Come si può diventare parlamentari senza poter essere eletti consiglieri comunali

di Giampiero Buonomo

di Giampiero Buonomo Una fortunata iniziativa di rivolta morale contro il malcostume politico, affidata alla rete Internet sotto forma di blog recante l'elenco dei partiti senza condannati in via definitiva in lista , ha scatenato la gara a chi meglio spulcia le liste elettorali per incrociarvi i dati del casellario giudiziario o, peggio, quelli degli archivi privati del cronisti d'assalto , per i quali non esiste la riabilitazione penale né la non menzione . Assai meno morbosa, ma intrigante per il cultore di pandette, è la questione del corto circuito ordinamentale che consente che siedano in Parlamento cittadini condannati con sentenza passata in giudicato. 1. La pena interdittiva ed i casi Dell'Utri, Tanassi e Frigerio La prima e più ovvia delle risposte è che non tutte le condanne comportano la pena accessoria interdittiva dai pubblici uffici perpetua o temporanea , che ai sensi dell'articolo 28 del codice penale priva il condannato del diritto di elettorato o di eleggibilità in qualsiasi comizio elettorale, e di ogni altro diritto politico . Non è il caso di ripercorrere le convulse vicende che riguardarono l'onorevole Dell'Utri, che la terza sezione della Corte di cassazione - con sentenza 28 febbraio 1999 - ritenne beneficiario di patteggiamento solo per la pena principale, mentre vi si confermava l'applicazione della pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici per la durata di due anni, inflitta dal giudice di secondo grado basti ricordare che la questione si concluse in Cassazione con sentenza 10 luglio 2000, che - annullando una pronuncia della Corte d'Appello di Torino, nella sua veste di giudice dell'esecuzione - dichiarò che interamente condonata, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 394 del 1990, la pena accessoria inflitta al Dell'Utri la Corte affermò che un indulto era stato applicato ad una parte della pena principale inflitta all'imputato e che - ai sensi dell'articolo 2 del medesimo decreto del 1990 - esso copriva ugualmente ed integralmente le pene accessorie . Beninteso, nell'ambito delle coordinate offerte dalla revisione costituzionale del 1993 residua un ampio margine per l'esecuzione della condanna definitiva nei confronti del parlamentare in carica. Ma l'automatismo condanna-decadenza è ipotesi scartata dal revisore costituzionale. Proprio sul presupposto dell'irrogazione automatica della condanna definitiva alla pena detentiva, la relazione di maggioranza - della Commissione speciale per l'esame delle proposte di legge concernenti la riforma dell'immunità parlamentare - si poneva il problema delle sanzioni accessorie e, tra queste, di quelle che incidono direttamente sull'esercizio del mandato parlamentare E' naturale immaginare una legge ordinaria di accompagnamento di questa riforma costituzionale per prevedere ipotesi di decadenza dal mandato o di ineleggibilità, senza che, peraltro, si possa stabilire un automatismo in rapporto all'esecuzione della sentenza definitiva di condanna o pena detentiva. Questa, infatti, potrebbe riguardare anche fatti colposi o addirittura contravvenzionali oppure la pena da scontare potrebbe essere brevissima o un residuo di antiche condanne cui erano stati applicati benefici indulto, condizionale, eccetera revocati per qualsiasi ragione Atto Camera n. 86-A e connessi dell'XI legislatura . L'unico caso di condanna definitiva - in cui l'interdizione dai pubblici uffici ope legis produsse la decadenza dal mandato parlamentare, nell'acquiescenza della Camera - resta quello del deputato Tanassi dopo la sentenza della Corte costituzionale sullo scandalo Lockheed ma in quel caso si invocò il primo comma dell'articolo 2 della legge 10 maggio 1978, n. 170, che non rende necessaria una previa autorizzazione per i provvedimenti coercitivi emanati dalla Corte costituzionale. Al di fuori di questa disciplina ormai recessiva, dopo l'abrogazione della competenza della Corte costituzionale nel giudizio sui ministri , resta intatto il problema del parlamentare interdetto dai pubblici uffici con una sentenza definitiva se questa preesisteva alla candidatura, si tratta di una causa di ineleggibilità originaria, per cui dovrebbe provvedere l'ufficio elettorale a non ammettere la candidatura in quanto non sarebbe possibile produrre un certificato di godimento dei diritti civili e politici se si tratta di una causa d'ineleggibilità sopravvenuta nel corso del mandato, essa riceverà il trattamento previsto in tali casi dai Regolamenti delle Camere e dalla prassi parlamentare , né la declaratoria di decadenza potrà essere sottratta alla competenza della relativa Assemblea. In realtà, è abbastanza agevole eludere la disciplina procedurale della proclamazione dell'ineleggibilità originaria, visto che in una circolare del Ministero dell'interno del 2 novembre 2000 n. 153/2000 della direzione centrale per i servizi elettorali, in merito alla questione relativa al momento in cui debbano essere rassegnate le dimissioni da parte dei sindaci e dei presidenti delle province dalle rispettive cariche per poter essere validamente eletti al Parlamento si è avallata la possibilità per gli uffici elettorali di deferire la risoluzione della questione di ineleggibilità originaria alle nuove Camere ammettendo medio tempore le candidature , in quanto solo in sede di convalida degli eletti da parte delle Giunte delle elezioni e delle stesse Assemblee può avvenire l'interpretazione autentica con una decisione definitiva in ordine alla eleggibilità dei candidati cfr., anche in riferimento alla carica di sindaco di Roma ricoperta da Rutelli a ridosso delle elezioni del 2001, lo svolgimento di interpellanze e di una interrogazione sulle cause di ineleggibilità dei sindaci e dei presidenti delle province nelle elezioni politiche, Assemblea della Camera dei deputati, seduta n. 807 del 9 novembre 2000 . È ben vero che, all'interno delle cause di ineleggibilità, quelle riferibili ad una condizione personale meriterebbero un trattamento diversificato e più incisivo da parte dell'ufficio elettorale che vaglia l'ammissibilità delle candidature ma anche qui la prassi non è confortante, se solo si pone mente al travagliato percorso - che ha attraversato i lavori di un'intera legislatura della Giunta delle elezioni della Camera dei deputati, per concludersi nel 2005 con una comunicazione del presidente Soro - con cui il deputato Rossiello, coordinatore del Comitato per le incompatibilità, le ineleggibilità e le decadenze, ha cercato di venire a capo della questione dell'accusa, mossa contro il deputato Gianstefano Frigerio nel corso della campagna elettorale del 2001, di essersi presentato candidato in un periodo in cui il certificato di iscrizione nelle liste elettorali non era aggiornato con gli effetti interdittivi poi caducati in virtù dell'ordinanza di unificazione pene del tribunale di sorveglianza di Milano del 4 luglio 2001 della pregressa condanna per più reati di corruzione, concussione ed altri commessi tra il 1989 e il 1992. Semmai, ci si dovrebbe chiedere a che titolo verrebbe trattata una pena interdittiva personale che - sotto l'attuale regime - dovesse essere oggetto di comunicazione alla Camera di appartenenza. È noto che il corrispondente cautelare della misura, cioè la sospensione dall'esercizio di un ufficio pubblico, ai sensi dell'ultimo comma dell'articolo 289 c.p.p. non si applica agli uffici elettivi ricoperti per diretta investitura popolare la cosa è confermata all'articolo 4 della legge n. 140 del 2003 per i parlamentari, il cui assoggettamento all'esecuzione di una misura cautelare personale coercitiva o interdittiva richiede l'autorizzazione preventiva della Camera di appartenenza. Nel silenzio, la definitiva applicazione della pena accessoria, con sentenza passata in giudicato, trasporterebbe la questione dalla materia dell'articolo 68 Cost. a quella dell'articolo 66 Cost., con verifica dell'esistenza di una causa sopravvenuta di ineleggibilità e conseguente ricaduta nella controversa teorica della conversione in causa di incompatibilità , per quanto sia poco trasponibile l'istituto dell'opzione in una materia in cui non c'è che da prendere atto della decisione definitiva del giudice. Ma la vera discrasia è quella tra la posizione dei candidati alle Camere e quelli alle assemblee regionali e locali, in riferimento agli istituti creati con la legge n. 55 del 1990 e successive modificazioni ed integrazioni. L'analogia di effetti con la disciplina delle ineleggibilità non può essere esorcizzata con l'argomento che si tratta di sanzioni interdittive non di tipo penale eppure il rigetto della questione di costituzionalità sull'articolo 15, comma 1, lett. c della legge n. 55/90 - da parte della sentenza della Corte costituzionale del 7 maggio 2001 n. 132 - ha sottratto piuttosto opinabilmente l'incandidabilità al sistema penalistico in senso stretto confermando l'impossibilità di assimilare l'incandidabilità all'ineleggibilità da interdizione, ai fini della sospensione condizionale . 2. L'incandidabilità ed il caso Salini Dopo un inizio assai controverso la normativa prevedeva, nella sua formulazione originaria, la sospensione, dalle funzioni relative a cariche elettive o di componente di organi amministrativi nelle regioni e negli enti locali per i soggetti che erano stati sottoposti a procedimento penale per i reati di cui all'articolo 416-bis del codice penale o per altri reati specificati con l'articolo 1 della legge n. 16 del 1992, poi, si inclusero anche i reati contro la pubblica amministrazione e si aggiunse, altresì, la non candidabilità per i soggetti incorsi in tali delitti , l'articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 era stato depurato dalla Corte costituzionale sentenza n. 141 del 1996 della parte più estrema, visto che se ne dichiarava l'illegittimità costituzionale nella parte in cui prevedeva la non candidabilità o la sospensione dalle citate cariche, ancora prima che la sentenza passasse in giudicato. Ecco allora che il legislatore, con la legge 13 dicembre 1999, n. 475, rielaborò la materia secondo la seguente summa divisio alle condanne passate in giudicato nei predetti reati consegue l'incandidabilità come perdita del requisito soggettivo per candidarsi alle elezioni non nazionali o la decadenza in caso di passaggio in giudicato avvenuto mentre si ricopre il mandato elettivo alle condanne non definitive nei predetti reati ovvero all'applicazione di misure cautelari personali coercitive consegue la sospensione di diritto dalla carica elettiva, benché non oltre un termine massimo. È interessante anche la ricaduta procedimentale di tali istituti, proprio perché le procedure contenziose di accertamento dei vari fattori impeditivi dell'elezione si sovrappongono parzialmente con istituti esistenti recepiti i contenuti della legge n. 16 del 1992 di novella dell'articolo 15 della legge n. 55/90 sub specie di incandidabilità , s'è previsto che l'eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano nelle relative condizioni laddove non esclusi in fase di formazione delle liste è nulla l'organo che ha provveduto alla nomina o alla convalida dell'elezione è anzi tenuto a revocare il relativo provvedimento non appena venuto a conoscenza dell'esistenza delle condizioni stesse. Fu il caso del consigliere regionale abruzzese Salini, che dal Tribunale dell'Aquila - con sentenza n. 545 del 12 luglio 2000 - fu dichiarato decaduto ai sensi dell'art. 15, comma 1, lett. c della legge n. 55/90 il medesimo Tribunale con la sentenza n. 753/2000 si soffermò sulla convalida del Salini effettuata dal consiglio regionale neocostituito, affermando Il Consiglio Regionale, a norma dell'art. 14, 4 co. L. 19/3/1990, numero , è comunque tenuto, come tutti gli organi ed i soggetti pubblici, a non porre in essere atti non conformi alla legge e, quindi, a non convalidare l'elezione e perfino a revocare la convalida, ove questa sia già intervenuta, non appena venuto a conoscenza dell'elezione, che è qualificata nulla, di un soggetto che si trovi nelle condizioni di cui al 1 comma del medesimo articolo. Pertanto, disapplicata, perché non conforme all'art. 15, 1 e 4 comma L. 19/3/1990 n. 55, la deliberazione n. 8/3 del Consiglio Regionale dell'Abruzzo del 28 luglio 2000, nella parte in cui ha convalidato l'elezione a consigliere di Rocco Salini, il candidato deve essere dichiarato decaduto dalla carica di consigliere della regione Abruzzo e sostituito con il candidato primo non eletto articolo , 1 co. D.P.R. 16/5/1960, numero e deve dichiararsi altresì che lo stesso non può ricoprire la carica di assessore regionale. Al contrario, alle tradizionali definizioni di ineleggibilità ed incompatibilità si applicano le forme del contenzioso elettorale, come sono andate evolvendosi, dal combinato disposto della legge 23 dicembre 1966, n. 1147 e dell'art. 6 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 all'intensa giurisprudenza costituzionale. Gli articoli 82 e 83 del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, consacrarono la distinzione fra ricorsi in materia di eleggibilità attinenti a diritti soggettivi e ricorsi in materia di operazioni elettorali attinenti ad interessi legittimi . Allo scopo di garantire il principio di autonomia degli stessi organi interessati la legge 23 dicembre 1966, n. 1147 attribuì la competenza a conoscere delle deliberazioni adottate dal consiglio comunale in materia di eleggibilità al Tribunale civile competente per territorio, e da esso, alla Corte d'appello competente per territorio con effetto sospensivo della sentenza di primo grado , nonché, in ultimo grado, alla Corte di Cassazione dall'altro lato, la competenza in primo grado sulle questioni concernenti le operazioni elettorali, ai sensi dell'articolo 6 della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali n. 1034/1971, fu devoluta a tali organi. Si spiega quindi perché è alla legge n. 55 del 1990 che puntano taluni per addivenire ad una equiparazione delle condizioni di partenza dei competitori politici a tutti gli stadi della carriera elettiva. Lo si può desumere proprio dalla seguente considerazione, espressa comparando il metodo di selezione del personale politico nazionale e quelli regionali o locali si verifica il paradosso che, mentre una persona condannata per fatti di mafia o per reati contro la pubblica amministrazione non può essere candidata a sindaco o essere nominata assessore in un piccolo comune, viceversa la medesima persona può essere eletta parlamentare della Repubblica italiana e rivestire addirittura cariche ministeriali o altre cariche altamente prestigiose Atto Camera n. 2203 della XIV legislatura, disegno di legge di iniziativa del deputato Cento, intitolato Modifiche all'articolo 7 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di ineleggibilità . Consapevole dei citati problemi di compatibilità con la normativa costituzionale, il proponente del disegno di legge mai esaminato ha offerto la soluzione del riprodurre la disciplina dell'incandidabilità regionale e locale nel testo unico sull'elezione della Camera dei deputati, sebbene sub specie di ineleggibilità, spingendosi solo fino alla norma procedimentale sulla nullità dell'elezione del parlamentare che solo dopo l'elezione si scopra rientrare nei requisiti ostativi alla candidatura. Nulla si dice, però, su come questa prescrizione andrebbe applicata, stante l'assenza della spada di Damocle del ricorso alla magistratura in alternativa alla via della decisione assunta dall'organo elettivo in sede di verifica dei poteri. 3. La sospensione di diritto ed il caso Boffa Ulteriori elementi di distonia riguardano l'ambito di applicazione dell'istituto della sospensione di diritto. Va premesso che la relativa disciplina come tutta quella del citato articolo 15 è poi confluita nel testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, ma solo per comuni e province, rispetto ai quali il soggetto che accerta la sospensione è il prefetto l'articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, così come novellato, continua a regolare lo status del candidato consigliere regionale, rispetto al quale l'accertamento è operato dal Presidente del consiglio dei ministri. Inoltre, la sospensione opera, entro i termini massimi di cui al comma 4-bis del citato articolo 15, fino all'eventuale cessazione della misura cautelare o della sentenza anche non definitiva che dichiari il non luogo a procedere, il proscioglimento o l'assoluzione o l'annullamento con rinvio. La furiosa polemica sorta in Consiglio regionale campano nella seduta del 14 febbraio 2002 - sul caso della sospensione di diritto del consigliere Aldo Boffa - dimostra quale alea di opinabilità circondi questa materia. La condanna non definitiva ad un anno e quattro mesi per corruzione con pena interdittiva di pari durata aveva portato all'emissione del decreto del Presidente del consiglio dei ministri 29 settembre 2000, di accertamento della sospensione del mandato del Boffa, revocato nel luglio 2001 in occasione della declaratoria di prescrizione del reato in secondo grado. Ma il ventaglio di opportunità lasciato dalla normativa sui requisiti elettorali aveva consentito alla Giunta regionale di inscenare uno psicodramma in cui l'occasio della controversia non era meno riprovevole del suo seguito stante la tergiversatio del primo dei non eletti dal partito d'opposizione cui apparteneva il Boffa ad un partito di maggioranza consiliare, il reingresso del consigliere fu accompagnato da un tentativo di partire dalla medesima vicenda processuale per addivenire alla decadenza per incompatibilità. La Giunta regionale citò in giudizio per i danni conseguenti alla vicenda processuale ed accampò la lite pendente per ottenere l'estromissione del consigliere entrato con decreto del nuovo Presidente del consiglio la Giunta delle elezioni del Consiglio si mosse in questo senso, ma il presidente del Consiglio regionale Zinzi addusse un parere legale per soprassedere alla procedura fino ad un pronunciamento della Corte d'appello avente effetto sospensivo dell'esecutività della sentenza di primo grado, che dalla lite pendente aveva fatto discendere la decadenza dal mandato . Nel batti-e-ribatti intervenne il legislatore nazionale con una leggina ad personam che, coll'argomento di uniformare per le regioni la disciplina delle incompatibilità medio tempore modificata nel testo unico degli enti locali, restringeva la nozione di lite pendente . Il Capo dello Stato, però, la rinviò alle Camere lamentando il contrasto della legge con l'articolo 122, primo comma, della Costituzione, a norma del quale la materia delle incompatibilità dei consiglieri regionali è riservata alla legge regionale nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica . L'ultima puntata della telenovela fu addirittura una ordinanza 4-24 giugno 2003, n. 223 della Corte costituzionale, di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'articolo 3, primo comma, numero 4 della legge 154/81 per i giudici di palazzo della Consulta non era irragionevole avere due nozioni diversificate di lite pendente , in quanto non solo le funzioni dei consiglieri regionali risultano differenziate da quelle dei consiglieri degli enti locali, essendo essenzialmente caratterizzate dall'esercizio di poteri legislativi, ma proprio la più recente legislazione costituzionale leggi costituzionali 1/1999 e 3/2001 ed ordinaria Testo unico sugli enti locali e legge 75/2002, di conversione del decreto legge numero /2002 ha distinto maggiormente che in passato le funzioni e lo status delle diverse categorie dei componenti dei Consigli degli enti regionali e locali, ripartendo inoltre in modo differenziato la stessa titolarità della disciplina legislativa relativa alle rispettive cause di incompatibilità . La decadenza per incompatibilità del Boffa, revocata la sospensione di diritto, si rivelò alfine più efficace di ogni iniziativa fondata sulla legge n. 55 del 1990. Ma, certo, restano le domande sulle modalità con cui la regione Campania ha voluto conseguire in via sostanziale un risultato che negli interstizi della legge n. 55 era sfumato come prontamente notato dal presidente del Consiglio sopraggiunto a quello che aveva accertato la sospensione di diritto se la revivescenza dell'antico istituto dell'incompatibilità significa retrocessione rispetto all'automatismo della sospensione di diritto , allora qualcosa in quella legge non funziona oppure va meglio calibrato, visto che appare inidonea a cogliere il disvalore sociale che copre oramai alcuni esiti processuali tutt'altro che fisiologici. L'istituto della prescrizione, in quanto causa di estinzione del reato e non della pena , ai sensi dell'articolo 425 comma 1 c.p.p., è equiparato alle fattispecie dell'articolo 129 come possibile causa di pronuncia di una sentenza di non luogo a procedere al termine dell'indagine preliminare nel medesimo articolo 129 comma 2 c.p.p., però, si crea una gerarchia da cui si potrebbere desume che la causa di estinzione del reato è un minus rispetto all'evidenza che il fatto non sussiste o che l'imputato non l'ha commesso o che non costituisce reato o non è previsto come tale quanto all'istituto dell'applicazione della pena su richiesta delle parti, la formulazione dell'articolo 445, comma 1-bis c.p.p. è uguamente atta ad indirizzare l'interprete ad una lettura equivalente ad una condanna. Il quesito retrostante, sotto il profilo di politica legislativa, resta comunque ancora inevaso se sia preferibile affidare la decisione al giudice civile con una pronuncia sull'ineleggibilità/incompatibilità, penale con una pronuncia di irrogazione della pena accessoria interdittiva, amministrativo con l'impugnazione della decisione di proclamazione dell'eletto o di convalida dei poteri da parte dell'organo elettivo o se invece prendere atto della pronuncia penale come di un mero fatto storico che avalutativamente costitusca la precondizione dell'accertamento della incandidabilità/sospensione di diritto accertamento posto in capo ad un organo dell'Esecutivo, nazionale o periferico . Si tratta di un'alternativa tutt'altro che risolta essa è anzi aggravata dalle varianti, che possono implicare la facoltatività ovvero l'obbligatorietà della decisione del giudice penale l'interdizione è obbligatoria per alcuni reati come concussione, estorsione, associazione mafiosa, omicidio è invece facoltativa per altri come corruzione, falso, abuso d'ufficio, turbativa d'asta, frode in pubbliche forniture, ecc. ovvero una geometria variabile in sede di delimitazione dell'ambito di applicazione. Perfino la proposta Cento sull'estensione del sistema dell'incandidabilità ai parlamentari, infatti, tace sulla sospensione di diritto, che evidentemente si considera incompatibile col sistema di cui all'articolo 66 Cost È chiaro che il rischio che aleggia su tutta la faccenda è quello della sponda offerta da una magistratura compiacente ad una maggioranza faziosa il ricordo del mandato di cattura dell'8 novembre 1926 nei confronti dei deputati aventiniani , dichiarati decaduti con mozione dalla Camera il giorno dopo, non è mai abbastanza lontano per prescindere da un sistema di guarentigie fondato sulla separazione dei poteri. Ma è altrettanto evidente che in un sistema politico democratico profondamente radicato, in presenza di un giudicato penale che comporti la sanzione interdittiva, non si può escludere a priori la possibilità che la Camera eserciti la sua autonoma discrezionalità e non certo un atto dovuto, men che mai su accertamento dell'Esecutivo nel senso di convenire con l'esito ultimo di una vicenda processuale ormai conclusa.