Spetta al prefetto destituire il sindaco al terzo mandato

Se il Consiglio comunale non interviene per annullare l'incarico del primo cittadino eletto consecutivamente più di due volte, può farlo il rappresentante del governo

Stop della Cassazione ai sindaci eletti per la terza volta, nonostante la legge elettorale consenta non più di due mandati amministrativi consecutivi. Non solo, la Suprema corte ha anche affermato che il prefetto ha tutte le carte in regola per intervenire e far dichiarare la decadenza dei primi cittadini che conquistano il terzo mandato, poiché il Consiglio comunale - che pure sarebbe abilitato a detronizzare il sindaco troppo presenzialista - potrebbe rimanere inerte in quanto condizionato dai giochi politici. Così la prima sezione civile del Palazzaccio ha dichiarato la decadenza del sindaco del Comune di Castelbottaccio, Amerigo Niro, eletto per la terza volta alle amministrative svoltesi lo scorso 3 e 4 aprile in Molise. In particolare la Cassazione - con la sentenza 11895/06 leggibile tra gli allegati - ha spiegato che il divieto di svolgere il terzo mandato come sindaco é ispirato all'esigenza di favorire il ricambio al vertice della amministrazioni locali . Al primo cittadino di Castelbottaccio - che ha fatto ricorso a piazza Cavour per cercare di rimanere in carica - gli ermellini hanno ricordato che i lavori parlamentari preparatori alla riforma della legge elettorale del 1993 introdussero il divieto del terzo mandato per favorire il ricambio ai vertici dell'amministrazione locale e per evitare la soggettivizzazione dell'uso del potere dell'amministratore locale, in modo da spezzare il vincolo personale tra elettore ed eletto e per sostituire alla personalità del comando l'impersonalità di esso ed evitare il clientelismo . Con questo verdetto la Suprema corte ha confermato la decisione emessa lo scorso 2 novembre dalla Corte d'appello di Campobasso. L'ex primo cittadino, senza successo, ha provato a contestare la legittimazione del prefetto ad impugnare l'elezione al terzo mandato. In proposito i giudici di legittimità hanno sottolineato che il prefetto in qualità di rappresentante della collettività ha tutte le carte in regola per contestare l'elezione dei sindaci che abbiano già svolto due mandati, e questo in piena autonomia rispetto alle decisioni assunte dal consiglio comunale . L'azione del prefetto - prosegue la Cassazione - si colloca su un piano di autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida delle elezioni, mirando ad impedire che si consolidino posizioni irregolari che il consigli comunale non rilevi per motivi di opportunità o per logiche interne alla politica . Nel caso di Amerigo Niro - conclude la prima sezione civile - il consiglio comunale ben avrebbe potuto e dovuto pronunciare la decadenza del sindaco oppure non convalidarne l'elezione . In assenza di tale iniziative è intervenuto, a giusto titolo, il prefetto .

Cassazione - Sezione prima civile - sentenza 12 aprile-20 maggio 2006, n. 11895 Presidente Panebianco - Relatore Cultrera Pm Ceniccola - conforme - Ricorrente Niro - Controricorrente Prefettura Ufficio Territoriale Governo Campobasso Svolgimento del processo La Prefettura di Campobasso - Ufficio Territoriale del Governo - ed il ministero dell'Interno, con ricorso proposto a monte dell'articolo 70 del D.Lgs 267/00, chiesero al Tribunale di Campobasso che, ai sensi dell'articolo 51 comma 2 del D.Lgs 267/00, Niro Amerigo venisse dichiarato decaduto dalla carica di Sindaco del Comune di Castelbottaccio, alla quale era stato eletto all'esito delle consultazioni elettorali svoltesi il 3-4 aprile 2005, per avere egli già espletato il mandato per due volte consecutive. Radicatosi il contraddittorio, il Tribunale adito accolse la domanda con sentenza del 7 luglio 2005. Il Niro impugnò la decisione innanzi alla Corte d'appello di Campobasso deducendo che il divieto di rielezione del sindaco al terzo mandato sarebbe sfornito di sanzione erroneamente il primo giudice aveva esteso la decadenza, che l'articolo 41 del Tuel prevede per i casi d'ineleggibilità contemplati al capo II del titolo III, alla fattispecie in esame che è regolata invece dal capo I del titolo III, siffatta lacuna non avrebbe potuto essere colmata in via esegetica dal momento che la normativa che regola la materia è di stretta interpretazione, siccome limita il diritto di elettorato passivo, che è costituzionalmente garantito la sanzione, infine, non avrebbe potuto essere applicata in sede di azione popolare che è esperibile laddove esista sanzione tipizzata. La Corte territoriale, con la decisione in esame n. 291 notificata il giorno 11 novembre 2005, ha respinto il gravame sostenendo che la temporanea ineleggibilità in esame è stata inserita nell'ambito della regolamentazione della durata del mandato e sancisce un divieto che determina la decadenza della carica, che può essere sollecitata mediante l'azione espletata che, nella formulazione della norma contenuta nell'articolo 70 del Tuel che la prevede, mira al controllo diffuso di legalità senza limitazione alcuna. Contro questa sentenza il Niro propone ora il presente ricorso per cassazione che ha affidato ad unico articolato mezzo, illustrato anche con memoria difensiva. L'Avvocatura dello Stato per gli intimati ha depositato controricorso. Motivi della decisione Il ricorrente deduce violazione dell'articolo 51 della Costituzione ed omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia, nonché violazione e falsa applicazione degli articoli 43-53 e 70 del Tu di cui al D.Lgs 267/00, sostenendo che, dato che la normativa in materia d'ineleggibilità si pone come eccezione alla regola che sancisce l'eleggibilità, la relativa disciplina deve rispondere ai canoni di necessarietà e ragionevole proporzionalità, e deve essere considerata di stretta interpretazione. Coerentemente con l'insegnamento citato del giudice delle leggi, quindi, suddetta normativa non può essere applicata per analogia. In questa chiave, la disposizione normativa contenuta nell'articolo 51 del D.Lgs 267/00 che, confermando il precedente disposto dell'articolo 2 della legge 81/1993, sancisce che chi ha ricoperto per due mandati successivi la carica di sindaco e di presidente della provincia non è allo scadere del secondo mandato immediatamente rieleggibile , introduce una causa d'ineleggibilità, ma non di incandidabilità. Ciò da conto della ragione per la quale la Commissione elettorale mandamentale non è incaricata di effettua il preventivo controllo sulle candidature, sicché sono valide le elezioni cui abbia partecipato il candidato alla carica di sindaco che sia in eleggibile. In sostanza non esiste espressa previsione che sanzioni l'ipotesi considerata, né è indicato ex lege l'organo cui spetti dichiarare ex post l'ineleggibilità e comminare la decadenza dell'elezione. Ed infatti tale compito non compete al Consiglio comunale, siccome l'articolo 41 comma 1 del Tuel affida a tale organo la verifica sulla condizione degli eletti e la conseguente declaratoria d'ineleggibilità ove esista alcuna delle cause previste nel capo II titolo III, fra le quali non rientra l'ipotesi in esame, che è invece contemplata nel capo I del medesimo titolo. Neppure è esperibile innanzi al Tribunale ordinario ex articolo 70 del Tuel l'azione popolare, come ha invece asserito la Corte d'appello, ritenendola, con motivazione inadeguata, strumento valido azionabile in ogni caso d'ineleggibilità, siccome essa trova ingresso nel solo caso in cui sia comminata decadenza tipizzata. In conclusione, la collocazione sistematica della norma impedisce di applicare alla specie le sanzioni previste nel capo II, sicché esiste lacuna normativa che, per le ragioni di principio esposte, non può essere colmata in via esegetica, precludendo l'utilizzabilità di strumenti e sanzioni operanti nei casi in esso inseriti. Seguendo la direttrice sopra indicata, data la necessità d'interpretare la norma in esame in senso restrittivo, deve piuttosto rilevarsi che l'affermazione del giudice d'appello, che ha individuato nell'azione popolare lo strumento esperibile per applicare la decadenza in ogni caso d'ineleggibilità, è errata del resto, diversamente opinando, non troverebbe logico fondamento il potere attribuito ai cittadini di chiedere in giudizio un provvedimento che il Consiglio comunale neppure può adottare. Resta accertato in conclusione che la violazione del divieto non è sanzionata, né, operando in materia il principio di stretta legalità, può esserlo per via ermeneutica. Il ricorrente infine ripropone in subordine la questione di legittimità costituzionale della norma considerata, rilevandone contrasto con gli articoli 1-2-48 e 51 della nostra carta fondamentale, siccome contiene regola ingiusta ed irragionevole. Il ricorso appare infondato. La sentenza impugnata, come chiarito in premessa, ha respinto le censure, che in sostanza vengono riproposte in questa sede, sostenendo che il divieto di rielezione del sindaco al terzo mandato consecutivo nel medesimo Comune, sancito nell'articolo 51 comma 2 del Tuel comporta la cessazione immediata dalla carica del momento che l'ordinamento positivo è informato all'impossibilità dell'espletamento dell'incarico da parte di soggetto che trovasi in situazione di accertata mancanza dei requisiti di legge per la sua eleggibilità, e la ratio della norma in esame è ispirata all'esigenza di favorire il ricambio al vertice delle amministrazioni locali. Sul piano sistematico, tale interpretazione si legittima siccome individua non già un nuovo caso d'ineleggibilità, bensì la mera conseguenza derivante da un'ipotesi di ineleggibilità già prevista. L'azione esperita inoltre opera in tutti i casi in cui i soggetti legittimati chiedano un controllo di legalità, e quindi anche nella specie. In ordine infine ai profili d'illegittimità costituzionale dedotti, la temporaneità del divieto e la peculiarità del mandato elettivo considerato, danno contro della piena legittimità della norma esaminata. Questa conclusione, esposta con motivazione esaustiva ed immune da vizi logici, appare senz'altro corretta. L'articolo 51 comma 2 prevede testualmente che chi ha ricoperto per due mandati successivi la carica di sindaco e di presidente della provincia non è, allo scadere del secondo mandato, immediatamente rieleggibile alle medesime cariche . Secondo il contenuto precettivo di tale disposizione, emergente dal suo chiaro ed univoco tenore letterale, la condizione di fatto ivi indicata rappresenta causa tipizzata d'ineleggibilità originaria alla carica di sindaco, preclusiva non già della candidabilità bensì della eleggibilità del soggetto che versi in essa, siccome reputata ostativa all'espletamento del terzo mandato consecutivo. In ragione di ciò, il suggestivo richiamo al divieto di interpretazione analogica o estensiva in materia di elettorato passivo appare fuorviante, oltre che privo di logico fondamento, dal momento che l'esigenza che esso esprime riguarda solo la costruzione per via esegetica di cause d'ineleggibilità che non siano state contemplate dal legislatore, al quale l'articolo 51 della Costituzione ha rimesso in via esclusiva l'individuazione rigorosa delle ipotesi che limitano il detto diritto, ma non opera laddove la causa è normativamente prevista e dunque già esistente. Suddetta regola ermeneutica, la cui valenza applicativa è stata erroneamente correlata al principio di legalità che, come si è detto, nella specie ha trovato espressa positiva applicazione, neppure trova giustificazione se la si correla, come prospetta il ricorrente, all'individuazione della conseguenza derivante dalla violazione della norma considerata, siccome, a suo avviso, non prevista né contraddistinta. La disposizione contenuta nella norma citata, dato il suo contenuto precettivo, pone infatti un divieto di elezione al terzo incarico consecutivo che contiene in sé la sanzione in caso di sua violazione, che non può che essere rappresentata, ove l'elezione venga nondimeno convalidata, dalla declaratoria di decadenza. Milita in tal senso proprio la lettura sistematica delle disposizioni del Tuel in materia di ineleggibilità, il cui coordinamento va cercato nella ratio che le sorregge e non certo nella loro collocazione formale all'interno del testo normativo, e dunque la stessa previsione dell'articolo 41 laddove prevede che nella prima seduta il Consiglio comunale e provinciale, prima di deliberare su qualsiasi altro oggetto, ancorché non sia stato prodotto alcun reclamo, deve esaminare la condizione degli elementi a norma del capo II del titolo III, e dichiarare la ineleggibilità di essi quando sussista alcuna delle cause ivi previste, provvedendo secondo la procedura indicata nell'articolo 69 . La lettura restrittiva che il ricorrente propone, bastata sul richiamo contenuto nella norma alle cause indicata nel capo citato, non coglie la voluntas legis che emerge chiaramente dal suo scopo informatore, che appare piuttosto ispirato ad un'esigenza di congruenza ed armonia interna al sistema, alla cui stregua ciascuna causa d'ineleggibilità positivamente prevista, quale che sia la sua collocazione all'interno del Tuel, riceve il medesimo trattamento. E del resto, se così non fosse, dovrebbe concludersi che la violazione del divieto posto dalla norma che regola il caso di specie, come del resto finisce per ammettere lo stesso ricorrente, non assume alcuna rilevanza perché a suo dire rappresenta un vuoto normativo, e quindi che l'elezione del sindaco al terzo mandato consecutio, benché contraria alla legge, ove non sia stata rilevata dal Consiglio comunale in sede di convalida, resta perciò irrimediabilmente sanata. L'argomento è palesemente irragionevole e svuota la portata precettiva della regola del divieto, finendo con identificare la previsione normativa in una superfetazione, di portata puramente enunciativa, notoriamente smentita dagli stessi lavori preparatori della legge 81/1993, il cui articolo 2 comma 2, recepito nella norma del Tuel in esame, introdusse il limite di cui si discute per favorire il ricambio ai vertici dell'amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell'uso del potere dell'amministrazione locale in modo da spezzare il vincolo personale tra elettore ed eletto per sostituire alla personalità del comando l'impersonalità di esso ed evitare clientelismo . In ragione di quell'esigenza di coerenza e di ragionevolezza di cui si è già detto, deve piuttosto concludersi che anche l'ipotesi in esame rappresenta fatto illegittimo per valutazione legale, che riceve il medesimo trattamento riservato dalla legge ad ogni altro caso d'ineleggibilità, sia esso parimenti originario ovvero sopravvenuto, come previsti al capo II del titolo III, e quindi comporta per il candidato eletto nonostante il divieto la decadenza dalla carica che rappresenta istituto strutturato come ordinario e generale strumento di rimozione di posizione non conformi a legge. Per altro verso deve rilevarsi che neppure può dubitarsi che tale rimedio possa essere sollecitato mediante l'esercizio dell'azione prevista dall'articolo 70 che ne prevede l'esperibilità appunto per far valere innanzi al giudice ordinario la decadenza della carica di sindaco . Siffatta azione nella specie è stata promossa dal ministro dell'Interno, benché privo di legittimazione cfr. Cassazione 4254/06 , ma anche dal Prefetto che è invece espressamente legittimato al suo esperimento a mente del comma 2 del citato articolo 70, in qualità di rappresentante della collettività, deputato a garantire il rispetto della legge, in piena autonomia rispetto alle decisioni assunte dal Consiglio comunale. Suddetta azione, infatti, come si è affermato unanimemente anche in dottrina, nel nuovo testo normativo si colloca, così come nella precedente disciplina, su piano di autonomia rispetto alla delibera consiliare di convalida delle elezioni, poiché è stata mantenuta ferma a tutela dell'interesse pubblico dell'intera comunità, mirando ad impedire che si consolidino posizioni irregolari che il consiglio comunale non rilevi per motivi di opportunità, per logiche interne alla politica, ovvero perchè non può rilevare cfr. Cassazione 15104/05 e 18128/02 . E peraltro, in assenza di espresso distinguo, può essere promossa in ogni ipotesi di decadenza, sia per cause originarie che per cause sopravvenute v. Corte costituzionale 160/97 e Cassazione 2986/00 . In conclusione, nella specie esiste una causa d'ineleggibilità originaria alla carica di sindaco, legalmente prevista e parimenti legalmente sanzionata, che il Consiglio comunale ben avrebbe potuto e dovuto rilevare, applicando la decadenza ovvero non convalidando l'elezione, siccome organo legalmente preposto alla verifica sull'assenza di cause ostative all'eleggibilità. In assenza di tale iniziativa nondimeno il Prefetto, esercitando la legittimazione che la norma di legge citata gli ha espressamente attribuito, ha chiesto che tale controllo venisse espletato ed il conseguente rimedio venisse applicato in sede giurisdizionale, e l'autorità adita ha quindi correttamente provveduto. Le considerazioni che precedono rendono conto della manifesta infondatezza della questione di costituzionalità sollevata dal ricorrente in ciascuno dei profili rilevati, considerando che, come già rilevatoli giudice di merito, il divieto di cui si discute ha carattere solo temporanea e non comprime illegittimamente il diritto di elettorato passivo, siccome esso è garantito a tutti i cittadini, ma il suo esercizio, come sancisce l'articolo 51 della Costituzione, si esplica secondo i requisiti stabili dalla legge . In breve la norma in esame non interferisce né col principio di cui all'articolo 1, che sancisce al comma 2 che la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione , né con gli articoli 2, 48 e 51, secondo i quali la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, ed ancora il diritto di voto non può essere limitato se non per legge. Tanto meno rilevano il principio di buona ed imparziale amministrazione enunciato nell'articolo 97, che è riferito all'azione della Pa, ovvero il principio di uguaglianza di cui all'articolo 3. Tutti questi principi invocato operano su piani diversi e distinti rispetto a quelli prospettati, e non interferiscono nella situazione costruita nella specie del legislatore ordinario, alla cui discrezionalità, ragionevolmente esercitata, è rimesso il loro bilanciamento e riequilibrio. A tal proposito e per mera completezza giova richiamare i precedenti arresti del giudice delle leggi, che si è espresso in tal senso, seppur in via incidentale, richiamando la legittimità della riserva di legge che limita il diritto di accesso dei cittadini alle cariche politiche, segnatamente limitando i mandati nel tempo per chi abbia ricoperto appunto la carica di sindaco o di assessore cfr. Corte costituzionale 84/1994, 133/97 . Tutto ciò premesso, il ricorso devesi rigettare. Non vi è luogo a provvedere sul governo delle spese del momento che il controricorso depositato dall'Avvocatura dello Stato nell'interesse dell'amministrazione pubblica devesi dichiarare inesistente dal momento che, essendo stato notificato a mezzo servizio postale, avrebbe dovuto essere corredato della ricevuta di ritorno che non è stata invece allegata. PQM Rigetta il ricorso.