Ordinamento giudiziario, radiografia di un disastro (targata Anm)

La magistratura associata resta sul piede di guerra in attesa di un Dl che blocchi l'entrata in vigore della riforma. Si bloccherà il sistema di mobilità e la giustizia disciplinare e sarà rallentata la funzione giudiziaria

L'entrata in vigore della riforma dell'Ordinamento giudiziario sarà un'ecatombe per il sistema giustizia. Sabato scorso, il Comitato direttivo centrale dell'Associazione nazionale magistrati ha approvato un documento sull'impatto della legge 150/05 di cui entreranno in vigore a metà giugno i primi due decreti delegati. Secondo lo studio leggibile tra i correlati , si bloccherà tutto il sistema di mobilità dei magistrati, ci sarà la paralisi della giustizia disciplinare, la burocratizzazione e il rallentamento delle funzioni giudiziarie. I magistrati, dunque, non hanno intenzione di abbassare la guardia tanto hanno contrastato la riforma durante la discussione parlamentare, tanto lotteranno per evitare l'entrata in vigore delle nuove disposizioni. I tempo sono strettissimi, perché i primi due decreti delegati sul nuovo sistema disciplinare e l'ufficio del Pm, saranno in vigore dal 19 giugno prossimo. Disposizioni contestatissime dalle toghe che adesso chiedono al nuovo esecutivo di intervenire subito con decretazione d'urgenza per uno slittamento della riforma. L'Anm, inoltre, ha organizzato per il 10 giugno prossimo un'assemblea nazionale alla quale è già stato invitato il nuovo ministro della Giustizia. Tutte proposte, queste, sostenute fortemente dal presidente Giuseppe Gennaro Unicost e dal segretario Nello Rossi Md . L'unico a rimanere perplesso è stato Mario Cicala MI , che aveva proposto, senza risultati, un ordine del giorno con il quale chiedere all'esecutivo anche la revisione del meccanismo elettorale del Csm tornare dal maggioritario al proporzionale, come disse già Antonio Patrono, vedi tra gli arretrati del 18 ottobre 2005 . Nel programma dell'Ulivo non c'è la sospensione della riforma - ha detto Cicala - senza contare che buona parte del Paese è molto lontana dal condividere le nostre obiezioni. Francamente, come possiamo sostenere l'obbligatorietà dell'azione penale in tutti i casi, eccetto che nell'esercizio dell'azione disciplinare dei magistrati? . Effettivamente per bloccare l'entrata in vigore della riforma occorrerebbe un decreto legge che il nuovo esecutivo dovrebbe approvare entro la prima settimana di vita. La decretazione d'urgenza potrebbe essere motivata con le gravi carenze di organico della Procura generale della Cassazione, ufficio che con le nuove disposizioni si ritroverebbe sotto pressione, data l'obbligatorietà dell'azione disciplinare data al Pg. Con il nuovo sistema, d'altronde, si prospetta un panorama variegato. Data l'obbligatorietà dell'azione disciplinare del Procuratore della Corte suprema e la possibilità di segnalazione del Guardasigilli, tra i due potrebbero crearsi problemi di interpretazione. Vista l'impossibilità di procedere con le istruttorie, data la carenza di personale, il Procuratore potrebbe intervenire pesantemente con una gran mole di archiviazioni. Secondo l'ufficio legislativo di via Arenula, infatti, a differenza di quanto sostenuto dall'Anm, il Procuratore avrà sempre la possibilità di archiviare. Nell'ipotesi in cui il Pg non voglia intervenire pesantemente, i procedimenti disciplinari avranno tempi biblici, molto più lunghi di quelli attuali che pure non sono velocissimi . In ogni caso le ripercussioni nell'ordinamento giudiziario saranno importanti ma prevedere un decreto d'urgenza per la sospensione della riforma come prima iniziativa del nuovo Governo già alle prese con una misura di clemenza sembra piuttosto complicato. In caso contrario, le toghe continueranno nella loro protesta cambiano i governi ma non cambia la battaglia. p.a.

Associazione Nazionale Magistrati Comitato direttivo centrale Documento approvato il 13 maggio 2006 L'impatto della legge 150/05 e dei relativi decreti legislativi delegati su alcuni aspetti cruciali dell'organizzazione giudiziaria e sul funzionamento del sistema giustizia * 1. PREMESSA La legge 150/05 ed i relativi decreti legislativi delegati sono già stati oggetto di approfondite e dettagliate analisi critiche da parte della intera magistratura, dell'Associazione Nazionale Magistrati e del Csm in particolare nelle schede redatte a cura dell'Anm sugli schemi dei decreti delegati e nei pareri resi dal Csm . Inoltre l'Anm ha in più sedi formulato puntuali proposte alternative alla riforma approvata nella scorsa legislatura ed ha avanzato richieste di interventi legislativi urgenti diretti ad abrogare o a sospendere l'efficacia delle nuove norme e ad approvare in tempi brevi una vera riforma dell'ordinamento giudiziario, conforme alla Costituzione. Tutte le elaborazioni, le proposte e le richieste dell'Associazione, sulle quali si è registrato l'unanime consenso della cultura giuridica e il conforme comportamento delle forze di opposizione nella scorsa legislatura, vengono qui integralmente ribadite. Esse rappresentano la premessa naturale del presente documento che ha lo scopo - circoscritto ma non per questo meno importante - di dimostrare solo alcuni dei principali effetti dannosi di natura organizzativa, istituzionale e professionale della nuova normativa e mira a descrivere - in termini estremamente sintetici e concreti e con riferimento a dati statistici - l'impatto negativo, e per più versi devastante, che le nuove regole avranno sulla amministrazione giudiziaria e sul funzionamento del sistema giustizia nel nostro paese, ferma restando l'assoluta contrarietà alle scelte operate in ordine a status e ruolo del Pm. Di qui la particolare attenzione dedicata ai temi dell'organizzazione, dell'efficienza, della gestione, dei tempi, secondo una impostazione che vale a rafforzare e rilanciare e non a sostituire tutte le critiche già mosse - sul terreno dei principi, della razionalità, della legittimità costituzionale - al nuovo assetto della magistratura prefigurato nella legge 150/05 e nei decreti legislativi delegati 2. UNA PREVISIONE RAZIONALE IL BLOCCO DEL SISTEMA DI MOBILITÀ DEI MAGISTRATI 2.1. Il quadro attuale, ovvero la gestione della mobilità nel sistema sino ad ora in vigore Il punto di partenza dell'analisi è rappresentato dai dati relativi ai trasferimenti disposti a domanda dal Csm negli ultimi tre anni nei quali ha operato il Consiglio eletto nel luglio 2002, un organismo, cioè, che con ogni probabilità sarà identico, per numero dei componenti e capacità operativa, al Consiglio destinato ad operare nel quadriennio 2006-2010 . Nel 2003 i trasferimenti a domanda disposti dal Csm sono stati 333, 353 nel 2004 e 420 nel 2005 per un complesso di circa 1100 trasferimenti in tre anni. I bandi di concorso per tali posti sono stati - nel 2003 - cinque uno dei quali relativo esclusivamente a posti semidirettivi mentre - nel 2004 e 2005 - i bandi sono stati quattro per ciascun anno. In questo ambito la percentuale dei trasferimenti dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti si è attestata intorno al 10%, mentre quella dalle funzioni giudicanti alle requirenti è stata di circa il 4%. Numeri, quindi, quantitativamente piuttosto limitati, essendo comprensivi anche dei c.d. trasferimenti verticali riguardanti i passaggi a funzioni di grado superiore appello e legittimità . Nell'ambito delle cifre indicate la percentuale di trasferimenti verticali negli ultimi tre anni è pari, secondo una media approssimativa,, a poco meno del 10%. Per definire un bando di concorso per 150 posti occorrono dai sette ai nove mesi a partire dalla data del bando. I trasferimenti per conferimento di incarichi direttivi sono stati 34 nel 2003 di cui 7 per uffici direttivi superiori , 39 nel 2004 di cui 14 per uffici direttivi superiori e 46 nel 2005 di cui 12 per uffici direttivi superiori . I trasferimenti per conferimento di incarichi semidirettivi sono stati 95 nel 2004 e 66 nel 2005. 2.2. Il sistema prefigurato dalla nuova normativa. Le diverse mobilità Il sistema delineato dalla legge delega e dal decreto delegato sulla carriera prevede la compresenza di diversi tipi di mobilità e quindi di diversi tipi di trasferimenti . a La mobilità funzionale che - a regime - riguarda il passaggio dei giovani magistrati dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti o viceversa e - nella prima fase di attuazione della riforma - tutti i magistrati che decidano di esercitare prima della fine del mese di ottobre 2006 l'opzione prevista per il passaggio a funzioni giudicanti o requirenti diverse da quelle svolte. b La mobilità orizzontale o geografica che riguarda il mutamento di sede nell'ambito di posti di primo grado o di appello se da questi già si proviene ad es. da una Corte d'Appello ad un'altra . c La mobilità verticale, cioè il passaggio alle funzioni di secondo grado o alle funzioni di legittimità da esperirsi dopo l'espletamento dei concorsi per i trasferimenti orizzontali e, in regime transitorio, dopo i trasferimenti funzionali d La mobilità dirigenziale, cioè la mobilità in vario modo connessa ai trasferimenti negli incarichi semidirettivi giudicanti e requirenti di primo e di secondo grado ai trasferimenti negli incarichi direttivi di merito giudicanti e requirenti di primo grado, di primo grado elevato e di secondo grado ai trasferimenti negli incarichi direttivi e direttivi superiori e superiori apicali di legittimità. Tranne i trasferimenti orizzontali e quelli per i quali può applicarsi il regime transitorio, gli altri trasferimenti presuppongono che apposite commissioni di concorso compiano a una valutazione dei titoli nel caso di incarichi direttivi, semidirettivi o che implichino un mutamento di funzioni b una valutazione di titoli ed esami per i trasferimenti verticali oltre che di altri requisiti che per brevità si omettono in questa sede . Sullo sfondo si colloca, infine, una diversa mobilità - quella interna o professionale - che riguarda il mutamento di funzioni allo scadere del decennio di continuativo esercizio delle stesse. 2.3. Il grave rallentamento della mobilità orizzontale Per quanto attiene alla mobilità orizzontale va considerato che - sulla base della nuova normativaogni anno il Csm dovrà individuare i posti da assegnare per i trasferimenti orizzontali e per quelli funzionali questi ultimi con priorità assoluta . Senza entrare nel merito di alcune problematiche giuridiche quali ad es. la distinzione tra le sedi da assegnare ai tramutamenti orizzontali e quali a quelli funzionali resta il fatto che si parla dei trasferimenti quantitativamente più rilevanti e che essi tenderanno ad aumentare se si pensa che la mancata presentazione della domanda per il passaggio delle funzioni cristallizza definitivamente la permanenza nella magistratura giudicante o requirente. Attualmente il Csm opera trasferimenti per 350 posti all'anno non direttivi né semidirettivi . Se è vero che in questa cifra vi è un complessivo 14% di trasferimenti funzionali e un 10% di trasferimenti verticali che in futuro dovrebbero essere trattati in modo e attraverso canali diversi l'abbattimento numerico che ne deriva sarà sicuramente compensato dall'incremento delle domande per il mutamento di funzioni. Pertanto, il numero di trasferimenti annuale non dovrebbe diminuire e per realizzarli occorrono attualmente alcuni mesi. Se si accede all'ipotesi che dovranno innanzitutto essere privilegiati i trasferimenti funzionali, occorrerà espletare questo tipo di concorso, attendere la valutazione della commissione, quindi le determinazioni consiliari. Solo in seguito si potrà provvedere alla messa a concorso dei posti disponibili per i soli trasferimenti orizzontali. L'aggravamento della procedura dei trasferimenti orizzontali - conseguente alla preventiva indizione di uno specifico concorso per titoli per i trasferimenti funzionali - non consentirà di rispettare il termine annuale complessivo previsto dalla legge per la messa a concorso dei posti e la relativa assegnazione. A questo va aggiunto che in prima battuta vi è anche l'applicazione del regime transitorio per tutti i magistrati che già esercitano da più di tre anni funzioni giudicanti o requirenti e che vogliono operare il trasferimento funzionale è difficile fare previsioni quantitative circa le domande, ma è indubbio che tale possibilità avrà un'incidenza significativa nell'allungamento dei tempi concorsuali, già molto più dilatati rispetto a quelli oggi realizzati. 2.4. Segue la crisi della mobilità verticale La situazione diventa ancora più problematica, per la mobilità verticale, ossia per i trasferimenti per i posti di secondo grado e di legittimità. Sempre annualmente dovranno essere individuati i posti di secondo grado e di legittimità assegnati coi trasferimenti orizzontali operazione per la quale occorreranno comunque tempi preliminari anche se prevedibilmente più ridotti per il minor numero dei posti e per la minore entità di tali trasferimenti . Esaurita questa procedura si potrà passare all'assegnazione dei posti con i trasferimenti verticali, che avverrà in parte con concorso per titoli ed esami 30% dei posti e per la parte residua con un concorso per soli titoli. Vi sarà quindi una rilevantissima dilatazione dei tempi concorsuali per i trasferimenti verticali sia a causa delle attività della commissione di concorso che dovrà valutare i titoli sia per la presenza di un concorso per titoli ed esami. A quest'ultimo, infatti, potranno partecipare anche magistrati che abbiano compiuto otto anni dalla nomina ad uditore giudiziario per i posti di secondo grado o diciotto anni per i posti di legittimità quindi, la platea dei concorrenti rispetto a quella attuale sarà inevitabilmente più larga con altrettanto inevitabile allungamento delle procedure concorsuali. Appare chiaro che portare a termine nel giro di un anno le varie procedure concorsuali per i posti di secondo grado e di legittimità quella orizzontale prima e quelle verticali poi è sostanzialmente impossibile e che la previsione annuale del concorso per questa tipologia di posti sarà disattesa con conseguenze negative sulla complessiva mobilità magistratuale. 2.5. Segue le ricadute sugli altri trasferimenti Il discorso sull'allungamento dei tempi potrebbe presentare meno certezze per i trasferimenti per i incarichi semidirettivi e direttivi, che presentano anche adesso tempi piuttosto lunghi. In questo caso, infatti, non sono previste scadenze annuali di pubblicazione e comunque il concorso resta solo per titoli, seppure affidato alla commissione. Vi è, però, da rilevare che il sistema della mobilità dei magistrati non può essere esaminato a compartimenti stagni funzionali, trattandosi di un sistema tutto a vasi comunicanti, per il quale l'irrigidimento nella mobilità di un settore si ripercuote inevitabilmente sugli altri con la conseguenza che il rallentamento nei trasferimenti verticali non consente un sollecito sgombero dei posti di primo grado, utili per i trasferimenti orizzontali e soprattutto per quelli funzionali di questo settore. A tutto questo devono aggiungersi tutte quelle particolari forme di mobilità magistratuale che prescindono dai tramutamenti per così dire ordinari i trasferimenti extra ordinem, per ragioni di salute od handicap, quelli da sede disagiata, i ricollocamenti in ruolo, etc., che, disciplinati da un regime normativo particolare, determinano un ulteriore ed inevitabile condizionamento della mobilità ordinaria. Qualcuno di questi tipi di trasferimento potrà presentarsi in modo più frequente rispetto all'attualità in considerazione del fatto che la riforma eleva il livello medio dell'età di accesso in magistratura e conseguentemente possono accrescersi i problemi personali e familiari del magistrato quando egli è ancora in servizio in sedi non gradite. 2.6. Quanti commissari di concorso e con quale impegno? I concorsi previsti per i trasferimenti dalle funzioni requirenti alle giudicanti e viceversa e alle funzioni giudicanti e requirenti di secondo grado sono svolti da apposite commissioni, che si compongono di 5 magistrati ciascuna, per un totale di 20 magistrati. La commissioni che dovranno occuparsi dei concorsi per il trasferimento alle funzioni giudicanti e requirenti di legittimità si compongono di 4 magistrati ciascuna, per un totale di 8 magistrati. Le commissioni che celebrano i concorsi per l'assegnazione delle funzioni semidirettive e direttive requirenti e giudicanti sono composte da 8 magistrati, per un totale di 32 magistrati. Il complesso dei concorsi, quindi, determinerà l'impiego di ben 60 magistrati in ben 10 commissioni. Non va dimenticato che queste commissioni sono nominate per due anni e sono automaticamente prorogate sino all'esaurimento delle procedure concorsuali in via di espletamento. Da questo si desume che la legge stessa prevede, come dato ordinario, l'impossibilità di esperire i vari concorsi in un anno, ma nel frattempo le ulteriori vacanze, determinatesi nei posti d'organico, dovrebbero indurre alla celebrazione di altri concorsi per rispettare, almeno con riferimento ai trasferimenti funzionali, orizzontali e verticali di secondo grado, il termine annuale stabilito dalla legge d'individuazione delle sedi da mettere a concorso. È inoltre prevedibile che anche le procedure per l'assegnazione di incarichi direttivi e semidirettivi dovranno rispettare delle scansioni temporali che non diradino eccessivamente i bandi per questi posti. Ne deriva che ordinariamente vi sarà un accavallarsi delle varie procedure concorsuali e dell'operato delle commissioni di concorso, tale per cui oltre 100 magistrati saranno impegnati in questa attività, per la quale, peraltro, non è previsto alcuno sgravio di lavoro diversamente da quanto stabilito per la commissione del concorso per l'accesso alla magistratura . L'effetto che ne deriverà sarà perciò o un rallentamento nell'espletamento delle procedure concorsuali o una sensibile diminuizione dell'ordinario lavoro giudiziario dei magistrati impegnati nelle commissioni di concorso. 3. LA PARALISI DELLA GIUSTIZIA DISCIPLINARE ED IL PERICOLO DI BUROCRATIZZAZIONE E DI RALLENTAMENTO DELLE FUNZIONI GIUDIZIARIE Il nuovo regime di giustizia disciplinare introdotto dalla legge 150/05 e dal D.Lgs 109/06 è stato già oggetto di numerosi studi volti a ricostruire la fisionomia complessiva del codice e del procedimento disciplinare, la loro rispondenza a canoni di razionalità e la loro conformità alla Costituzione 1 . Queste analisi rappresentano la premessa e per così lo sfondo nel quale si colloca la presente riflessione che si appunta essenzialmente sulle conseguenze di natura organizzativa, istituzionale e professionale della nuova normativa e mira a descrivere - in termini estremamente sintetici e concreti e con riferimento a dati statistici - l'impatto negativo e per più versi devastante che le nuove regole avranno sulla vita della magistratura e sul funzionamento della giurisdizione nel nostro paese. 3.1. Il primo effetto la paralisi del giudice e della giustizia disciplinare La conseguenza prima del nuovo sistema che si vuole introdurre sarà la sostanziale paralisi della Sezione disciplinare e della giustizia disciplinare, paralisi destinata a manifestarsi già nella fase di applicazione iniziale delle nuove norme ed a divenire definitiva e potenzialmente irreversibile nella fase di applicazione a regime del nuovo sistema imperniato sull'azione disciplinare obbligatoria. La prevedibile paralisi del giudice disciplinare nella fase di avvio del nuovo sistema di giustizia disciplinare. La legge 150/05 prevede che - alla data di entrata in vigore del primo dei decreti legislativi delegati relativi al sistema di giustizia disciplinare e cioè al 19 giugno 2006 2 - tutti i procedimenti amministrativi di trasferimento d'ufficio ex articolo 2 della RD.Lgs 511/46 la c.d. legge sulle guarentigie attualmente pendenti presso il Csm che riguardino fatti astrattamente riconducibili agli illeciti previsti dal codice disciplinare dovranno essere trasmessi al Procuratore generale presso la Corte di cassazione divenuto titolare dell'azione disciplinare obbligatoria perché l'organo assuma le sue determinazioni in ordine all'azione disciplinare. Ciò significa che, stante il regime di obbligatorietà dell'azione disciplinare introdotto dalla riforma, un gran numero di esposti e di rapporti attualmente pendenti presso il Csm secondo una stima realistica oltre l'80% si tradurrà quasi automaticamente in azioni disciplinari obbligatoriamente promosse dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione. Se si considera che i rapporti pendenti al 28.2.2006 erano 559 e che gli esposti nei confronti di magistrati erano 473 n. 3 Tabella è agevole prevedere che - nella sola fase di passaggio al nuovo regime disciplinare - si produrrà una immediata e brusca impennata del numero dei procedimenti disciplinari destinati ad essere trattati dalla Sezione disciplinare del Csm, procedimenti che ammonteranno a parecchie centinaia circa 700-800 secondo la stima realistica prima prospettata . Per valutare l'effetto che l'afflusso di un così elevato numero di nuovi procedimenti disciplinari avrà sul funzionamento della Sezione disciplinare occorre aver presente che nel triennio 2003-2005 l'ammontare dei procedimenti disciplinari sopravvenuti è stato di 136 nell'anno 2003, di 146 nell'anno 2004 e di 136 nell'anno 2005 per un totale nell'arco del triennio di 418 procedimenti e che la Sezione disciplinare del Consiglio ha incontrato ed incontra rilevanti difficoltà nel fronteggiare tali carichi di lavoro cfr. n. 3 Tabella . La conseguenza dello stato di cose sin qui descritto è che - già nella fase di avvio del nuovo regimesi determinerà un gravissimo ingolfamento del circuito della giurisdizione disciplinare ed una sostanziale paralisi del giudice disciplinare. La definitiva paralisi del giudice disciplinare nella fase di funzionamento a regime del nuovo sistema di giustizia disciplinare. La paralisi del giudice disciplinare è destinata ad aggravarsi ed a divenire definitiva con lo stabilizzarsi del nuovo regime disciplinare, che risulta caratterizzato per un verso da un rilevante incremento degli esposti e dei procedimenti disciplinari e, per altro verso, da una procedura di trattazione degli esposti particolarmente complessa. La previsione di un sovraccarico del sistema di giustizia disciplinare - chiamato a trattare comunque una congerie di microviolazioni vere o presunte - è sin troppo agevole. L'introduzione di un sistema di azione disciplinare obbligatoria reca infatti con sé il rischio evidente di una incontrollata moltiplicazione degli esposti disciplinari nei confronti dei magistrati, anche in ragione dell'effetto di messaggio e di incentivo insito nella introduzione dell'azione disciplinare obbligatoria e dell'assenza di efficaci remore paragonabili alla previsione in ambito penale del delitto di calunnia alla presentazione di una mera denuncia disciplinare destinata poi a rivelarsi pretestuosa o infondata. Inoltre il numero dei procedimenti subirà un prevedibile ulteriore incremento in ragione dei numerosi obblighi di denuncia disciplinare introdotti per i dirigenti degli uffici ed altri soggetti la cui omissione è a sua volta disciplinarmente sanzionabile. Sul versante della procedura disciplinare va poi considerato che a il procedimento disciplinare regolato dalle nuove norme non prevede alcuna forma di archiviazione b le ipotesi di cestinazione di un esposto disciplinare da parte della Procura generale presso la Cassazione potranno riguardare comunque un numero relativamente ristretto di casi id est le denunce del tutto generiche o a prima vista infondate, laddove le denunce mosse da intenti ritorsivi o persecutori risulteranno circostanziate come richiesto dall'articolo 15, comma 1, del D.Lgs 109/06 c conseguentemente la grande maggioranza degli esposti disciplinari dovranno essere oggetto di valutazione, di istruzione e di richieste della Procura generale alla Sezione disciplinare d la Sezione disciplinare del Csm dovrà decidere tutti i casi condotti al suo esame con sentenza sia essa sentenza di non luogo a procedere su conforme richiesta del Pg o sentenza emessa all'esito del dibattimento disciplinare . Il quadro che ne deriva è quello di una giustizia disciplinare condannata alla paralisi ed all'inefficienza, nel cui ambito la selezione effettiva delle azioni e dei giudizi disciplinari sarà affidata al funzionamento dei rigorosi meccanismi di decadenza previsti per la promozione dell'azione, per la richiesta di emissione del decreto che fissa la discussione dinanzi al giudice disciplinare e per la emissione della pronuncia della Sezione disciplinare. La possibile via di uscita da questa impasse può essere rappresentato solo dal ripristino di un regime di discrezionalità dell'azione disciplinare che, in presenza di una chiara e precisa tipizzazione degli illeciti ben diversa quindi da quella posta in essere dalla legge 150 , potrebbe finalmente realizzarsi nelle forme di una discrezionalità razionalmente esercitata in modo tendenzialmente uniforme e controllabile. 3.2. IL SECONDO EFFETTO LA PERMANENTE INSICUREZZA DEGLI OPERATORI DELLA GIUSTIZIA Accanto alle previsioni razionali e fondate su dati obiettivi relative all'impasse della giurisdizione disciplinare vanno collocati altri effetti negativi che si riverberano sull'intero sistema di giustizia. Dal nuovo sistema disciplinare deriverà un effetto complessivo di permanente insicurezza di tutti gli operatori della giustizia, costantemente esposti a denunce disciplinari e ritorsioni tanto più temibili quando provengano da soggetti agguerriti e potenti. I magistrati hanno già mosso - in più occasioni e in più scritti - critiche puntuali e specifiche al nuovo codice disciplinare e segnatamente ad alcune norme che regolano gli illeciti disciplinari in termini di vaghezza tale da vanificare del tutto la tipizzazione . A queste critiche si accompagna un allarme particolarmente acuto per la pretesa di introdurre nel nostro ordinamento un vero e proprio diritto disciplinare dell'apparenza, di contenuto oggettivamente intimidatorio ed in radicale contrasto con ogni regola in tema di sanzioni . Nel codice disciplinare figura infatti una norma di chiusura che qualifica come illecito disciplinare ogni altro comportamento tale da compromettere l'indipendenza, la terzietà e l'imparzialità del magistrato, anche sotto il profilo dell'apparenza . Vi è qui un punto su cui occorre fare chiarezza. Da cattedre autorevoli - e segnatamente da Presidenti della Repubblica della statura morale e politica di Pertini, Scalfaro e Ciampi - è stato più volte ripetuto che il magistrato non deve solo essere ma anche apparire imparziale. Dall'accettazione di un siffatto insegnamento si debbono trarre due conseguenze. La prima è che ogni magistrato deve essere il primo e il più geloso custode della sua immagine di imparzialità in tutte le occasioni della vita sociale e professionale. La seconda è che la legge può intervenire in forme e modi specifici per assicurare l'immagine di imparzialità dei magistrati, precludendo loro il compimento di determinate attività che - sulla base di una ragionevole valutazione preventiva del legislatore - potrebbero farli apparire non imparziali agli occhi della generalità dei cittadini e degli utenti della giustizia. Da un lato, dunque, sta l'impegno personale e morale a tutto campo del magistrato affidato alla sua intelligenza e sensibilità dall'altro la legittimità di norme puntuali, dirette a salvaguardare particolari apparenze , indispensabili per garantire la fiducia dei cittadini nell'esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie. Ma la confusa e generica norma di cui si parla annulla i confini delle due diverse sfere e - in luogo di specifiche previsioni disciplinari riguardanti altrettanto specifiche attività lesive della immagine di imparzialità - sembra legittimare in termini generali un vero e proprio diritto disciplinare dell'apparenza ispirato alla pretesa di misurare qualsiasi condotta del magistrato non solo sul piano della realtà effettuale ma anche sul terreno meramente simbolico dell'apparenza. Una statuizione inaccettabile perché consente di presentare esposti disciplinare e di avviare procedimenti non sulla base di dati di fatto oggettivi ma sulle percezioni soggettive di condotte dei magistrati. 3.3. Il pericolo di burocratizzazione delle funzioni giudiziarie Infine, per effetto del nuovo sistema di giustizia disciplinare, si profila il pericolo di una potenziale e gravemente nociva burocratizzazione delle modalità di esercizio delle funzioni giudiziarie giacché molti magistrati potrebbero essere sospinti da un regime disciplinare pervasivo e onnipresente verso la ricerca di regolarità formali e di conformismo giurisprudenziale anche a discapito della tempestività ed efficacia dei provvedimenti adottati. L'obiettivo della ragionevole durata del processo, già compromesso dai numerosi provvedimenti legislativi che hanno profondamente alterato e rallentato procedure collaudate come il giudizio penale di legittimità , verrebbe reso così reso ancora più problematico dal fatto che i magistrati saranno chiamati a svolgere le loro delicate funzioni in un contesto istituzionale che contempla la promozione di azioni disciplinari nei loro confronti come un evenienza del tutto fisiologica e li lascia esposti a pressioni di ogni genere. Questi pericoli sono aumentati dal ruolo del tutto anomalo che nel procedimento disciplinare è attribuito al ministro della Giustizia. La vastità e la pervasività dei poteri ministeriali nell'ambito del procedimento disciplinare oggetto di critiche puntuali in tutti gli scritti sulla nuova procedura fanno infatti del Ministro l'agile, potente e irresponsabile protagonista della procedura disciplinare, capace di essere presente negli snodi decisivi del procedimento e al tempo stesso libero dal peso gravoso dell'istruzione e costantemente al riparo dalle smentite provenienti dagli eventuali esiti negativi dei giudizi disciplinari. 4. L'IMPASSE DELLA FORMAZIONE PROFESSIONALE DEI MAGISTRATI Nell'ordinamento italiano la formazione professionale dei magistrati riveste una particolare importanza alla luce del complessivo assetto costituzionale dell'ordine giudiziario. I principi di autonomia e di indipendenza, di esclusiva soggezione alla legge, funzionali a garantire - nell'ambito di un policentrismo istituzionale e di un bilanciamento dei poteri in un articolato sistema di pesi e contrappesi - l'uguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge comportano che l'unica fonte di legittimazione dei magistrati sia la loro professionalità. Esiste, quindi, una stretta connessione tra la libertà di giudizio del magistrato da ogni influenza interna o esterna e la potestà di organizzarsi al di fuori di condizionamenti, e l'adeguatezza professionale del magistrato, senza la quale l'indipendenza diverrebbe privilegio. La competenza del Csm nel settore della formazione professionale dei magistrati, pur non esplicitamente affermata nell'articolo 105 Costituzione, si è ormai affermata da oltre trent'anni nell'ordinamento vivente soprattutto mediante l'istituzione di un'apposita commissione, coadiuvata da un Comitato scientifico, composto da magistrati, professori universitari, anche esercenti l'attività di avvocato, attraverso la creazione di una rete di formatori decentrati su tutto il territorio nazionale, tramite l'adesione e la partecipazione alla Rete europea di formazione giudiziaria, la collaborazione con il Consiglio d'Europa e la Commissione europea e, infine, la collaborazione con le altre Scuole europee e la stipula di appositi accordi bilaterali in tale settore con organismi stranieri. E' alla luce di questa premessa generale che vengono formulate le osservazioni di seguito illustrate, finalizzate a mettere in luce le più macroscopiche problematiche interpretative ed applicative. 4.1. Le carenze ed i silenzi della normativa sulla organizzazione della Scuola La Scuola, dotata di autonomia contabile, giuridica, organizzativa, funzionale, articolata in due sezioni, l'una destinata al tirocinio degli uditori giudiziari l'altra all'aggiornamento professionale e alla formazione dei magistrati e comprensiva di una sede centrale e di sedi decentrate in numero non superiore a tre è composta da tre organi a il comitato direttivo b il presidente c il Comitato di gestione. Richiamate qui tutte le considerazioni critiche già svolte in altre sedi sull'assetto e sulle finalità prevalentemente selettive e burocratiche e non formative della Scuola, sulla non equilibrata composizione del comitato direttivo, sulla negativa separatezza dell'organismo rispetto al circuito dell'autogoverno, in questa sede si concentra l'attenzione sulle carenze relative ai profili organizzativi della nuova struttura e sull'incidenza del sistema dei corsi sull'attività giudiziaria. In quest'ottica si osserva che - con riguardo ai comitati di gestione - manca nella nuova normativa qualsiasi specificazione in merito a alle categorie professionali tra le quali può essere operata la scelta dei componenti b alle modalità di designazione del presidente, speculare a quello del comitato direttivo c all'eventuale proporzione tra magistrati ordinari e altre figure omissione, questa, che appare foriera di ulteriori possibili ricadute negative, tenuto conto del fatto che gli atti della Scuola incidono sullo stato dei magistrati e sono rilevanti ai fini delle promozioni e dei trasferimenti, materie completamente riconducibili all'articolo 105 Costituzione e riservate alla competenza esclusiva del Csm . Particolarmente rilevante appare la lacuna in ordine al numero di magistrati destinati a comporre la sezione destinata alla formazione iniziale, se si considera che le finalità principali del tirocinio sono l'inserimento professionale dell'uditore, vincitore di un concorso esclusivamente teorico, spesso privo di precedenti esperienze professionali. E', inoltre, da sottolineare l'assoluta inadeguatezza numerica dei membri dei membri dei singoli organi della Scuola, tenuto conto a per la formazione iniziale, del numero medio dei vincitori del concorso di uditore e delle cadenze annuali del bando di concorso stabilite dalla legge delega b per la formazione permanente, del livello di complessità raggiunto dall'azione formativa sin qui erogata dal Consiglio nella consapevolezza che la professionalità non costituisce solo un criterio fondante la selezione, ma rappresenta lo strumento primo per la realizzazione della soggezione soltanto alla legge, che costituisce a sua volta la base della legittimazione democratica dei magistrati. 4.2. Segue l'attività didattica Nella normativa non è poi contenuto alcun riferimento alla formazione decentrata che, soprattutto negli ultimi anni, ha costituito l'esperienza più ricca e feconda e che, anche negli ordinamenti stranieri v. ad esempio la Francia costituisce la struttura portante, costituendo un'occasione di immediata e costante sensibilizzazione alle esigenze della qualificazione professionale. Il potere di ammissione ai corsi attribuito ai Comitati di gestione configge con il loro ruolo strumentale e subordinato rispetto al Comitato direttivo, implicando scelte generali e di carattere ampiamente discrezionale, che possono avere significative ricadute sulla vita professionale del singolo magistrato alla luce della stretta connessione tra partecipazione alle attività formative e articolazione della carriera. Non è precisato il livello di autonomia didattica e scientifica dei Comitati di gestione rispetto al Comitato direttivo che ha proceduto alla designazione dei loro membri. Non sono, infine, chiarite, rispetto all' istituzione di sedi a competenza interregionale, le concrete modalità di funzionamento dei Comitati di gestione nella prospettiva di assicurare il doveroso coordinamento delle attività, un adeguato livello di efficienza, opportunità formative di pari livello per i discenti, la più ampia collegialità e il massimo pluralismo. 4.3. L'assoluta inadeguatezza della organizzazione rispetto ai compiti Il numero dei componenti del Comitato direttivo e del Comitato di gestione appare inoltre assolutamente sproporzionato rispetto alla complessità del loro impegno. Dalle nuove disposizioni risulta che la Scuola deve garantire a la partecipazione obbligatoria di ogni magistrato ad un corso di aggiornamento almeno una volta ogni cinque anni tenuto conto del fatto che i magistrati in servizio sono attualmente 9.219, ogni anno dovranno partecipare ai corsi almeno 1844 magistrati b i corsi per i magistrati che intendano passare dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa c i corsi per le valutazioni periodiche di professionalità al compimento del tredicesimo, ventesimo, ventottesimo anno dall'ingresso in magistratura, che interesseranno presumibilmente altri 900 magistrati circa ogni anno d i corsi per i vincitori del concorso per titoli e esami abilitanti al conferimento di funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado o di legittimità e i corsi per accedere alle funzioni direttive di primo e di secondo grado, giudicanti o requirenti, nonché per le funzioni direttive giudicanti e requirenti di legittimità f le sessioni di tirocinio per gli uditori giudiziari in media 300 ogni anno g i corsi per la formazione di magistrati stranieri organizzati nel quadro degli accordi internazionali di cooperazione tecnica in materia giudiziaria è ragionevole ritenere che 'attuale media di settanta magistrati per ogni corso non potrà essere mantenuta, tenuto conto delle finalità valutative degli incontri . Sotto altro profilo la previsione di attribuire ai Comitati di gestione il compito di individuare, presso ciascun ufficio giudiziario, i magistrati affidatari appare contraria a qualsiasi criterio di razionalità e di efficienza sotto molteplici profili a la mancanza di organiche informazioni sulla vita professionale dei singoli magistrati, di cui è unico depositario legittimo il Csm b l'assenza di compiuta conoscenza, da parte di un organismo centrale al di fuori del circuito dell'autogoverno che si avvale dell'insostituibile ruolo dei Consigli giudiziari, della realtà dei singoli uffici giudiziari c l'impossibilità di ovviare con tempestività alle eventuali modifiche del piano di tirocinio locale alla luce di sopravvenuti impedimenti di singoli affidatari d l'esiguità del numero dei membri dei Comitati di gestione e la molteplicità dei compiti ad essi affidati. Nella medesima ottica è irrinunciabile il ruolo dei magistrati collaboratori, che nella concreta esperienza, si è rivelato fondamentale per assicurare agli uditori un costante punto di riferimento in merito ad ogni necessità del tirocinio, per stimolare il loro apporto propositivo, per garantire le necessarie forme di coordinamento anche dell'opera dei singoli affidatari, per favorire la circolarità delle esperienze sulla base di un metodo formativo ispirato alla massima dialettica e al pluralismo dei valori e delle idee, per acquisire ogni utile fonte di conoscenza sulla base della quale formulare attendibili giudizi di idoneità al conferimento delle funzioni giudiziarie. L'omesso coinvolgimento dei Consigli giudiziari, espressione dell'autogoverno in sede locale e titolari di delicate e insostitubili attribuzioni in tema di valutazione dei magistrati, introduce un'evidente e irrazionale asimmetria rispetto ad altre parti della legge delega, che perseguono chiaramente l'obiettivo di valorizzare il ruolo e le attribuzioni dei Consigli giudiziari nella formulazione dei pareri relativi alla professionalità dei magistrati. 4.4. Formazione della magistratura onoraria La legge nulla stabilisce in ordine alla formazione della magistratura onoraria. Si tratta di una lacuna normativa grave, tenuto conto del ruolo della stessa, dei molteplici criteri di selezione e nomina, dell'apporto della magistratura onoraria. 4.5. IL PROBLEMATICO FINANZIAMENTO DEL NUOVO SISTEMA E' prevista l'autonomia contabile, giuridica, organizzativa e funzionale della Scuola, ma non quella finanziaria, tant'è che le risorse finanziarie sono poste a carico del bilancio del Ministero della giustizia. E' di intuitiva evidenza che, affinché la Scuola possa adeguatamente svolgere i molteplici e complessi compiti che le sono attribuiti, sono indispensabili alcune precondizioni a una sede adibita all'ospitalità dei magistrati, partecipanti a corsi dalla significativa durata di quattordici giorni, e degli uditori, destinatari di un'azione formativa ancora più prolungata b attrezzature didattiche idonee sala per auditorium, aule destinate ai lavori di gruppo, alle esercitazioni, alle simulazioni di casi pratici, attrezzate anche da un punto di vista informatico e telematico, aule destinate alle attività formative di magistrati stranieri o alle altre iniziative previste dalla legge delega in attuazione di accordi internazionali, predisposte con impianti per la traduzione simultanea c biblioteca idonea, indispensabile in particolare per lo svolgimento delle prove dei corsi abilitanti e per gli stages riservati agli uditori d personale amministrativo qualitativamente e quantitativamente adeguato al riguardo la previsione di sole cinquanta unità appare irrisoria, avuto riguardo ad analoghe esperienze straniere basti pensare, ad esempio, che in Spagna la sola Scuola per uditori giudiziari può contare su 120 amministrativi. La copertura finanziaria per l'anno 2006, contenuta nello schema di decreto legislativo, appare del tutto sproporzionata e inadeguata rispetto alle attribuzioni della Scuola e agli obiettivi che essa dichiaratamente intende perseguire, tenuto conto delle analoghe esperienze maturate in Paesi stranieri a noi vicini Francia e Spagna . E' da segnalare che a tra le spese di impianto non sono previsti né l'allestimento di camere né di una mensa b per i docenti si fa riferimento ai costi di 10 docenti per corso per 60 corsi standard attuale dei corsi del C.S.M. articolati su 5 sessioni per totali due giorni e mezzo , omettendo di considerare che i corsi residenziali hanno mediamente una durata quindicinale per espressa previsione normativa c per le spese di viaggio e soggiorno dei partecipanti è omessa la voce indennità di missione che in corsi di lunga durata è certamente dovuta d è omessa l'individuazione del numero di corsi cui si riferisce l'impegno di spesa si evince che forse dovrebbero essere 60, considerata la previsione per i docenti e la previsione di spesa euro 1.291.142,25 è di gran lunga inferiore a quella contenuta nel bilancio di previsione del C.S.M. euro 4.922.730,70 circa, di cui euro 1.011.782,80 come spese di viaggio e euro 3.910.947,80 per le restanti spese per 48 corsi di formazione permanente, 5 corsi aggiuntivi, 4 sessioni monotematiche, i corsi per il tirocinio ordinario e mirato di due concorsi. Appare, pertanto, indispensabile un'attenta riflessione sulla copertura finanziaria che si fondi su una relazione tecnica dettagliata, basata su dati previsionali che tengano conto del progetto di Scuola perseguito, avvalendosi, eventualmente, dell'esperienza di strutture analoghe ad. es. Scuola del personale civile del Ministero degli interni, Scuole francesi o spagnole della magistratura . Soluzioni compromissorie o pasticciate sotto questo punto di vista sono destinate a costituire un fattore di sicuro insuccesso con conseguenze facilmente prevedibili sulla professionalità dei magistrati e sulla qualità del lavoro giudiziario. NOTE 1 N. Rossi, Sorvegliare e punire note sulla disciplina dei magistrati nel progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario in Questione Giustizia, n. 5 del 2004, pp. 817-831 M. Cassano, Il procedimento disciplinare in AAVV, Il nuovo ordinamento giudiziario, Milano 2006 S. Erbani, La giustizia disciplinare in Questione Giustizia, n. 1 del 2006 F. Dal Canto, La responsabilità disciplinare aspetti sostanziali, in La legge di riforma dell'ordinamento giudiziario, estratto Foro italiano, 2006 S. Panizza, La responsabilità disciplinare aspetti processuali in La legge di riforma dell'ordinamento giudiziario, estratto Foro italiano, 2006. 2 Decreto legislativo 23 febbraio 2006 numero * Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica alla disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento d'ufficio dei magistrati, a norma dell'articolo1, comma 1, lettera f della legge 25 luglio 2005 numero .* Pubblicato sulla G.U. del 21-3-2006 numero . Entra in vigore il 19-6-2006 ai sensi dell'articolo32 dello stesso decreto.** 3 Tabella Numero dei rapporti ed esposti pervenuti negli anni 2003-2004-2005 e pendenti al 28 febbraio 2006. PERVENUTI 2003 2004 2005 TOTALI RAPPORTI 763 642 557 1962 ESPOSTI 710 463 536 1709 PENDENTI AL 28/2/2006 RAPPORTI 559 ESPOSTI 473 Questi sono i dati del disciplinare. DISCIPLINARE 2003 2004 2005 TOTALI SOPRAVVENUTI 136 146 136 418 ASSOLUZIONI NEL MERITO 31 43 55 129 DICHIARAZIONE NON LUOGO A DIBATTIMENTO 37 31 43 91 ESTINZIONE PER CESSAZIONE DALL'ORDINE GIUDIZIARIO 10 12 10 32 CONDANNE 26 18 30 74 INIZIO AZIONE DISCIPLINARE 130 114 85 329 * Il documento base è frutto della discussione del gruppo di lavoro cui hanno collaborato Margherita Cassano, Bruno Di Marco, Bruno Giangiacomo e che è stato coordinato da Nello Rossi. La parte relativa al sistema di mobilità è stata redatta da Bruno Giangiacomo, quella relativa alla formazione da Margherita Cassano, quella relativa alla giurisdizione disciplinare da Nello Rossi che ha curato anche il necessario coordinamento formale dei diversi contributi. 3