Contratti di fornitura: la sospensione del pagamento non è espressione del potere di autotutela della Pa

Nel caso in cui l'Amministrazione giunga allo strumento privatistico, per soddisfare un interesse pubblico, il comportamento va ricondotto all'autotutela privata radicando quindi la giurisdizione del giudice ordinario

Contratti di fornitura, non è espressione del potere di autotutela, della pubblica amministrazione, la sospensione del pagamento. La Cassazione , a sezioni unite, con la sentenza 27170/06, depositata il 20 dicembre, e qui integralmente leggibile negli allegati, ha chiarito che nel caso in cui la P.A. giunga allo strumento privatistico, al fine di soddisfare un interesse pubblico, la decisione di rescindere non è espressione di potere autoritativo e dunque la giurisdizione si innesta in capo al giudice ordinario. Così si è espresso il collegio, avverso un ricorso del Ministero delle Difesa. La questione ha riguardato una sospensione di pagamento della fornitura da parte della pubblica amministrazione in seguito ad un procedimento penale, instaurato contro il rappresentante legale della società fornitrice, per truffa ai danni dello Stato. Tale sospensione, secondo il ricorrente, rappresentava una manifestazione di autotutela poiché nei contratti ad evidenza pubblica l' amministrazione conserva , anche dopo l'aggiudicazione, tale potere qualora l'interesse pubblico si ponga in contrasto con gli interessi privati. La Corte ha però precisato che anche se esiste un generale potere di autotutela di sospendere in via cautelare qualora siano pregiudicate la finalità pubbliche, nel caso specifico tale potere non sussiste. Infatti, nelle procedure contrattuali tale potere deve essere previsto, così da derogare la natura privatistica del rapporto e la natura paritetica dei contraenti. Tale evenienza, come precisa il collegio, è comunque configurabile solo per ipotesi tassativamente previste dalla legge e come tali non estensibili in via analogica. Per questi motivi le sezioni unite non hanno accolto il ricorso e hanno, dunque, ricondotto il comportamento in esame nell'ambito di una fattispecie privatistica sotto il diverso catalogo dell'autotutela privata, che in caso di inesatto inadempimento del fornitore, legittima la controparte, ex articolo 1460 c.c., alla sospensione del pagamento del prezzo , radicandosi dunque la giurisdizione del giudice ordinario. Sara Nastri

Cassazione - Sezioni unite civili - sentenza 12 ottobre-20 dicembre 2006, n. 27170 Presidente Carbone - Relatore Trifone Pm Iannelli - conforme - Ricorrente ministero della Difesa Svolgimento del processo Con citazione innanzi al Tribunale di Roma del 18 ottobre 1996 la società Manifatture Cotoniere meridionali Spa conveniva in giudizio il ministero della Difesa per ottenerne la condanna al pagamento della complessiva somma di lire 1.935.743.900, oltre interessi e rivalutazione. Detta somma la società reclamava quale residuo importo del prezzo di una fornitura di merce effettuata in esecuzione di due contratti stipulati a seguito di licitazione privata. Il convenuto ministero della Difesa, che era restato contumace, nel corso del giudizio di primo grado effettuava il pagamento della pretesa somma, ma non anche degli interessi, per cui il tribunale dichiarava cessata la materia del contendere quanto ala domanda del prezzo della fornitura e condannava il ministero della Difesa a pagare gli interessi di mora a decorrere dalla domanda. La sentenza era impugnata dalla società Manifatture Cotoniere Meridionali Spa, che chiedeva il riconoscimento degli interessi dalla pregressa data di emissione delle fatture e l'attribuzione della rivalutazione del credito, che il tribunale le aveva negato in mancanza di allegazione e prova del maggior danno ex articolo 1224 Cc. Il ministero della Difesa proponeva gravame incidentale, con il quale deduceva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, comunque, l'infondatezza della pretesa della società Assumeva, quanto al dedotto difetto di giurisdizione del giudice ordinario, che il provvedimento, con il quale era stata disposta la sospensione del pagamento del prezzo della fornitura a seguito della instaurazione di un procedimento penale in ordine al delitto di truffa in danno dello Stato a carico del rappresentante legale della società, costituiva la manifestazione di autotutela della Pa, rispetto alla quale la situazione soggettiva dell'impresa fornitrice era di interesse legittimo, onde la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice amministrativo. La Ca di Roma, con sentenza pubblicata il 31 marzo 2003, accoglieva in parte l'appello principale, rigettava il gravame incidentale e condannava il ministero della Difesa a pagare le spese del grado. Sulla proposta questione di giurisdizione il giudice di secondo grado rilevava che i contratti stipulati tra il ministero della Difesa e la società rientravano nell'ambito dell'autorità di diritto privato della Pa, nei quali la situazione del contraente privato è quella di diritto soggettivo perfetto. Considerava che il tenore della lettera, con la quale l'amministrazione della Difesa aveva dichiarato di sospendere il pagamento del prezzo della fornitura a seguito dell'inizio del procedimento penale in relazione ad ipotesi di delitti in danno dello Stato, non costituiva manifestazione di autotutela della Pa ma integrava comportamento iure privatorum, ascrivibile alla fattispecie di cui al n. 2 dell'articolo 1219 Cc. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso principale il ministero della Difesa, che ha affidato l'impugnazione al solo motivo concernente l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ha resistito con controricorso la Spa Manifatture Cotoniere Meridionali, che ha proposto impugnazione incidentale basata su due motivi. Motivi della decisione I ricorsi, impugnazioni distinte della medesima sentenza, sono riuniti articolo 335 Cpc . Con l'unico motivo -deducendo la violazione di legge ex articolo 360 n. 5 Cpc per omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa il difetto di giurisdizioneil Ministero ricorrente principale denuncia che il giudice di secondo grado, negando alla Pa il potere di autotutela di sospendere cautelativamente il pagamento delle forniture, non avrebbe sul punto esposto le ragioni di detta statuizione. Sostiene che, in tema di rapporto scaturente da un contratto ad evidenza pubblica nel caso specifico derivante da licitazione privata , la Pa, pur dopo l'aggiudicazione, conserverebbe un indiscusso potere di autotutela qualora l'interesse pubblico si ponga in contrasto con gli interessi privati. Assume che nel caso in esame il giudice di secondo grado, pure enunciando il principio che il potere di autotutela ha carattere generale ove sussista il pericolo di compromissione di interessi pubblici, avrebbe ignorato che, poiché la natura del contratto comportava inevitabilmente finalità pubblicistiche da preservare, l'accertamento del legittimo esercizio del potere cautelare della Pa di sospendere gli effetti del contratto di fornitura, espressione dell'autotutela nella fase dì esecuzione del rapporto contrattuale, costituiva questione sottratta alla giurisdizione del giudice ordinario ed affidata alla giurisdizione del giudice amministrativo. Il motivo non può essere accolto. Osserva, anzitutto, questo giudice di legittimità che -ammessa pure in tesi l'esistenza di un generale potere di autotutela della Pa dì sospendere unilateralmente in via cautelare gli effetti del contratto quando dalla sua esecuzione possano essere pregiudicate le finalità pubblicistiche, cui lo strumento negoziale privatistico è funzionalein ordine alle controversie insorgenti da tale situazione, comunque, resterebbe la giurisdizione del giudice ordinario. Queste Su ex plurimis 6992/05 9534/04 19787/03 5640/02 14539/01 , sul tema particolare del contratto di appalto di opere pubbliche, hanno stabilito che la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie relative ai diritti ed agli obblighi derivanti da detto contratto non resta esclusa per il fatto che la Pa committente si avvalga della facoltà di rescindere il rapporto, ai sensi dell'articolo 340 della legge 2248/1865, all. F. Al riguardo è stato, infatti, precisato che il provvedimento rescindente, inidoneo ad incidere sulle posizioni soggettive nascenti dal contratto aventi consistenza di diritti soggettivi, ancorché integrante un amministrativo, non cessa di operare nell'ambito delle paritetiche posizioni contrattuali, onde le contestazioni, che investono l'esercizio di tale forma di autotutela, sono sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo. Il principio -data la ratio comune secondo cui il controllo dell'esercizio legittimo dell'autotutela, quando essa venga ad incidere posizioni di diritto soggettivo, resta del giudice ordinario deve considerarsi di generale applicazione in tutti i casi in cui la Pa gode di una posizione privilegiata in forza della quale può procedere con propri atti unilaterali all'esecuzione o alla rescissione di contratti di diritto privato, indipendentemente dall'azione giudiziale e anche pendente il relativo giudizio. Occorre, tuttavia, rilevare che, in ipotesi del tipo di quella all'esame, un siffatto potere cautelare di sospensione dell'esecuzione del contratto neppure sussiste, non essendo esso previsto, siccome dovrebbe, da espressa disciplina, che, in deroga alla natura privatistica del rapporto ed alla conseguente posizione paritetica dei contraenti, nella fase esecutiva del contratto, riconosca alla Pa posizioni privilegiate da far valere unilateralmente nell'esercizio della riconosciuta sua autotutela esercitabile con l'atto amministrativo di natura autoritativa. L'autotutela della Pa, attuata mediante lo strumento autoritativo con effetti sulla esecuzione di contratti di diritto privato, si riferisce, infatti, ad ipotesi tassativamente previste per legge del tipo di quelle indicate dall'articolo 340 della legge 2248/1865, all. F. e dall'articolo 8 della medesima legge all. E , non estensibili in via di analogia a casi diversi, e l'istituto cautelare del fermo amministrativo, di cui all'articolo 69 del Rd 2440/23 sulla contabilità generale dello Stato che consente ad un'amministrazione dello Stato di sospendere, in via interinale, il pagamento del pagamento di un debito liquido ed esigibile a salvaguardia della eventuale compensazione legale dì esso con un suo credito riguarda una fattispecie diversa da quella in esame. Non è, perciò, censurabile la statuizione del giudice del merito, il quale ha escluso che quella esercitata dal Ministero fosse una forma di autotutela connessa a potere pubblicistico della pubblica amministrazione e ne ha ricondotto il comportamento nell'ambito di una fattispecie strettamente privatistica, la quale, secondo qualificazione giuridica più corretta rispetto a quella datane dal giudice d'appello, va inquadrata nel diverso catalogo dell'autotutela privata, che, in caso di inesatto adempimento del fornitore, legittima la controparte, ex art 1460 Cc, alla sospensione del pagamento del prezzo. Deve, pertanto, dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario e rigettarsi il ricorso principale, occorrendo soltanto aggiungere -quanto al preteso comportamento non colpevole della pubblica amministrazione ricorrente per il fatto che il pagamento del prezzo della fornitura era stato effettuato dopo la verifica dell'inesistenza di un danno all'erarioche trattasi di censura inammissibile in sede di legittimità, poiché la valutazione complessiva della sentenza di secondo grado d'infondatezza dell'eccezione inadimplenti non est adimplendum, che rientra nei compiti del giudice di merito, risulta idoneamente motivata sulla esclusa buona fede della parte ricorrente. Gli atti vanno quindi rimessi al Primo Presidente per la designazione della sezione che dovrà procedere all'esame del ricorso incidentale e provvedere anche in ordine alle spese del presente giudizio. PQM La Corte di cassazione a Su, riunisce i ricorsi dichiara la giurisdizione del giudice ordinario rigetta il ricorso principale rimette gli atti al primo presidente per l'assegnazione della controversia in ordine al ricorso incidentale alla sezione semplice, che deciderà anche sulle spese del presente giudizio.