I limiti costituzionali ai poteri delle Commissioni d'inchiesta

di Davide Dionisi

di Davide Dionisi In un'altra Italia, quella di appena venticinque anni fa, la politica e la giustizia si infervorarono sui poteri delle Commissioni parlamentari di inchiesta i cronisti di nera ricercavano qualunque accademico a contratto disposto a spiegare quale fosse il significato della locuzione procede agli indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria gli ermellini eredi di un'antica tradizione sul punto di capitolare si arrovellavano su come fosse possibile che un giudice istruttore inviasse atti coperti da segreto istruttorio ad una Commissione di inchiesta un Presidente del consiglio, dalla proverbiale inerzia, prima accampò un suo ruolo di doveroso collettore degli atti processuali, e poi ricevutili resistette poche ore a renderne pubblici i contenuti, finendo per dovere lasciare palazzo Chigi. Quella della Commissione d'inchiesta su Sindona, presieduta da Francesco De Martino, fu la prima vera occasione in cui il disposto dell'articolo 82 della Costituzione venne a confrontarsi con la realtà dell'evoluzione politico-parlamentare delle Commissioni di inchiesta. Nonostante il modo tutto nostrano di infervorarsi intorno alla questione delle modalità di acquisizione delle liste della P2 sequestrate a Castiglion Fibocchi, il dibattito seguiva un modello alto , in cui c'era chi paventava una menomazione dell'indagine penale in corso anche solo per il fatto che atti sequestrati su ordine della magistratura entrassero nel patrimonio conoscitivo di un organo politico. Dirimente, in quel caso, fu la considerazione che i giudici istruttori Gherardo Colombo e Giuliano Turone avevano disposto la trasmissione alla Commissione parlamentare, e che in qualche modo l'avevano sciolta dal segreto ma si realizzò anche un modello di composizione dei possibili contrasti, quando la Corte di cassazione a sezioni unite penali, il 12 marzo 1983 statuì che la prescrizione costituzionale secondo cui le Commissioni procedono alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria, non conferisce alcuna connotazione di giurisdizionalità, ma si riferisce unicamente alle modalità di procedere, mentre permane intatta la radicale differenza dei mezzi e dei fini dell'inchiesta, che non sono quelli di giudicare, ma di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere . Tutt'altro che aulico, invece, il livello della questione dopo un quarto di secolo la Camera dei deputati il 5 luglio 2006 approva il disegno di legge recante Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare ed il testo reca, all'articolo 4, la previsione secondo cui La Commissione adotta le deliberazioni aventi ad oggetto i provvedimenti incidenti sui diritti di libertà costituzionalmente garantiti a maggioranza dei due terzi dei componenti, con atto motivato e nei soli casi e modi previsti dalla legge . È spettato al Senato, in sede di modifica del testo, eliminare la norma ed anzi introdurne all'articolo 2 una nuova secondo cui In nessun caso può adottare provvedimenti attinenti la libertà personale e la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione con il che non solo il dibattito ha assunto una pubblica visibilità, ma ha consentito di gettare un fascio di luce sulle prassi susseguitesi a quel primo caso del 1980. L'articolo 4 del disegno di legge approvato dalla Camera non nasceva per caso esso recepiva un'evoluzione della materia delle Commissioni di inchiesta registratasi al termine della scorsa legislatura in quella che da uno dei suoi componenti fu definita l'unica Commissione parlamentare della storia della Repubblica che svolge sul serio l'attività di inchiesta le altre hanno sempre fatto salotto onorevole Fragalà, 3 marzo 2005, Bollettino delle Giunte e Commissioni della Camera dei deputati . La Commissione parlamentare di inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miran Hrovatin, nel suo regolamento interno, quel giorno introdusse un articolo 10-bis riguardante le deliberazioni incidenti sulle libertà costituzionalmente garantite. Tale disciplina fu presentata dal Presidente di quella Commissione, onorevole Taormina, come la risposta ad un quesito posto da tempo in importanti scritti di costituzionalisti quello di assicurare che la ricerca di un'azione investigativa fosse condivisa da tutte le forze politiche. In realtà, la ricchissima disamina della materia dell'articolo 82 della Costituzione riscontra un'esigenza di utilizzazione dello strumento numerico essenzialmente ad altro fine quello dei maggiori o minori quorum da raggiungere per istituire una Commissione di inchiesta . Poco o nulla si rinviene, invece, sulla questione delle deliberazioni della Commissione d'inchiesta, che in tempi di consensualismo antico decidevano all'unanimità le modalità di esercizio dei loro poteri istruttori. Si tratta di prassi che in tempi di contrapposizioni bipolari - e di impiego delle inchieste come mezzo di lotta politica - sono state abbandonate. Ma all'autosospensione dalla Commissione dell'allora deputato Bulgarelli, in quella circostanza Taormina rispose chiedendo a tutti di rispondere assicurando la prosecuzione dell'attività dell'organo ecco perché la norma introdotta nel Regolamento interno tendeva a prevedere che per l'esercizio dei poteri coercitivi la Commissione potesse deliberare all'unanimità dei soli presenti. La cosa fu accolta con favore dall'allora opposizione, in quanto veniva incontro ad un'esigenza di consacrazione dello statuto delle minoranze in un organo parlamentare. Ma si trattò di un errore sulla base di quella norma furono emanati dalla Commissione Taormina cinque decreti di perquisizione, presso abitazioni private o uffici pubblici furono altresì disposte con decreto motivato intercettazioni di numerose utenze telefoniche, fisse e mobili, in un caso anche telematiche, per periodi di tempo anche prolungati. Si possono tralasciare considerazioni sull'efficacia di tali attività di inchiesta, che, riguardando i lavori di una Commissione ormai conclusa, vanno rimessi al lettore ed allo storico. È però innegabile che, sulla scorta di quella norma, ricevette consacrazione di diritto positivo una prassi di esercizio del potere di inchiesta che nulla aveva in comune con le acquisizioni documentali o testimoniali proprie del passato più o meno recente dell'istituto dell'inchiesta parlamentare una coercizione nell'ingresso a luoghi e nella libertà e riservatezza delle persone, fino a quel momento tutt'altro che pacifica nel lavoro delle Commissioni di inchiesta. La giurisprudenza costituzionale, infatti, è estremamente prudente in ordine al compito delle Commissioni parlamentari di inchiesta, che non è di giudicare, ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere sentenza 231/75 . In altri termini, non trattandosi di esercizio di funzioni di polizia né sanzionatorie, l'articolo 82 della Costituzione pone un limite all'attività delle Commissioni parlamentari di inchiesta nei casi di incidenza su posizioni soggettive giuridicamente protette Cassazione penale, Su penali, 12 marzo 1983, cit. . Ebbe un bel dire l'onorevole Taormina, nella relazione conclusiva della Commissione di cui era presidente, che la norma regolamentare in questione opera da un punto di vista dei rapporti con i terzi, il rafforzamento delle garanzie del cittadino attinto da un provvedimento, il quale sarà posto in essere solo in quanto risultato positivo al giudizio di legittimità, di merito nonché di opportunità politica effettuato da tutti i membri dell'organismo parlamentare presenti in seduta . La realtà è che la vera garanzia è l'esistenza di un organo terzo cui affidare il controllo, in ordine alla riconducibilità della fattispecie al parametro di riferimento offerto dalla Costituzione. È ben vero che le medesime sezioni unite dichiarano che il controllo giurisdizionale sulla legittimità di tali atti è ammissibile solo al fine di accertare l'eventuale sussistenza di illeciti civili o penali, ma non può estrinsecarsi nell'annullamento o modifica dell'atto processuale che avrebbe causato la lesione del diritto . Ma è altrettanto vero che il giudice ha il potere di accertare incidentalmente l'eventuale illiceità del singolo atto processuale della Commissione, cui i terzi hanno il dovere di sottostare. In altri termini, ad un sindacato si può sempre pervenire, e non è un caso che la sapienza giuridica dell'onorevole Taormina ponesse tale disciplina sotto l'usbergo del sistema parlamentare norma regolamentare interna alla Commissione difficilmente potrebbe essere invocata dal terzo che sindacasse la liceità dell'atto coercitivo di provenienza di una Commissione di inchiesta. Neanche questa cautela era stavolta rispettata, visto che una norma che segue la medesima struttura e finalità - anche se invece dell'unanimità dei presenti prevede la maggioranza dei due terzi dei componenti - veniva proposta all'interno della legge istitutiva di una Commissione di inchiesta. Alla luce della non più tanto recente giurisprudenza di cassazione sul risarcimento del danno inferto contra ius, è prevedibile che il cittadino attinto dal provvedimento potesse invocare, dinanzi al giudice, le maggioranze interne alla Commissione chiedendo il verbale per sapere se fu rispettata quella dei due terzi o la motivazione dell'atto per sindacarne l'apoditticità, incompletezza o contradditorietà come parametri alla stregua dei quali valutare l'illiceità del provvedimento incidente sui suoi diritti di libertà costituzionalmente garantiti. Pubblicando in Gazzetta ufficiale una norma di rango primario che entra nell'ordinamento generale dello Stato, si offre cioè la possibilità di invocarne i contenuti, nonostante la totale carenza di giurisdizione che disciplina la materia dell'articolo 82 della Costituzione. Ciò con l'aggravante che non è più vero quanto scrivevano le sezioni unite nel 1983, quando sostenevano che la relativa responsabilità ricade all'infuori della tutela dell'immunità parlamentare assoluta, ma con la consueta esigenza dell'autorizzazione a procedere contro l'imputato parlamentare visto che tale autorizzazione a procedere è stata abrogata nel 1993 . Eppure, due paralogismi contenuti in quel precedente della scorsa legislatura sono riemersi nel dibattito sviluppatosi tra Camera e Senato in questa recente circostanza, che ha portato la questione dei poteri dell'Antimafia a lambire i domìni del generale Agosto. Da un lato, proprio la relazione conclusiva del presidente Taormina sosteneva XIV legislatura, Doc. XXII-bis n. 1, p. 20 che l'ordinamento non contempla più il cosiddetto 'arresto monitorio' del testimone reticente , che restano in particolare esclusi il fermo e provvedimenti cautelari fondati sulle esigenze di evitare la reiterazione della condotta criminosa o ancora di impedirne la fuga, dal momento che, esclusa ogni relazione con le esigenze istruttorie della Commissione, a questa non spettano né funzioni di polizia di sicurezza né funzioni sanzionatorie . Dall'altro, però, alla 1a Commissione della Camera s'è paventato il rischio che la soppressione dell'articolo 4 pregiudichi la possibilità di disporre la forzata comparizione del testimone seduta del 20 luglio 2006, intervento del deputato Zaccaria, cui ha replicato il deputato Boscetto opinando che la disposizione recata dall'articolo 3, comma 1, non modificata dal Senato, consentirebbe alla Commissione di continuare ad avvalersi, come in passato delle audizioni a testimonianza . In verità - pur nei margini che la relazione Taormina lasciava alle misure cautelari resta in ipotesi aperta, invece, la possibilità di procedere all'arresto in flagranza parimenti, e anche più verosimilmente, potrebbe discutersi sulla legittimità di un'ordinanza di custodia cautelare in carcere motivata dal concreto pericolo per l'acquisizione o la genuinità della prova - il timore del Senato s'è appuntato su altro tipo di atti, quelli cosiddetti invasivi che, nell'acquisizione della prova, incidono sulle libertà personali per il relatore, senatore Calvi, la Costituzione, agli articoli 13 e 15, attribuisce soltanto all'autorità giudiziaria il potere di disporre limitazioni ai diritti che attengono la libertà personale e le forme di comunicazione. Tale potere non è in alcun modo estensibile alla Commissione antimafia che è sprovvista delle peculiari caratteristiche di autonomia, indipendenza e terzietà, proprie della magistratura ed è pertanto priva di quel sistema di garanzie che tutelano il cittadino in caso di assunzione di provvedimenti restrittivi delle libertà personali da parte della magistratura . È evidente, dal richiamo fatto in Assemblea al Senato il 19 luglio 2006 dal relatore Calvi, che il timore precipuo era quello di una riedizione della polizia parallela con cui agli ordini di una Commissione parlamentare si addivenisse ad attentare alla libertà ed alla segretezza della corrispondenza o di ogni altra forma di comunicazione. Ecco perché, con la decisiva mediazione del presidente della prima Commissione, in seconda lettura il testo sottoposto all'Assemblea della Camera dei deputati ha inteso recepire le suggestioni del Senato, modificando il tassativo divieto del citato articolo 1 comma 2 con la previsione secondo cui La Commissione non può adottare provvedimenti attinenti alla libertà personale, fatto salvo l'accompagnamento coattivo di cui all'articolo 133 del codice di procedura penale, o aventi ad oggetto intercettazioni delle comunicazioni . Ne risulta accolta sia la precisazione del deputato Boscetto sulla coattività dell'accompagnamento del soggetto da interrogare che così traspone nel diritto continentale l'antigiuridicità con cui l'ordinamento parlamentare anglosassone qualifica come contempt of Parliament la renitenza a deporre a Westminster , sia e soprattutto il rifiuto della spirale di intercettazioni telefoniche ed ambientali verificatasi nella scorsa legislatura a palazzo San Macuto nelle sale del processo a Galilei s'era giunti ad intercettare alcuni testi somali mentre erano in attesa di essere ascoltati dalla Commissione d'inchiesta sul caso Alpi, così imprimendo una decisa trasmutazione genetica ad un istituto - l'inchiesta parlamentare - che ai primordi s'era baloccato col teatrino kabuki dei rapporti tra De Martino, Forlani ed i giudici istruttori di Milano. Nella relazione di minoranza della Commissione Alpi il deputato Bulgarelli si chiese, in rapporto alla Commissione, quale autorità svolga le funzioni di controllo che, in relazione ai poteri del magistrato, svolge il giudice per le indagini preliminari . La risposta a questo quesito porta al secondo paralogismo, che afferisce al dibattito intercamerale in corso secondo il deputato Zaccaria l'errata interpretazione da parte del Senato ha frainteso la norma dell'articolo 4, in quanto essa era finalizzata precipuamente a stabilire delle garanzie procedurali nell'esercizio di poteri di indagine che la Costituzione e la prassi applicativa riconoscono alle Commissioni di inchiesta . Qui si fraintende la nozione stessa di garanzia procedurale, cioè affidata al meccanismo delle maggioranze e dei quorum deliberativi , che non può minimamente venire incontro alla richiesta di avere un'autorità che svolga le funzioni di controllo , avanzata nella citata relazione di minoranza. Il presidente Taormina sosteneva che la brutalità dei numeri è certamente qualcosa che cozza con l'esigenza dell'accertamento dei fatti Camera dei deputati, Bollettino delle giunte e commissioni, 9 febbraio 2005, pag. 7 . Eppure, in materia di diritti pubblici di libertà, non è necessariamente giusto ciò che raggiunge il maggior numero di consensi la legittimità non si vota, perché un errore di diritto può procedere anche dalla volontà della maggioranza. 4