Dirigenza penitenziaria, equiparazione economica alla polizia e diritti acquisiti

di Luigi Morsello

di Luigi Morsello * La legge di riforma del Corpo di polizia penitenziaria 15 dicembre 1990 n. 395, obbedendo alla logica della interpolazione nei disegni di legge con uno specifico oggetto di norme contigue che caratterizza il legislatore del dopoguerra - specie il più recente, conteneva, fra le altre norme, l'art. 40, che recitava 1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, al personale dirigente e direttivo dell'Amministrazione penitenziaria è attribuito lo stesso trattamento giuridico spettante al personale dirigente e direttivo delle corrispondenti qualifiche della Polizia di Stato in base alla legge 1 aprile 1981, n. 121, ai relativi decreti legislativi ed alle altre norme in materia. Al medesimo personale spetta, altresì, il corrispondente trattamento economico della Polizia di Stato se non inferiore a quello attualmente goduto. 2. Con decreto del Presidente della Repubblica, da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro di grazia e giustizia, di concerto con i Ministri del tesoro, dell'interno e per la funzione pubblica, si provvederà, ai fini dell'attuazione del comma 1, a stabilire la comparazione tra le qualifiche del personale dirigente e direttivo della Polizia di Stato e le qualifiche del personale dirigente e direttivo dell'Amministrazione penitenziaria. Ciò di cui si intende trattare è l'inciso contenuto nel comma 1 il trattamento giuridico. 1. NASCITA, VITA E MORTE DELL'ART. 40 La norma oggi non esiste più, è stata abrogata dall'art. 41, comma 5, della legge 27 dicembre 1997 n. 449, che recita L'articolo 4-bis del decreto legge 28 agosto 1987, n. 356, convertito con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 1987, n. 436, l'articolo 40 della legge 15 dicembre 1990, n. 395, e l'articolo 3, comma 4 della legge 28 marzo 1997, n. 85, cessano di avere efficacia dalla data di entrata in vigore del primo rinnovo contrattuale. Si applica la disposizione di cui al comma 3. Per il personale non rientrante nelle disposizioni di cui al comma 4, al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato, sia stato attribuito il trattamento economico di cui all'articolo 4-bis del decreto legge n. 356 del 1987, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 436 del 1987, non si fa luogo alla corresponsione del relativo trattamento e le somme eventualmente già corrisposte sono riassorbite in occasione dei successivi incrementi retributivi. I giudicati formatisi in favore del personale a cui si applicano le disposizioni di cui al comma 4 hanno comunque effetto da data non anteriore al 1 gennaio 1998 e sino al primo rinnovo contrattuale . Ancora una volta il legislatore legiferava non correttamente, in quanto la Corte costituzionale, con sentenza 27 luglio 2000, n. 374, dichiarava l'illegittimità costituzionale del comma 5, nella parte in cui fa divieto di corrispondere al personale non rientrante nelle disposizioni di cui al comma 4 al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato sia stato attribuito il trattamento economico di cui all'art. 4-bis del d.l. 28 agosto 1987, n. 356, convertito in L. 27 ottobre 1987 n. 436 le somme con la decorrenza stabilita dalle sentenze e non fissate per legge Apparirebbe lecito chiedersi, ma non lo si fa, cosa facessero le Commissioni Affari Costituzionali dell'epoca. Si vociferò all'epoca che il Ministro della funzione pubblica raccogliesse doglianze della C.G.I.L. - F.P., espresse da due dirigenti appartenenti al ruolo degli educatori dell'Amministrazione Penitenziaria, ma, naturalmente, non si è in grado di avallare una simile vociferazione, che tuttavia trovava la sua matrice e legittimazione nello scontento dei ruoli direttivi non amministrativi, che il comma 4 dell'art. 41 della legge finanziaria 1998 interpretava finalmente ma in limine mortis , e cioè allorquando l'equiparazione cessava per tutti, compresi i funzionari tecnici ruoli educatori e ruoli di ragioneria come anche dalla circostanza della limitazione di cui all'ultima alinea del comma 5, che la Corte Costituzionale censurava severamente, per avere il legislatore sconfinato indebitamente nella funzione della giurisdizione. L'equiparazione giuridica alla polizia di stato comportava l'estensione di due importanti benefici economici. 2. L'ART. 3 DELLA LEGGE 27 MAGGIO 1977 N. 284 L'ultimo comma dell'art. 3 recita Ai fini della liquidazione e riliquidazione delle pensioni, il servizio comunque prestato con percezione dell'indennità per servizio di istituto o di quelle indennità da essa assorbite per effetto della legge 22 dicembre 1969, n. 967, è computato con l'aumento di un quinto. . La legge si occupava dell'adeguamento e riordinamento di alcune indennità alle forze di polizia ed al personale civile degli istituti di penitenziari. Per questi ultimi si trattava di un aumento della indennità di servizio penitenziario. Per le forze di polizia veniva istituito un meccanismo, con l'acclarata finalità di tutelare il lavoro usurante, che consiste nel valutare ai fini pensionistici e nell'ammettere a riscatto ai fini della buonuscita una maggiorazione di un quinto del servizio utile a pensione prestato. Il meccanismo prevede che il servizio prestato con percezione dell'indennità di servizio d'istituto venga valutato con la maggiorazione di un anno ogni cinque di servizio prestati, con liquidazione o riliquidazione delle pensioni. La norma prevedeva miglioramenti economici pensionistici per gli aventi diritto collocati in pensione fino al 28 febbraio 1977. Gli aumenti previsti erano di . 20.000 al mese, anche sulla tredicesima mensilità. Ciò comportava una riliquidazione del trattamento di pensione, da applicarsi direttamente a cura dalle Direzioni Provinciali del Tesoro oggi Istituto Nazionale di Previdenza dei Dipendenti delle Amministrazioni dello Stato che avevano in carico le relative partite di pensione. L'ultimo comma prevedeva che queste liquidazioni e riliquidazione dei trattamenti pensionistici venissero effettuate con la maggiorazione del quinto della totalità del servizio prestato, utile a pensione. La giurisprudenza contabile escludeva l'applicabilità della norma al personale avente diritto, cessato dal servizio senza avere raggiunto il minimo della pensione C. Conti reg. Lombardia, sez. giurisdiz., 11 febbraio 2004, n. 138 e che la stessa non potesse concorrere ad innalzare l'anzianità di servizio ai fini del raggiungimento del minimo art. 51 d.P.R 29 dicembre 1973 n. 1092 per i militari cessati anteriormente all'entrata in vigore della legge stessa C. Conti reg. Campania, sez. giurisdiz., 7 aprile 2000, n. 76 . La equiparazione di cui all'art. 40 veniva fatta decorrere dall'Amministrazione Penitenziaria dall'11 gennaio 1991, data di entrata in vigore della legge 395/90. Questa interpretazione letterale della norma sembrava confliggere con lo spirito della legge, con la volontà del legislatore che aveva previsto una piena equiparazione giuridica ed economica, ma aveva anche espressamente previsto il divieto di reformatio in pejus del trattamento economico già in godimento. Per quanto precede le domande di riscatto venivano accettate con decorrenza dall'11.1.1991. Non tutti i funzionari direttivi si rassegnarono a subire questa interpretazione restrittiva della norma, per cui successivamente all'abrogazione della stessa, sul finire degli anni '90, l'Amministrazione Penitenziaria fu indotta, da robuste argomentazioni provenienti dalla periferia, a chiedere parere al Consiglio di Stato, che rilasciava un parere Cons. St., sez. III, 25 novembre 2003 n. 4236/2003 , il quale argomentava la 'ratio' della legge è quella di operare una piena equiparazione tra i funzionari della polizia di Stato e quelli dell'Amministrazione Penitenziaria è indubbio che identici sono il presupposto ed identico è il 'quantum ' Di fronte ad un rinvio di portata così vasta, una interpretazione restrittiva non troverebbe giustificazione e creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento Conclusivamente, è da ritenere che la legge n. 284 del 1977 debba essere applicata al personale dirigente e direttivo dell'Amministrazione Penitenziaria con le stesse modalità e con la stessa decorrenza previste per il personale della Polizia di Stato . In forza di tale parere l'Amministrazione Penitenziaria 1 da una parte riconosceva la maggiorazione del quinto anche per i periodi di servizio antecedenti la data di entrata in vigore dell'art. 40 cit. 11.1.1991 , nei limiti dalla legge istitutiva 284/77 , fino al raggiungimento dell'età massima pensionabile 40 anni di contributi versati e dell'80% cento della base pensionabile 2 dall'altra dava corso alle istanze di riscatto presentate prima del collocamento a riposo degli aventi diritto che ne avessero fatto richiesta, con effetti sulla buonuscita, e cioè prima del 31.12.1999 per il personale direttivo e del 17.11.2004 per il personale dirigente. Se si pone mente al fatto che il calcolo della somma del periodo da riscattare viene effettuata sulla base dello stipendio in godimento nella data della domanda di riscatto e che la buonuscita viene liquidata sulla base dello stipendio dell'ultimo mese di servizio, si comprende bene quali sono i vantaggi economici. L'abrogazione dell'art. 40 non ha comportato problemi di diritti acquisiti, in quanto i diritti scaturenti dall'equiparazione sono da considerarsi tutti esercitati compiutamente. 3. ART. 4 DEL DECRETO LEGISLATIVO 30 APRILE 1997 N,165 La norma di attuazione delle deleghe contenute nell'art. 2, comma 23 della legge 8 agosto 1995 n. 335 e nell'art. 1, commi 97, lettera g e 99 della legge 23 dicembre 1996 n. 662, disciplina la maggiorazione della base pensionabile all'articolo . La norma delegata riepiloga e riunisce tutte le precedenti normative emanate al riguardo 1 l'art. 13 della 10 dicembre 1973 n. 804 2 l'art. 32, comma 9 bis, della legge 19 maggio 1986 n. 224 3 l'art. 1, comma 15 bis, del decreto legge 16 settembre 19987 n. 379, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 1987 n. 468 4 l'art. 32 del decreto legislativo 12 maggio1995 n. 196 5 l'art. 21 della legge 7 agosto 1990 n. 232. L'art. 3, comma 1, recita sono attribuiti, in aggiunta alla base pensionabile definita ai sensi dell'articolo 13 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, all'atto della cessazione dal servizio da qualsiasi causa determinata, con esclusione del collocamento in congedo a domanda, e sono assoggettati alla contribuzione previdenziale di cui al comma 3. Il comma 3, prima alinea, recita Ai fini della corresponsione degli aumenti periodici di cui ai commi 1 e 2, a tutto il personale comunque destinatario dei predetti aumenti, compresi gli ufficiali a disposizione dei ruoli normali e speciali, l'importo della ritenuta in conto entrate del Ministero del tesoro a carico del personale il cui trattamento pensionistico è computato con il sistema retributivo, operata sulla base contributiva e pensionabile come definita dall'articolo 2, comma 9, della legge 8 agosto 1995, n. 335, è progressivamente incrementato secondo le percentuali riportate nella tabella A allegata al presente decreto. Il comma 3 stabilisce i criteri di determinazione delle contribuzioni dovute per questi sei scatti biennali, che sono di maggiorazione figurativa della base pensionabile, da riscattare. Ovviamente l'importo delle contribuzioni dovute viene trattenuto sulla rideteminazione della pensione. La maggiorazione figurativa della base pensionabile viene attribuita all'atto della cessazione dal servizio da qualsiasi causa determinata, con esclusione del collocamento in congedo a domanda , i funzionari direttivi e dirigenti dell'Amministrazione penitenziaria che sono stati collocati a riposo per motivi diversi dal collocamento a domanda, rispettivamente i direttivi entro il 31.12.1999 ed i dirigenti entro 17.11.2004, hanno beneficiato dell'attribuzione della maggiorazione in argomento. Il problema interpretativo si pone per quei funzionari, direttivi e dirigenti, che sono stati collocati a riposo, per raggiunti limiti di età o per malattia, successivamente alle date suddette. Dal momento che il beneficio si applica all'atto del collocamento a riposo, per questi ultimi si deve verificare se l'attribuzione della maggiorazione figurativa debba essere ugualmente concessa, d'ufficio, siccome beneficiari dell'equiparazione successivamente abrogata. Occorre, cioè, verificare se tale attribuzione, conferita in base ad una norma di equiparazione abrogata all'atto del collocamento a riposo, raggiunga il rango di diritto acquisito. La risposta per l'autore è positiva. Sì, si tratta di diritti acquisiti o quesiti. Al fine di dar conto dell'affermazione che precede occorre definire la natura dei diritti acquisiti o quesiti. Occorre inoltre definire l'azionabilità dei diritti quesiti, che sembra più propria della fattispecie. Iniziamo dai secondi. La giurisprudenza del Consiglio di Stato è indirizzata nel senso che il pubblico dipendente non ha alcun diritto alla immodificabilità della propria carriera, poiché la disciplina del rapporto di pubblico impiego è improntata al preminente interesse pubblico Cons. St., sez. IV, 14 giugno 2001, n. 3141 id., id., 2 febbraio 1998, n. 2146 . Solo apparentemente in controtendenza una interessante sentenza, la cui massima recita È parte integrante del diritto quesito del lavoratore ad un certo status il diritto alle prospettive, proprie di detto status , e non solo quello alla semplice conservazione di quanto acquisito ad una certa data. T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 23 aprile 1991, n. 313 . Più interessante si fa l'analisi in materia di diritti acquisiti. Il richiamo alla giurisprudenza del Consiglio di Stato si fa più interessante. La si riepiloga. 1 Il principio del divieto di reformatio in pejus e della intangibilità dei diritti acquisiti ha lo scopo di salvaguardare il trattamento economico complessivo del pubblico dipendente, ma non comporta l'obbligo per l'amministrazione di mantenere il riconoscimento, in termini retributivi, dell'anzianità convenzionale a lui già riconosciuta. Consiglio Stato, sez. VI, 27 novembre 1996, n. 1654 . 2 La disciplina del rapporto di pubblico impiego è improntata al preminente interesse dell'amministrazione e pertanto il pubblico dipendente non vanta un interesse protetto all'immodificabilità della carriera, ma soltanto al rispetto dei diritti economici acquisiti. Consiglio Stato, sez. IV, 12 dicembre 1994, n. 1005 . Insomma, i principi giurisprudenziali elencati tendono ad indicare come diritti acquisiti sia quelli afferenti ad una posizione economica già attribuita, sia quelli concernenti lo 'status' e le prospettive che da questi discendono, non solo in ordine alla conservazione di quanto acquisito ma anche relativamente alle prospettive di questo 'status'. Nella fattispecie si tratta di un diritto di ampio contenuto economico, azionabile solo col verificarsi delle condizioni di legge pensionamento per limiti di età o per malattia , previsto per alcune categorie di personale, esteso ad un'altra categoria di personale la dirigenza penitenziaria che all'atto della sua promulgazione radicava un diritto soggettivo perfetto, condizionato per la sua esigibilità dal verificarsi delle condizioni previste dalla legge istitutiva Il diritto soggettivo perfetto diviene un diritto acquisito nel momento in cui la norma di equiparazione viene abrogata. Le sole categorie di personale che non possono vantare questo diritto sono quelle entrate in servizio successivamente alla abrogazione della norma di equiparazione. Una diversa lettura si configurerebbe come una 'reformatio in pejus', sia ne confronti di coloro che andando in pensione ne hanno beneficiato, sia nei confronti di coloro che, per effetto della legge c.d. 'Meduri' L. 254/2055 , dal 17.8.2005, data di sua entrata in vigore 17.8.2005 , sono stati restituiti alla disciplina di diritto pubblico del rapporto di lavoro e, presumibilmente, con i decreti delegati di prossima attuazione, si riapproprieranno dei diritti già acquisti per merito dell'art. 40 L. 395/90. * Ispettore generale amministrazione penitenziaria