Il procedimento di riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare è procedimento complesso, a formazione progressiva, nel quale le valutazioni accertative della Questura o dello Sportello Unico vengono seguite dagli accertamenti della Rappresentanza diplomatica.
È quanto sostenuto dalla Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 22307, depositata il 27 settembre 2013. Il caso. Una cittadina peruviana, munita di permesso di soggiorno italiano, aveva presentato istanza di ricongiungimento della propria madre, residente in Perù. Pur avendo lo Sportello Unico espresso il proprio nulla osta, l’ambasciata italiana di Lima aveva negato il visto di ingresso sull’assunto della sopravvenienza ostativa del nuovo testo dell’art. 29 lett. d d.lgs. n. 286/98. Impugnato il diniego, in sede d’Appello, il suo reclamo era stato accolto. Contro tale decisione, il Ministero degli Affari Esteri ha proposto ricorso in Cassazione, denunciando la disapplicazione del novellato art. 20, comma 7, T. U. Immigrazione, avendo la Corte di merito, secondo il ricorrente, mancato di considerare che la non ricorrenza del requisito introdotto dalla modifica del 2008, ben poteva essere valutata prima della conclusione del procedimento nonostante che il pregresso requisito fosse stato valutato dallo Sportello Unico sulla base delle norme ratione temporis applicabili. Per la Suprema Corte è fondata l’argomentazione esposta dall’Amministrazione. La Corte d’Appello non ammette l’applicazione dei sopravvenuti requisiti, in quanto la istante aveva già ottenuto il n.o. dello Sportello Unico. Gli Ermellini hanno ricordato che la disciplina dei requisiti di ricongiungimento, a beneficio dei genitori dell’extracomunitario regolarmente soggiornante, ha avuto un singolare avvicendarsi nel tempo la disposizione sui genitori a carico prevedeva, nel 2002, la condizione negativa della inesistenza di altri figli nel Paese ovvero, ma solo per i genitori ultrasessantacinquenni, della inidoneità al loro sostentamento da parte di altri figli per documentate gravi ragioni di salute condizione eliminata nel 2007 genitori a carico che non dispongano di un adeguato sostegno familiare nel Paese di origine o di provenienza . L’ultima disposizione, ripristinatrice della previsione della condizione negativa pubblicata nel 2002, è entrata in vigore dopo la richiesta della cittadina peruviana in questione, ma prima che la rappresentanza diplomatica italiana negasse il visto di ingresso per assenza del nuovo requisito, cosicché, per Piazza Cavour, non vi è alcun dubbio che di tali requisiti dovesse farsi applicazione per concludere la procedura in esame, con il rilascio del visto in loro presenza , o con il suo diniego per il caso di loro difetto . Il S.C. ribadisce la applicabilità della disciplina sopravvenuta. Dunque, per i giudici di legittimità, è indiscutibile che - alla luce della articolazione procedimentale per giungere all’accertamento del diritto al ricongiungimento e considerando che il diritto viene accertato essere insorto solo all’esito del procedimento - la sopravvenienza normativa sui requisiti di insorgenza sia di immediata applicazione ove essa intervenga nel corso della procedura. Alla luce di ciò, il Collegio ha accolto il ricorso, cassato la decisione impugnata e deciso con il rigetto dell’opposizione al diniego di visto di ingresso per ricongiungimento familiare.
Corte di Cassazione, sez. VI Civile – 1, ordinanza 2 luglio - 27 settembre 2013, n. 22307 Presidente Di Palma – Relatore Macioce Rileva Il Collegio che il relatore designato nella relazione depositata ex art. 380 bis c.p.comma ha ricostruito la vicenda senso di cui appresso O.Z.R. cittadina peruviana munita di permesso di soggiorno italiano, presentò in data 14.04.2008 allo sportello unico di Roma istanza di ricongiungimento della propria madre E. residente in - Pur avendo lo Sportello Unico espresso il proprio nulla osta al ricongiungimento,l'ambasciata italiana di Lima in data 17.03.2010 negò il visto di ingresso sull'assunto della sopravvenienza ostativa del nuovo testo dell'art. 29 lett. D del d.legs. 286/98 quale introdotto dall'art. 1 lett. D del d.lgs. 260 del 2008 - La O.Z. impugnò innanzi al Tribunale di Roma il diniego e quel giudice con decreto lo respinse - l'interessata propose reclamo e la Corte di Appello di Roma con decreto 15.05.2012 lo accolse nel merito. Avverso detto decreto, notificato il 31.7.2012, il M.A.E. ha proposto ricorso notificato il 13.11.2012 alla O.Z. che ha opposto difese con articolato controricorso nel ricorso si denunzia la disapplicazione dell'art. 29 comma 7 del d.lgs. 286/98, come novellato dall'art. 1 del d.lgs. 160 del 2008, e la irragionevole interpretazione data, in violazione dei principii della dir. 2003/86/CE avendo la Corte di merito mancato di considerare che la non ricorrenza del requisito introdotto dalla modifica del 2008, ben poteva essere valutata prima della conclusione del procedimento nonostante che il pregresso requisito fosse stato valutato dallo Sportello Unico sulla base delle norme ratione temporis applicabili. Il relatore designato ha depositato relazione nella quale ha argomentatamente proposto l'accoglimento del ricorso del M.A.E. Nessuna osservazione è stata formulata da parte della controricorrente. Osserva Appare evidente, alla stregua delle condivise opinioni del relatore, la fondatezza dell'argomentazione esposta dalla ricorrente Amministrazione per censurare la decisione adottata dal giudice del merito. Ma appare ancor prima ammissibile il ricorso non essendosi affatto realizzata, come ipotizza la controricorrente nella sua difesa, una sorta di acquiescenza inconsapevole dell'Amministrazione ad una autonoma ratio del decreto. Il decreto, invero, non ammette la applicazione dei sopravvenuti requisiti in quanto la istante aveva già avuto il n.o. dello Sportello Unico e non potendo operare una clausola di trattamento più favorevole, posto che i nuovi requisiti erano deteriori rispetto a quelli anteatti e dovevano disapplicarsi perché difformi dall'art. 4 comma 2 lett. A.b Dir. 2003/86/CE. Il ricorso ribadisce la applicabilità della disciplina sopravvenuta e nega che essa sia contrastante con quella comunitaria, perché più restrittiva vd. pag. 4 ricorso primo cpv. del motivo . Orbene sulla necessaria applicazione del d.lgs. 160/2008, e come ripetutamente argomentato da questa Corte nelle ordd. 17365, 15184 e 6890 del 2012, 18491 e 7218 del 2011 anteriormente, da Cass. 17346 del 2010 1 è principio consolidato nella giurisprudenza in subjecta materia di questa Corte quello per il quale il procedimento di riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare è procedimento complesso, a formazione progressiva , nel quale le valutazioni accertative della Questura o dello Sportello Unico vengono seguite dagli accertamenti della Rappresentanza diplomatica le prime sfocianti nel nulla osta e i secondi nel visto di ingresso, o nel suo diniego, impugnabile come atto terminativo innanzi al G.O. ed ex art. 30 comma 6 del T.U. Cass. n. 209 del 2005 - n. 15247 del 2006 - n. 12661 del 2007 2 è indiscutibile che gli atti dell'Amministrazione in materia siano privi di alcun profilo di discrezionalità ma attengano alla verifica della sussistenza/insussistenza dei requisiti delineati dalla legge per l'insorgenza del diritto al ricongiungimento, solo in tal quadro giustificandosi la disposizione dell'art. 30 comma 6 T.U. che radica in capo al G.O. la giurisdizione e sol per effetto di tal quadro dovendosi predicare che la domanda dell'interessato che contesti il diniego del visto di ingresso del suo familiare non ha alcun carattere impugnatorio dell'atto di diniego ed in ragione dei suoi vizi 3 è altrettanto indiscutibile che, alla luce della articolazione procedimentale per giungere all'accertamento del diritto al ricongiungimento e considerando che il diritto viene accertato essere insorto solo all'esito del procedimento, la sopravvenienza normativa sui requisiti di insorgenza sia di immediata applicazione ove essa intervenga nel corso della procedura 4 la disciplina dei requisiti di ricongiungimento a beneficio dei genitori dell'extracomunitario regolarmente soggiornante ha avuto un singolare avvicendarsi nel tempo la disposizione di cui all'art. 29 comma 1 lett. C genitori a carico del T.U. approvato con d.lgs. 286/98 è stata sostituita dall'art. 23 della legge 189 del 2002 con una integrazione costituita dalla condizione negativa della inesistenza di altri figli nel Paese ovvero, ma solo per i genitori ultrasessantacinquenni, della inidoneità al loro sostentamento da parte di altri figli per documentate gravi ragioni di salute, condizione eliminata dalla più permissiva previsione di cui all'art. 1 comma 1 lett. E sub D del d.lgs. 5 del 2007 genitori a carico che non dispongano di un adeguato sostegno familiare nel Paese di origine o di provenienza ma poi ripristinata dalla meno permissiva previsione di cui all'art. 1 comma 1 lett. A sub. D del d.lgs. 3.10.2008 n. 160 5 l'ultima disposizione, ripristinatrice della previsione di cui all'art. 23 della legge 189 del 2006 è contenuta nel ridetto decreto delegato, pubblicato sulla G.U. del 21.10.2008 e quindi è entrata in vigore il 5.11.2008, dopo la richiesta della O.Z. 14.4.2008 ma ben prima che la Rappresentanza diplomatica italiana negasse 17.3.2010 il visto di ingresso per assenza del nuovo requisito, ditalché non è dubbio alcuno che di tali requisiti dovesse farsi applicazione per concludere la procedura in essere, con il rilascio del visto in loro presenza o con il suo diniego per il caso di loro difetto 6 in tal quadro non ha alcun rilievo la pretesa di veder confinato alla sede del rilascio del nulla osta alla stregua della sopravvenuta previsione dell'art. 6 del dPR 334 del 2004 il momento dell'accertamento dei requisiti sostanziali del ricongiungimento e di veder esclusa la possibilità di fare applicazione dello jus superveniens sol perché alla fase dell'esame per il rilascio del visto di ingresso - nella quale sarebbe intervenuta la modifica dei requisiti - sarebbe stato estraneo lo scrutinio sulla sostanza dei requisiti stessi ad essa fase pertinendo solamente il riscontro documentale e lo scrutinio della relativa autenticità una siffatta pretesa avrebbe plausibilità se il giudizio di accertamento demandato al G.O. fosse a contenuto impugnatorio nel quale la incompetenza di un organo assume rilievo viziante dell'intero procedimento e del suo esito, ma nessuna consistenza essa assume ove, come nel giudizio di cui trattasi, la indiscutibile inesistenza del requisito, cagionata dalla indiscutibile sopravvenienza normativa, assorbe ogni profilo di difformità procedimentale la quale, come nella specie, non venga a cagionare alcuna diminuzione delle garanzie difensive del richiedente 7 tampoco potrebbero affacciarsi dubbi di incongruità della disciplina sopravvenuta rispetto alle prescrizioni della Direttiva Comunitaria del 2003, non scorgendosi perché il requisito della impossibilità di accudimento dettata da gravi ragioni di salute sia irragionevole o comunque in dissonanza rispetto alla esigenza di trovare un corretto punto di equilibrio tra tutela della unità familiare e tutela dei limiti ai flussi di ingresso. Occorre a tal punto prendere in esame alcuni rilievi critici sollevati dalla contro ricorrente con riguardo alla impugnazione del Ministero, rilievi che, attingendo profili di applicabilità e ragionevolezza della normativa nazionale, richiedono una specifica considerazione. Ed al proposito giova richiamare l'ordinanza 15184/2012 di questa Corte che a tali problemi ha inteso dare una risposta che in questa sede si condivide A La controricorrente pone questione di contrasto della norma dell'art. 29 comma 1 lett. D del d.lgs. 286 del 1998, quale risultante dalla novella correttiva ex d.lgs. 260 del 2008, con la ben diversa e prevalente norma comunitaria l'art. 4 della Dir. 2003/86/CE che la legge delega n. 62 del 2005 c.d. legge comunitaria del 2004 aveva autorizzato - nel termine poi prorogato - a recepire ed attuare. Il contrasto imporrebbe quindi il rinvio pregiudiziale ex art. 234 del Trattato. Detto contrasto si risolverebbe in questa proposizione poiché la norma della Direttiva non impone ma solo consente agli Stati di prevedere il ricongiungimento degli ascendenti diretti di primo grado che siano a carico e non fruenti di adeguato sostegno familiare nel paese di origine , una volta deciso di attuare tale facoltà a livello nazionale, i confini della previsione sarebbero - ad avviso della ricorrente e quanto a condizioni - rigidamente imposti dal tenore letterale della norma attuata. E poiché la novella correttiva del 2008 avrebbe imposto condizioni assai rigorose di inidoneità parentale al sostegno nel paese di origine la inesistenza di figli e, per i soli ultrasessantacinquenni, la inidoneità fisica al sostegno di altra prole , la sua previsione sarebbe andata in contrasto con la direttiva. La prospettazione è priva di alcun fondamento, stante la eventualità della previsione comunitaria ed il correlato carattere descrittivo delle condizioni delineate, assolutamente compatibile con una attuazione di dettaglio della legislazione nazionale che accentui questo o quel profilo delle ragioni di assenza di sostegno familiare. Sostenere che la mera facoltà di ricezione comunitaria del ricongiungimento dei genitori, imporrebbe allo Stato, una volta accettato Van comunitario, di recepire sotto dettatura il quomodo . appare ipotesi di tale inconsistenza da far ritenere evidente la contraria soluzione e pertanto non obbligato il richiesto rinvio pregiudiziale da parte di questo Giudice di ultima istanza Cass. 13603 del 2011 - 22103 del 2007 - 17953 del 2003 . B La controricorrente pone, poi, questioni di legittimità costituzionale della previsione delegata sia per la sua irragionevolezza sia per l'eccesso perpetrato da un potere correttivo speso fuor di luogo. Sotto il primo profilo, la violazione dell'art. 3 Cost. con riguardo al caso di specie appare dubbio manifestamente infondato, essendo assolutamente plausibile la scelta di radicare l'inidoneità al mantenimento genitoriale su dati la salute che la rappresentanza diplomatica ben può accertare oggettivamente a fronte della evanescenza di profili reddituali che la varietà delle condizioni statuali ed economiche dei molti paesi a forte emigrazione non consentirebbe di valorizzare. E la ragionevolezza della fissazione del detto punto di equilibrio non abbisogna di commenti e fa risaltare la inconsistenza del dubbio di costituzionalità. Sotto il secondo profilo, poi, la questione è posta con particolare acutezza dalla difesa della controricorrente la correzione venne adottata con il d.lgs. 160 del 2008 bensì in tempo utile il termine di cui alla legge delega 62 del 2005 essendo stato prorogato con l'art. 1 e. 3 della legge 133 del 2008 di conversione del D.L. 112 del 2008 ma con un abusivo riempimento dei contenuti delegati perché eccentrici - sul piano della scelta di politica migratoria - dai limiti del potere delegato correttivo, quello di integrare e correggere la legislazione preesistente. Non sussiste, ad avviso del Collegio, siffatto abuso del potere correttivo delegato posto che la correzione non deve affatto limitarsi al dettaglio della normativa ma può esercitarsi pienamente, nei limiti della delega, sol dovendosi il legislatore delegato astenere dal tardivo riempimento con nuove disposizioni, e quindi in funzione sostitutiva, delle carenze della delega Corte Cost. sentt. 206 del 2001 e 367 del 2007 . E se si ricorda come debba essere notato che la correzione apportata con il decreto 160/08 sia riproduttiva di disposizioni abrogate dalla più permissiva previsione dell'art. 1 comma 1 lett. E-D del d.lgs. 5 del 2007, appare evidente che, per quanto la correzione sia il portato del succedersi di diverse maggioranze parlamentari nell'arco di pochi anni, il detto ripristino sia coerente con il potere correttivo delegato e non ad esso estraneo. Conclusivamente, si dispone l'accoglimento del ricorso e, non essendo residuati margini di accertamento o valutazione, si decide ex art. 384 c.p.comma nel senso del rigetto della opposizione della O.Z. . Le spese si compensano per l'intero giudizio, stante la difformità delle pronunzie di merito. P.Q.M. accoglie il ricorso, cassa la decisione impugnata e decidendo ex art. 384 c.p.comma rigetta la opposizione al diniego di visto di ingresso per ricongiungimento familiare del genitore di O.Z.R. compensa per intero tutte le spese del merito e del giudizio di legittimità.