Deposito incontrollato di rifiuti: nessuna responsabilità omissiva del proprietario del terreno

di Aldo Natalini

di Aldo Natalini Il proprietario di un terreno che abbia omesso di impedire, sul proprio fondo non recintato, la realizzazione da parte di terzi di un deposito incontrollato di rifiuti, non risponde per ciò solo ex articolo 40, comma 2, Cp dei reati commissivi di cui all'articolo 51, commi 1 e 2, del D.Lgs 22/97, non profilandosi alcuna norma che imponga al predetto soggetto uno specifico obbligo giuridico di impedire l'evento naturalistico di lesione dell'interesse tutelato. Così la terza sezione penale della Cassazione che, con sentenza 137/07 - depositata lo scorso 9 gennaio e qui leggibile tra i documenti correlati - ha annullato, senza rinvio, la sentenza di condanna pronunciata nei confronti del legale rappresentante di una società in accomandita semplice che, in primo grado, era stato condannato a 5.000 di ammenda per non aver recintato, vigilato e comunque dissuaso gli utilizzatori clandestini del proprio fondo ove, nel corso degli anni, erano stati abbandonati circa 450 tonnellate di rifiuti urbani e speciali non pericolosi. Dunque non basta essere tolleranti verso una condizione di degrado ambientale, statuisce la Cassazione quand'anche il proprietario del fondo sia consapevole dell'abbandono di rifiuti, sul medesimo, ad opera di terzi, non può rispondere, per ciò solo, di concorso omissivo nel reato di gestione e stoccaggio non autorizzato. Ciò perché una vera e propria posizione di garanzia col connesso obbligo di vigilanza sussiste solo nei confronti di chi effettivamente sia qualificabile come produttore di rifiuti, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera b , D.Lgs 22/1997 ora trasfuso nell'articolo 183, lettera b, D.Lgs 152/06 - Tu ambientale . Una sentenza garantista, dunque, che si allinea all'orientamento della giurisprudenza penale predicato in materia di reati edilizi, rispetto al quale la Corte regolatrice è ormai costante nel ritenere che la sola circostanza di essere titolare di un terreno non è elemento idoneo a dimostrare che l'abuso sia stato commesso in concorso con chi abbia materialmente realizzato l'opera non autorizzata v. ad esempio Cassazione, Sezione terza, 45061/2003, Dell'Albani, in D& G 45/2003, p. 16, con commento di Natalini, Abusi edilizi concorso e cooperazione del proprietario dei terreni. Confermato dalla Cassazione l'orientamento garantista . GESTIONE NON AUTORIZZATA DI RIFIUTI UNA CONDOTTA ONTOLOGICAMENTE COMMISSIVA La sentenza in oggetto torna sul problema dell'astratta configurabilità di una responsabilità omissiva a titolo concorsuale del proprietario di un'area degradata in discarica abusiva per effetto della condotta commissiva di terzi. La sentenza di primo grado l'asserita posizione di garanzia. Nel caso di specie, il Tribunale di prime cure aveva affermato la penale responsabilità dell'amministratore di una società immobiliare proprietaria di un terreno adibito, nell'assunto che questi, pur consapevole dello stato di degrado dell'area, con la sua condotta dolosamente omissiva essendosi intenzionalmente disinteressato delle sorti dell'azienda , aveva consentito la consumazione dell'illecito ambientale da altri perpetrato, tollerando la protrazione di tale situazione antigiuridica. Il ricorso per cassazione la natura solo commissiva del reato contestato. Di qui il ricorso per Cassazione dell'imputato, che ha denunciato al giudice di legittimità la violazione di legge, la mancanza e l'illogicità della motivazione in ordine alla configurabilità - in chiave omissiva - dei reati di cui all'articolo 51, commi 1 e 2, D.Lgs 22/1997, reputati ravvisabili solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire l'evento, non profilabile invece in capo al mero proprietario. Inoltre - si è doluto ancora il ricorrente - i reati di gestione e stoccaggio non autorizzato di rifiuti sono realizzabili solo nella forma commissiva, sicché una condotta omissiva negligente non è idonea ad integrare le contravvenzioni contestata non gravando sul proprietario del terreno alcun obbligo giuridico di recinzione o d'immediata eliminazione dei rifiuti abbandonati da altri. La sentenza 137/07 l'irrilevanza del mero mantenimento della discarica. La Corte di legittimità ha accolto suddetti rilievi defensionali, confermando il proprio orientamento giurisprudenziale secondo il quale in tema di gestione di rifiuti, la consapevolezza del proprietario del fondo dell'abbandono sul medesimo di rifiuti da parte di terzi non è sufficiente ad integrare il concorso nel reato di cui all'articolo 51, comma 2, D.Lgs 22/1997 abbandono o deposito incontrollato di rifiuti , atteso che la condotta omissiva può dar luogo ad ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma 2 dell'articolo 40 Cp, ovvero sussista l'obbligo giuridico di impedire l'evento così Cassazione, Sezione terza, 32158/2002, Ponzio . Ciò perché - come pure si ribadito ancor di recente - i reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata e stoccaggio di rifiuti tossici non possono consistere nel mero mantenimento della discarica o dello stoccaggio realizzati da terzi estranei nel fondo di proprietà, salvo che risulti integrata una condotta concorsuale mediante condotta omissiva, nei casi in cui il soggetto aveva l'obbligo giuridico di impedire la realizzazione od il mantenimento dell'evento lesivo Cassazione, Sezione terza, 44272/04, Prezioni . La sentenza Su 12753/94 la natura commissiva dei reati de quibus. Quello oggi ribadito costituisce un principio giurisprudenziale che trae le proprie origini da una sentenza delle Sezioni unite di quasi quindici anni fa, allorché il giudice nomofilattico, sia pure con riferimento alle corrispondenti fattispecie criminose di cui all'abrogata legge 915/82 di analogo contenuto precettivo rispetto al D.Lgs 22/97, oggi rifluito nel D.Lgs 152/06 , ebbe a statuire che i reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata e stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi senza autorizzazione hanno natura di reati permanenti, che possono realizzarsi soltanto in forma commissiva. Ne consegue che essi non possono consistere nel mero mantenimento della discarica o dello stoccaggio da altri realizzati, pur in assenza di qualsiasi partecipazione attiva e in base alla sola consapevolezza della loro esistenza Cfr., Cassazione, Su, 12753/94, Maccarelli fattispecie relativa all'addebito di contravvenzioni in tema di rifiuti a persona che, dopo aver acquistato la qualità di legale rappresentante di una società, non aveva né movimentato, né altrimenti toccato una discarica abusiva sita nell'area cortiliva aziendale. Nell'occasione la Sc ha escluso, sulla base del principio di stretta legalità, qualsiasi responsabilità di tale soggetto . L'orientamento minoritario il concetto ampio di gestione. Si tratta di indirizzo garantista graniticamente affermato negli anni v. anche Cassazione, Sezione prima, 7241/99, Pirani ed altri , eccezion fatta per una pronuncia della terza sezione del Palazzaccio - peraltro edita a pochi giorni di distanza rispetto a quella delle Su - che è sembrata in qualche modo scalfirlo, nella misura in cui ha allargato il concetto di gestione di discarica abusiva penalmente rilevante allora ex articolo 25 Dpr 915/1982 , intendendolo in senso ampio come comprensivo di qualsiasi contributo, sia attivo che passivo, diretto a realizzare od anche semplicemente a tollerare e mantenere il grave stato del fatto-reato, strutturalmente permanente così Cassazione, Sezione terza, sentenza 163/94, Zagni nello stesso senso v., nella giurisprudenza di merito, Pretura di Gorizia, 13 ottobre 1993, Gallo, in Ambiente, 1994, p. 96, secondo cui l'obbligo di diligenza nel vigilare sul terreno - ove sorga il pericolo che ignoti lo utilizzino per realizzare una discarica - imporrebbe al proprietario di controllare l'evoluzione dell'attività e di denunciare tempestivamente il fatto alle autorità, giungendo - ove occorra - ad apporre cartelli onde ridurre la possibilità di aggravamento della situazione . LA SENTENZA 137/07 L'INSUSSISTENZA DELLA POSIZIONE DI GARANZIA IN CAPO AL PROPRIETARIO Il nucleo essenziale della sentenza in commento risiede nell'affermazione che l'obbligo giuridico di impedire l'evento lesivo ex articolo 40, comma 2, Cp grava non già sul mero proprietario del fondo bensì esclusivamente sul produttore di rifiuti, cioè - in base alla norma definitoria di cui all'articolo 6, comma 1, lettera b , del D.Lgs 22/97 oggi trasfusa nel corrispondente articolo 183, lettera b, D.Lgs 152/06 - Tu ambientale - sulla persona la cui attività ha prodotto rifiuti e quella che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti . Gli obblighi di vigilanza e di smaltimento del solo produttore di rifiuti. Insomma - scandisce significativamente la Cassazione - è solo il produttore iniziale dei rifiuti e, comunque, colui al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione che deve vigilare sull'osservanza delle norme ambientalistiche da parte propri dipendenti o altri sottoposti o delegati perché è solamente su costui che è configurabile, quale titolare di una vera e propria posizione di garanzia, l'obbligo, sancito dall'articolo 10, comma 1, D.Lgs 22/97 oggi articolo 188, comma 1, D.Lgs 152/06 , di provvedere allo smaltimento dei detti rifiuti nei modi prescritti. La condivisibilità della pronuncia de qua. Quelle ribadite dalla Cassazione sono argomentazioni assolutamente ineccepibili, non potendosi seriamente prospettare un preteso obbligo giuridico penalmente rilevante in capo al mero proprietario del terreno di impedire reati ambientali commessi da altri, sotto pena di una sua ritenuta responsabilità omissiva concorsuale. Come si legge giustamente nella sentenza 137/07 per ascrivere il fatto al proprietario del terreno degradato in discarica deve profilarsi un suo concorso materiale realizzabile con condotta commissiva mediante cogestione di fatto o con concorso morale istigazione, raggorzamento, agevolazione , non essendo sufficiente il mero non agere in assenza di uno specifica posizione di garanzia. Il conforme quadro normativo gli obblighi del solo produttore o detentore. Del resto il quadro normativo in materia lo conferma e non è mai mutato nel corso degli anni sia nella vecchia disciplina articoli 3, 13 e 20 Dpr 915/1982 , che nella nuova articoli 2, comma 3, 4, comma 3, 6 e 10 D.Lgs 22/97, oggi trasfusi nel D.Lgs 152/06, senza variazioni di contenuto , non si è mai dubitato circa il fatto che gli obblighi di corretto smaltimento e gestione sono ipotizzabili solo a carico del produttore e detentore dei rifiuti così Prati, in Ambiente, 1999, p. 450 Butti, ivi, 1998, p. 111 Amendola, in Diritto penale e processo, 1997, p. 285 . D'altro canto - come pure è stato affermato in dottrina - nessuno spunto in senso contrario può essere tratto dalla concezione funzionale dell'obbligo giuridico di impedire l'evento infatti, da un lato, l'area è priva di un'intrinseca pericolosità dall'altro, all'altrui agire illecito non corrisponde una posizione di controllo, in considerazione della piena consapevolezza del comportamento del terzo e della mancanza nel proprietario del potere giuridico di impedire la commissione del reato enucleato nell'articolo 51 D.Lgs 22/97 così Ruggiero, in Ambiente, 2003, p. 865, il quale ricorda - richiamando la manualistica, che non ogni obbligo extrapenale di attivarsi dà vita ad una posizione di garanzia sussumibile nell'ambito di una fattispecie omissiva impropria . I LIMITI DELLA RESPONSABILITÀ DEL PROPRIETARIO DEL TERRENO NELLA GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA. Ulteriore conferma della correttezza dell'odierno esito giurisprudenziale viene dal fronte viciniore della giurisprudenza amministrativa, da sempre orientata nella subiecta materia a ritenere che le sanzioni amministrative di natura ripristinatoria previste dalla normativa di settore comportino necessariamente l'accertamento della responsabilità del destinatario, sicché quest'ultimo deve aver contribuito causalmente e psichicamente alla realizzazione dell'illecito altrui con un comportamento - anche omissivo - ma pur sempre doloso o colposo. Tale orientamento esclude graniticamente l'esistenza di un'obbligazione propter rem per il proprietario alla luce delle convergenti previsioni normative articoli 3, 9 e 13 del Dpr 915/1982 prima e articolo 14 D.Lgs 22/1997 poi che impongono - come sopra ricordato - obblighi di smaltimento solo ai produttori dei rifiuti, in quanto autori del fatto di inquinamento così già Tar Toscana, Sezione terza, 1318/01 Tar Lombardia, Sezione di Brescia, 91/2001 Tar Lombardia, Sezione di Milano, 390/1998 Consiglio di Stato, Sezione quinta, 1464/1997 in dottrina, nello stesso senso v. Paone, in Ambiente, 1998, 139 Prati, ivi, 1999, p. 443 D'Angiulli, ivi, 1999, p. 274 . Il richiesto titolo di responsabilità soggettiva dolosa o colposa del proprietario. Difatti - come è stato riaffermato anche di recente - il proprietario o il titolare di altri diritti reali o di godimento su un fondo non hanno l'obbligo giuridico di impedire la discarica abusiva posta in essere da terzi, né tale responsabilità può discendere dall'omissione di obblighi generici di custodia non finalizzati all'impedimento di tale evento così Tar Puglia, Sezione seconda, 872/03 . E ciò perché, seppure l'articolo 14, comma 3, del D.Lgs 22/1997, in tema di divieto di abbandono incontrollato dei rifiuti sul suolo o nel suolo, accolli anche al proprietario ed ai titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, in solido con l'eventuale responsabile diretto, la sanzione amministrativa dell'obbligo di rimozione di rifiuti, di avvio a recupero o di smaltimento e di ripristino dello stato dei luoghi, tale accollo di responsabilità può aversi solo nel caso in cui la violazione sia a lui soggettivamente imputabile a titolo di dolo o di colpa Tar Liguria, Sezione prima, sentenza 297/2003 Tar Veneto, Sezione terza, 133/2002 Tar Piemonte, Sezione seconda, 27/2002 Tar Emilia Romagna, Sezione seconda, 702/2001 , sorgendo tale obbligo ripristinatorio solo se ed in quanto al proprietario sia imputabile una cooperazione colposa nella violazione così Tar Toscana, Sezione seconda, 610/02 Tar Sardegna, 1024/2001 . L'insussistenza di una corresponsabilità per mera omissione. Difatti - insegna da sempre la giurisprudenza amministrativa - l'ordine di smaltimento di rifiuti abbandonati non può essere indiscriminatamente rivolto al proprietario, o comunque al soggetto che ha la disponibilità dell'area interessata, in quanto la responsabilità del proprietario sorge esclusivamente allorché egli possa ritenersi obbligato, e siffatto obbligo non può che essere desunto da un comportamento, anche omissivo, di corresponsabilità con l'autore dell'abbandono illecito di rifiuti pertanto, il detto ordine presuppone l'accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario, dovendosi escludere la sussistenza dell'obbligo di smaltimento a carico del proprietario incolpevole Tar Campania, Sezione prima, 990/2002 Tar Toscana, Sezione seconda, 1318/2001 , ovvero dell'obbligo di rimuovere a proprie spese e cure i rifiuti dal fondo medesimo Tar Sicilia, Sezione seconda, 1571/2001 . L'esclusione di una responsabilità oggettiva anche amministrativa . Esclusa ogni ipotesi di responsabilità oggettiva si richiede, in definitiva - anche ai fini del solo addebito amministrativo - un comportamento titolato equivalente a quello previsto per l'autore materiale dei fatti di inquinamento, sicché il proprietario risponde delle conseguenze sanzionatorie connesse alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti soltanto nel caso in cui la violazione sia a lui imputabile a titolo di concorso con l'autore materiale dell'abbandono stesso Tar Puglia, Sezione seconda, sentenza 872/2003 Tar Sicilia, Sezione seconda, 901/2002 Tar Trentino Alto Adige, 104/2002 Tar Veneto, Sezione terza, 3337/2001 Tar Lombardia, 792/2001 Tar Basilicata, 675/2001 e laddove sussista un nesso causale fra tale comportamento e l'alterazione ambientale da rimuovere Tar Emilia Romagna, Sezione prima, 64/1998 .

Cassazione - Sezione terza penale - sentenza 16 novembre 2006-9 gennaio 2007, n. 137 Presidente Lupo - Relatore Teresi Pm Izzo diff. - Ricorrente Mancini Con sentenza in data 26 settembre 2005 il Tribunale di Rimini condannava Mancini Elvio alla pena dell'ammenda per avere, quale legale rappresentate dell'Immobiliare Green di Carlini Giancarla e C. Sas, consentito, omettendo la necessaria incombenza di recingere, vigilare e dissuadere utilizzatori clandestini del terreno esteso circa 20.000 metri quadrati, che lo stesso divenisse deposito incontrollato di circa 450 tonnellate di rifiuti urbani e speciali non pericolosi. Rilevava il Tribunale che il deposito incontrollato era stato realizzato per l'incompleta recinzione del terreno che l'imputato, quale legale rappresentante della società, pur consapevole dello stato di degrado dell'area, aveva tollerato la protrazione di tale situazione consentendo con la sua condotta dolosamente omissiva essendosi intenzionalmente disinteressato delle sorti dell'azienda , la consumazione dell'illecito ravvisabile nella condotta omissiva di colui che riveste una posizione di garanzia. Proponeva ricorso per cassazione l'imputato denunciando violazione di legge mancanza o illogicità della motivazione in ordine alla configurabilità del reato perché la condotta omissiva del proprietario di un terreno, in relazione alla realizzazione sullo stesso di un deposito incontrollato di rifiuti da parte di terzi, integra concorso nel reato di cui all'articolo 51, comma 2, D.Lgs 22/1997 soltanto ove sussista l'obbligo giuridico d'impedire l'evento. Inoltre, poiché i reati di discarica abusiva e di non autorizzato stoccaggio di rifiuti possono realizzarsi solo in forma commissiva, una condotta omissiva negligente non può integrare il reato contestato non gravando sul proprietario del terreno alcun obbligo di recinzione né d'immediata eliminazione dei rifiuti abbandonati da altri. Chiedeva l'annullamento della sentenza. Il ricorso è fondato perché in tema di gestione di rifiuti, la consapevolezza del proprietario del fondo dell'abbandono sul medesimo di rifiuti da parte di terzi non è sufficiente ad integrare il concorso nel reato di cui all'articolo 51, comma 2, D.Lgs 22/1997 abbandono o deposito incontrollato di rifiuti , atteso che la condotta omissiva può dar luogo ad ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma 2 dell'articolo 40 Cp, ovvero sussista l'obbligo giuridico di impedire l'evento Cassazione, Sezione terza, 32158/2002, Ponzio, rv. 222420 . Quindi, anche in materia ambientale un dato comportamento omissivo acquista il connotato dell'antigiuridicità solamente in funzione di una norma che imponga al soggetto di attivarsi per impedire l'evento naturalistico di lesione dell'interesse tutelato. Tale posizione è configurabile nei confronti del produttore dei rifiuti il quale è tenuto a vigilare che propri dipendenti o altri sottoposti o delegati osservino le norme ambientalistiche, dovendosi intendere produttore di rifiuti, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera b , del D.Lgs 22/97, non soltanto il soggetto dalla cui attività materiale sia derivata la produzione dei rifiuti, ma anche il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione ed a carico del quale sia quindi configurabile, quale titolare di una posizione definibile come di garanzia, l'obbligo, sancito dall'articolo 10, comma 1, del citato decreto, di provvedere allo smaltimento dei detti rifiuti nei medi prescritti. Nella specie, non è stato ravvisato concorso nel reato, potendosi, quello esterno materiale, realizzare con condotta commissiva mediante cogestione di fatto o morale istigazione, rafforzamento, agevolazione ovvero con condotta omissiva - in linea teorica - ma sempre che il non agere s'innesti in uno specifico obbligo giuridico di impedire l'evento Cassazione, Sezione prima, 12431/1995, Insinna, RV. 203332], sicché erroneamente è stato ritenuto che integri il reato contestato la condotta del proprietario di un terreno che abbia omesso d'impedire che sul proprio fondo non recintato terzi realizzassero un deposito incontrollato di rifiuti. Il ricorso, pertanto, deve essere annullato senza rinvio. PQM La Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata per non avere l'imputato commesso il fatto.