito di sentenze di patteggiamento ex articolo 444-445 c.p.p. Né è normativamente prevista la possibilità di escludere il dipendente in servizio dalla partecipazione ai procedimenti di affidamento o di gestione dei pubblici appalti, anche in presenza di condanne riferite a detto settore. Ugualmente non sono previste ipotesi di esclusioni in connessione a condanne da parte della Corte dei conti. Azioni collegate al bilancio comunitario e alla lotta alle frodi I rapporti finanziari con l'Unione europea costituiscono un aspetto di interesse anche con riferimento all'attività di parificazione del Rendiconto generale dello Stato per il 2005. Se per quanto attiene all'utilizzo delle risorse comunitarie sul periodo di programmazione 2000-2006 la situazione complessiva risulta in linea con le previsioni, sia in termini di impegno che di pagamento, continuano tuttavia a permanere profili di criticità sia con riferimento al settore quote latte, sia per quanto attiene agli episodi di frode ed irregolarità. Per il primo aspetto, anche nell'ultima campagna rilevata 2004-2005 è stata registrata un'eccedenza di produzione con conseguente imputazione a carico dei produttori eccedentari di un prelievo pari a 148 milioni di euro di cui 114 milioni di euro sono oggetto di contenzioso. Tali somme sono state anticipate dallo Stato alla Comunità e possono formare oggetto di complesse e contestate procedure di recupero. Resta il fatto che, complessivamente, l'importo delle somme oggetto di controversie per le quote latte, per le quali l'Italia ha visto trattenere le relative somme da parte della Commissione europea, è pari a 1.263 milioni di euro. Una cifra che risulta, così, non più disponibile per gli scopi cui era destinata, per cause di difficile imputazione soggettiva, ma da cui deriva un danno grave per la comunità nazionale. Permangono inoltre, nei settori di erogazione di fondi comunitari rilevanti fattispecie di irregolarità e frode e situazioni di criticità con riguardo al recupero di risorse corrisposte indebitamente per le quali, nell'ambito delle misure di prevenzione e contrasto sviluppate in sede comunitaria e nazionale, deve annoverarsi anche la configurabilità di ipotesi di danno all'erario nazionale e comunitario. Si richiama in proposito, nel settore delle erogazioni in agricoltura, la recente decisione Commissione CE del 28 aprile 2006, con la quale è stata operata una rettifica dei finanziamenti erogati all'Italia per 85 milioni di euro, a causa di omessa applicazione di sanzioni e carenze nei controlli relativi ad erogazioni effettuate tra il 1997 ed il 2002. Anche nel corso del 2005 è proseguita l'attenzione sul fenomeno delle frodi da parte della Procura generale, che svolge attività di coordinamento e di acquisizione costante di informazioni, in collegamento con il Comando generale della Guardia di Finanza, l'Organo europeo di lotta antifrode OLAF , il Corpo forestale dello Stato ed il Comando Carabinieri. In questo contesto è stato perfezionato un protocollo di collaborazione con l'OLAF, che ho avuto l'onore di sottoscrivere nei giorni scorsi a Bruxelles, ed è stata realizzata una rete di contatto fra magistrati delle Procure generale e regionali e l'Olaf-Unità magistrati. Il settore delle frodi comunitarie risulta inoltre interessato da una recente ordinanza della Corte di Cassazione, che ha affermato la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti anche nei confronti di persone giuridiche e fisiche che abbiano percepito risorse nazionali o comunitarie, oltre che dei soggetti, anche istituti di credito, che abbiano istruito e gestito le richieste di finanziamento, allorquando le risorse siano state distratte dagli scopi di destinazione. La spesa sanitaria Va, in primo luogo, segnalata la scarsa attendibilità dei dati finanziari, che in questo comparto, ancor più che in altri, è dovuta a due componenti che sembrano irreversibili una è la cronica sottostima dei costi e l'altra è la confluenza sul settore di più centri di spesa dotati di autonomia, anche nella rilevazione dei dati. Un altro aspetto di notevole interesse è costituito dall'incerta sorte dell'IRAP, che è destinata soprattutto al finanziamento della spesa del comparto. L'imposta, è sottoposta al vaglio della Corte di giustizia delle Comunità europee, sotto il profilo della sua compatibilità con l'IVA l'esito del giudizio è incerto e pertanto occorrerebbe porsi sin d'ora il problema o di modificare la struttura dell'imposta o di rinvenire fonti di entrate alternative. In materia di personale, le Sezioni Riunite della Corte hanno messo in dubbio l'effettività della copertura finanziaria degli accordi collettivi stipulati nel 2005, ponendo in evidenza una situazione di criticità particolarmente delicata. Anomalie, disfunzioni, sprechi ed illeciti di vario genere hanno formato oggetto di segnalazioni da più fonti. Tra le anomalie, continua ad essere irrisolto il problema delle liste di attesa, che spesso si traduce in un sostanziale diniego di assistenza. Tra le disfunzioni, segnalo i ritardi nell'ultimazione o nell'utilizzazione di strutture sanitarie, anch'esso un annoso problema. Tra gli sprechi, continua ad emergere l'inutilizzazione di farmaci poi scaduti. Tra gli illeciti, v'è la fattispecie delle iperprescrizioni di prodotti farmaceutici a carico del Servizio sanitario nazionale, in ordine alla quale è stato configurato un danno erariale sotto tre profili patrimoniale, all'immagine e da c.d. disservizio . La spesa previdenziale Il problema principale di questo importante comparto resta quello della riforma del sistema vigente. Una novità di rilievo, comunque, è costituita dalla citata Riscossione S.p.A., cui vengono affidati anche i compiti contributivi. Merita menzione anche il dato della lotta all'evasione contributiva, posto che, nel solo 2005, sono state ispezionate 75.000 aziende e verbalizzate evasioni contributive per 519 milioni di euro. Di particolare interesse è l'avvio di un'ulteriore cessione e cartolarizzazione dei crediti contributivi dell'Istituto. In ordine a siffatte operazioni questa Corte ha rilevato che esse non sono state sufficienti a contenere il portafoglio dei crediti non riscossi, che anzi sono aumentati, il che fa riflettere sulla convenienza delle operazioni medesime. Circa la previdenza complementare, l'iniziativa presenta alcuni elementi problematici non è stato possibile attuare l'eliminazione del divieto di cumulo tra redditi da lavoro e pensione ed introdurre principi di liberalizzazione dell'età pensionabile. il rinvio alla data del 1 gennaio del 2008 delle misure strutturali di principale rilievo lascia alquanto perplessi permane l'esclusione di alcune categorie di lavoratori, quali i lavoratori del pubblico impiego, ad eccezione dei dipendenti della scuola, dei c.d. lavoratori atipici, nonché di tutti coloro che prestano lavoro in aziende che non hanno titoli per ottenere la facilitazione dell'accesso al credito i potenziali conflitti di attribuzione tra diversi organi di vigilanza sembrano essere stati risolti a favore della COVIP, che, a decorrere dal 1 gennaio 2008, dovrebbe vigilare, per competenza esclusiva, sui fondi pensione aperti oggi sottoposti alla vigilanza della CONSOB . Va infine ricordato che un incentivo allo sviluppo di una forte previdenza integrativa deve trovare un adeguato riscontro in termini di agevolazioni fiscali, e che le stesse devono essere compatibili con l'ordinario comunitario. Processi di trasformazione della pa Anche per il 2005 vengono in evidenza le problematiche relative al riordino normativo ed amministrativo della Pubblica Amministrazione. Nel campo della regolazione normativa speciale attenzione merita il congegno di cui alla legge annuale di semplificazione n. 246/2005, che ha disegnato un percorso destinato a produrre effetti abrogativi sull'intero corpo di leggi anteriori al 1970. L'intervento riveste un'importanza cruciale. Anche il tema dei riassetti organizzativi presenta complessità in quanto la ridefinizione di interi impianti strutturali comporta una diversa dislocazione di competenze, di funzioni, di risorse reali, umane, e professionali. Il rischio più temibile è che il susseguirsi di reimpianti organizzativi possa iniettare nei processi innovatori fattori di instabilità, fonte di oneri finanziari aggiuntivi, per l'adeguamento delle strutture e la provvista di personale, senza trascurare problemi di riconversioni e riqualificazioni professionali, nonché le possibili moltiplicazioni di uffici ed i prevedibili onerosi apporti consulenziali esterni. Anche i percorsi di informazione e digitalizzazione della Pa possono manifestare risvolti doppi. La modernizzazione tecnologica, impegnativa per le ingenti risorse messe in campo, è investimento sulla crescita di professionalità del personale e può ripagare in termini di snellimenti procedurali, di qualità delle risposte alle esigenze dei cittadini, di miglioramento della competitività di Sistema. Occorre però evitare che gli esiti benefici offerti dall'uso di tecnologie vengano compromessi da allungamenti temporali per la loro introduzione. Trasferimenti ai settori produttivi Nel settore dei trasferimenti produttivi si pongono talune problematiche. Una è quella secondo cui tutti gli incentivi richiederebbero di essere riordinati e coordinati in modo che per ciascun settore si abbia il quadro completo dei benefici pubblici concessi, in termini di sgravi contributivi, di agevolazioni fiscali, di bonus speciali per l'incremento e la stabilità dell'occupazione. Su questo coacervo andrebbe modulato, il trasferimento erariale, sì da ottenere, ad un tempo, effetti di sostegno mirati e non a pioggia , perequazione degli stessi e,molto probabilmente, anche economie per i pubblici bilanci. Soprattutto se si coordinano i benefici accordabili dallo Stato e dagli Enti nazionali con quelli accordabili dalla Regione ed eventualmente da enti territoriali. Meriterebbero forse una riconsiderazione anche le procedure di finanziamento ed i rapporti banche-imprese, con riferimento all'istruttoria degli incentivi, alla verifica dei risultati ed alla fase conclusiva e collaudatoria, perché tutto avvenga con la massima trasparenza, senza lungaggini e ritardi, con criteri di par condicio e con adeguata vigilanza da parte dell'ente finanziatore sul gestore bancario Va altresì ricordato che in materia di aiuti di Stato e pubblici in genere va tenuto conto delle limitazioni contenute nella normativa comunitaria. Di essi Commissione e la Corte di giustizia sono vigili custodi, non di rado con gravi conseguenze di recente, la Commissione ha invitato a sospendere qualsiasi aiuto, anche indiretto, a favore di imprese che non abbiano ancora restituito gli aiuti dichiarati incompatibili, con i relativi interessi naturalmente, in accadimenti del genere si profila anche il danno erariale da mancato recupero. L'adeguamento alla normativa comunitaria D'altro canto, anche su un piano più generale, il nostro Paese continua a caratterizzarsi per l'alto tasso delle violazioni del diritto comunitario, pur essendosi data una buona normativa di principio per evitarle. Si usa dire che non siamo i soli ma, a parte il dato statistico che per lo più ci penalizza, non penso che l'analogo comportamento di altri Stati membri costituisca una valida giustificazione. Al 30 aprile 2006 risultavano ufficialmente aperte contro l'Italia n. 277 procedure di infrazione, distinte tra mancata attuazione di direttive comunitarie e violazione di disposizioni comunitarie entrambe riferibili a quasi tutti i Ministeri, con punte più alte per ambiente, salute, infrastrutture e trasporti, tributi e attività produttive. E nel 2005 ci sono state inflitte ben 11 condanne. Bisogna anche dire che in taluni casi l'infrazione è imputabile ad enti diversi dallo Stato, quali Regioni, Enti nazionali o società pubbliche, del cui operato tuttavia risponde lo Stato medesimo, in base ai noti principi comunitari. Esso dunque dovrebbe rivalersi nei riguardi dell'ente colpevole . Vero è che, a quanto risulta, la condanna alle spese a favore della Commissione non viene da quest'ultima resa esecutiva, ma è pur vero che lo Stato ha organizzato un valido e costoso sistema di difesa davanti alla Corte di Lussemburgo. Ed inoltre, lo Stato che subisce la condanna è esposto alle eventuali pretese risarcitorie del soggetto che sia rimasto danneggiato dall'infrazione. In tema di risarcimento del danno da pronunzie comunitarie, va segnalata la delicatezza delle condanne per mancata osservanza delle verifiche d'impatto ambientale esse intervengono a cose fatte, cioè a danno già ampiamente consumato e quindi occorrerebbe che l'Ente pubblico che lo ha causato o lo ha consentito, rispondesse patrimonialmente del guasto all'ambiente, spesso irreversibile. Ma la materia è sottratta alla giurisdizione della Corte dei conti e quindi all'azione del Pm contabile, né v'è altri che ponga mano ad essa. Meritoria è, infine, la collaborazione dei nostri giudici con la Corte di giustizia attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale per ottenere una verifica di compatibilità delle nostre norme con l'ordinamento comunitario molte cose sono cambiate in meglio nella nostra pubblica amministrazione e nella disciplina dei rapporti intersoggettivi per effetto di questa pratica virtuosa, specialmente nei casi in cui essa è stata seguita con prontezza dall'adeguamento legislativo. Le eccedenze di spesa Anche il rendiconto 2005 presenta eccedenze di spesa. Un fenomeno che, per quanto ridotto rispetto agli anni precedenti soprattutto per quel che riguarda il conto residui, tuttavia permane per talune Amministrazioni e per taluni specifici capitoli della competenza. Ora, se si è riusciti, anche in virtù di innovazioni informatiche, a riassorbire il grave fenomeno per altre Amministrazioni e per altri capitoli, non si vede perché non si possa ottenere lo stesso risultato anche per queste sacche di resistenza, inducendo le Amministrazioni interessate ad individuare per tempo le carenze di disponibilità rispetto alla spesa da sostenere, sì da adottare i necessari interventi correttivi in sede di previsioni di bilancio. In ogni caso, per i capitoli interessati da tali eccedenze non è possibile la dichiarazione di regolarità valuterà il Parlamento se ne restino concretamente indenni gli equilibri dei bilanci degli esercizi successivi su cui andrà ad incidere la loro copertura in sanatoria. Conto del patrimonio e sue poste irregolari Il conto del patrimonio per il 2005 è stato presentato in ritardo rispetto ai termini di legge come già è accaduto per i conti degli anni scorsi. Pare che ciò sia, allo stato, inevitabile per il protrarsi di operazioni di tesoreria se così è, mi sembrerebbe opportuno rivedere l'assetto di tali operazioni, nel senso di anticipare, ovvero mutare la norma, anziché violarla sistematicamente, cosa che può apparire inspiegabile, oltre che di cattivo esempio, al cittadino In ogni caso, occorrerebbe far sì che il conto pervenga, adeguatamente documentato, a questa Corte in tempo utile per le sue valutazioni, evitandole di dover dichiarare irregolari, come ancora una volta quest'anno, poste che poi si regolarizzano successivamente. Conclusioni e richieste In coerenza con quanto ho detto all'inizio, in ordine ai significati istituzionali del mio intervento, motivo le mie conclusioni rinviando alle annotazioni che precedono. In esse, come del resto nella relazione del Magistrato relatore, vi sono molte osservazioni e considerazioni che in altri ordinamenti europei, ad esempio in quello francese, inducono la suprema istituzione di controllo a raccomandare, in occasioni analoghe, l'adozione di norme, provvedimenti e comportamenti che possano evitare le cause del cattivo andamento, migliorare la situazione dei conti, assecondare la crescita del Paese e premiare gli sforzi di chi, nella Pubblica Amministrazione, opera con onestà, serietà, professionalità e modernità di vedute. Questo è quanto in sostanza anch'io auspico e raccomando, nel convincimento che, così operando, possa superarsi l'attuale congiuntura e, in questo spirito, mi appresto a ribadire la richiesta di dichiarazione di regolarità contenuta nella memoria scritta, con le eccezioni ivi indicate, tra cui rientrano le eccedenze di spesa e le poste patrimoniali irregolari, alle quali ho fatto cenno. Vi chiedo dunque, signor Presidente, Signori delle Sezioni riunite, una pronuncia di regolarità con le eccezioni meglio specificate nella memoria scritta e che concernono alcuni capitoli del conto consuntivo dell'entrata, di cui agli elenchi esibiti dall'Ufficio di controllo alcuni capitoli di spesa interessati dai decreti di accertamento residui per i quali ancora non si è concluso l'iter procedurale del visto e della registrazione da parte degli uffici di controllo le eccedenze di spesa riscontrate, nella gestione di molti capitoli di alcuni Ministeri, le quali richiedono una norma di sanatoria in sede di approvazione parlamentare, con l'indicazione dei relativi mezzi di copertura. Per quanto riguarda il conto del patrimonio, chiedo ugualmente la pronuncia di regolarità, fatta eccezione, anche qui, per le riserve formulate nell'atto scritto. 13