Giudizio disciplinare: niente sospensione se il processo penale non è cominciato (le indagini preliminari non valgono)

di Teodoro Elisino

di Teodoro Elisino Ai fini della sospensione del giudizio disciplinare in presenza di procedimento penale si deve tener conto di quanto dispone per quest'ultimo il codice di procedura penale. A chiarirlo è stata la quinta sezione del consiglio di stato con la decisione 5243/05 depositata lo scorso 3 ottobre e qui leggibile nei documenti correlati La decisione in esame merita di essere evidenziata non tanto per i fatti in essa descritti, sebbene gravi, in quanto connessi allo specifico esercizio di funzioni pubblicistiche, quanto per la puntualizzazione che fanno i giudici amministrativi del momento esatto in cui inizia un procedimento penale momento che nella maggior parte dei Contratti collettivi nazionali di lavoro rileva ai fini della sospensione del procedimento disciplinare. I fatti in esame riguardano un comandante dei vigili urbani che per aver contraffatto dei documenti, nell'intento di favorire un conoscente ed evitargli una sanzione per violazione del codice della strada, è sottoposto a giudizio penale e disciplinare. Il giudizio disciplinare, concluso prima del rinvio a giudizio del dipendente, si conclude con il licenziamento del dipendente per giusta causa. Il giudizio penale, invece, è concluso, in primo grado, con la condanna per i delitti di cui agli articoli 56 e 640, commi 1 e 2, e definito dalla Cassazione, poi, con sentenza di assoluzione perché il fatto non sussiste, la condotta dell'imputato non potendo integrare, ad avviso della Suprema Corte, il tentativo di truffa aggravata di una pubblica amministrazione. Con la sentenza appellata il Tar della Calabria ha accolto il ricorso del dipendente per l'annullamento del provvedimento di licenziamento per giusta causa adottato dal Comune, in quanto il procedimento avviato avrebbe dovuto essere sospeso per pendenza del giudizio penale. Per il comune appellante, invece, la sentenza, sul punto, sarebbe erronea in quanto il procedimento sanzionatorio sarebbe stato avviato e concluso prima dell'inizio del procedimento penale, coincidente con la richiesta di rinvio a giudizio dell'interessato. Il Consiglio di Stato, richiamando la disposizione contrattuale vigente all'epoca dei fatti, e, precisamente, il comma 8 dell'articolo 25, secondo cui il procedimento disciplinare deve essere avviato anche nel caso in cui sia connesso con procedimento penale e rimane sospeso fino alla sentenza definitiva , ha accolto il ricorso, sostenendo che il termine procedimento penale , contenuto nella disposizione contrattuale appena citata, fa riferimento al procedimento penale iniziato e, dunque, alla fase che segue la richiesta di rinvio a giudizio. Per giudici di Palazzo Spada, l'obbligo di sospensione del procedimento disciplinare si determina solo quando il dipendente pubblico è sottoposto per gli stessi fatti ad azione penale e questa, sottolineano i giudici, ha propriamente inizio, ai sensi dell'articolo 405 Cpp, con la formulazione dell'imputazione nei casi previsti dagli articoli 444 e segg. Cpp o con la richiesta di rinvio a giudizio. Tutte le fasi procedimentali, concludono i giudici, ancorché afferenti a soggetto indagato, non possono ritenersi ricompresse nell'ambito del procedimento penale in senso proprio. Nel caso specifico, di procedimento disciplinare concluso prima della richiesta di rinvio a giudizio dell'interessato, il Consiglio di Stato ha ritenuto, quindi, non sussistere alcun obbligo in capo al Comune di sospendere il procedimento sanzionatorio. La puntualizzazione fatta dai Giudici di Palazzo Spada non è di poco conto in una materia così delicata come quella disciplinare. Gli Uffici per i procedimenti disciplinari, costituiti presso le amministrazioni, dovrebbero tener conto di tali osservazioni, per evitare di sospendere, inutilmente, a danno o a favore del dipendente, un procedimento disciplinare per fatti antecedenti l'inizio dell'azione penale, così come definita dal codice di procedura penale. Si può essere tentati, infatti, a considerare procedimento penale ogni fatto od atto penale riguardante il pubblico dipendente, facendo ricorso all'analogia con ipotesi espressamente disciplinate dai contratti, considerando, a questo punto, erroneamente, procedimento penale, sia pure in senso lato, anche la fase antecedente il vero inizio dell'azione penale. In merito a tali ultime considerazioni, concernenti l'interpretazione dei contratti collettivi, si ritiene opportuno osservare, ove necessario, che la Suprema corte ha stabilito che si deve fare innanzitutto riferimento al significato letterale delle espressioni usate e quando esso risulti univoco non è consentito il ricorso ad ulteriori criteri interpretativi i quali esplicano soltanto una funzione sussidiaria e complementare nel caso in cui una clausola si presti a diverse e contrastanti interpretazioni. In una precedente pronunzia, lo stesso Consiglio di Stato ha ritenuto di condividere tale regola, sulla considerazione della natura sostanzialmente normativa della disposizione, della estraneità del lavoratore alla sua compilazione, e dell'affidamento che la norma è idonea ad ingenerare nel lavoratore stesso.

Consiglio di Stato - Sezione quinta - decisione 12 aprile-3 ottobre 2005, n. 5243 Presidente Elefante - Estensore Zaccardi Ricorrente Comune di Dasà Fatto 1- Con la sentenza appellata il Tar ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato per l'annullamento del provvedimento 8 maggio 1996, n. 996, di licenziamento per giusta causa adottato dal Comune di Dasà nei suoi confronti. 2- Per il Comune appellante la sentenza sarebbe erronea sotto ogni profilo, l'operato dell'amministrazione essendo - al contrario di quanto ritenuto dai primi giudici - del tutto esente da mende. Resiste l'appellato che insiste, nelle proprie difese, per il rigetto dell'appello e la conferma della sentenza impugnata. Con ordinanza 7/1999, la Sezione ha sospeso l'efficacia della sentenza appellata. Diritto 1- Con la sentenza appellata il Tar ha accolto il ricorso proposto dall'odierno appellato per l'annullamento del provvedimento 8 maggio 1996, n. 996, di licenziamento per giusta causa adottato dal Comune di Dasà nei suoi confronti. 2- Per il Comune appellante la sentenza sarebbe erronea sotto ogni profilo, l'operato dell'amministrazione essendo - al contrario di quanto ritenuto dai primi giudici - del tutto esente da mende. L'appello è fondato. 3- Il provvedimento impugnato consegue, anzitutto, alla contraffazione riconosciuta dallo stesso originario ricorrente di due documenti operata dal medesimo - Comandante del Corpo Dei Vigili urbani di Dasà - per tentare di favorire un conoscente ed evitargli una sanzione per violazione del codice della strada documenti contraffatti prodotti in sede di ricorso in via amministrativa al Prefetto avverso sanzione per contravvenzione alle norme del CdS . La contraffazione è consistita nella riproduzione - con modificazione della data - di un ordine del Sindaco, la cui copia è stata autenticata dal medesimo originario ricorrente - di ricovero urgente, presso l'ospedale generale, di un cittadino infermo per essere sottoposto a trattamento sanitario obbligatorio, nonché nella riproduzione, pure con modificazione della data, di un certificato medico con il quale lo stesso cittadino era proposto per il detto trattamento sanitario obbligatorio. Nell'occasione, il predetto funzionario comunale dichiarava anche al Comandante del Corpo di Polizia municipale di Vibo Valentia che aveva accertato la violazione al CdS che l'autore della violazione è stato l'usufruttuario dell'autovettura suevidenziata, Scopacasa Francesco, Responsabile dell'Ufficio Pol/Municipale del Comune di Dasà che per dovere d'ufficio - articolo 51 Cp - ha commesso la violazione di cui all'articolo 7 Cds in quanto in servizio di scorta all'autoambulanza dell'Usl n. 8 per il ricovero urgente per il Tso presso il reparto neuro di Vibo Valentia della persona riportata nell'ordinanza 12/1995 e nel certificato sanitario del Dott. Stramandinoli, convalidato dal medico della struttura pubblica che si allega in fotocopia . Il procedimento disciplinare era avviato e concluso dal Comune prima che l'interessato fosse rinviato a giudizio giudizio penale conclusosi, in primo grado, con la condanna dell'interessato per il delitto di cui agli articoli 56 e 640, commi 1 e 2, Cp, per avere, con artifici e raggiri posto in essere atti idonei diretti in modo non equivoco ad indurre in errore l'autorità Prefettizia, procurandosi, altresì, un ingiusto profitto, consistente nel non dovere estinguere la sanzione irrogatagli il procedimento penale è stato poi, però, definito dalla Corte di Cassazione con sentenza di assoluzione perché il fatto non sussiste, la condotta dell'imputato non potendo integrare, ad avviso della Suprema Corte, il tentativo di truffa aggravata nei confronti di una pubblica amministrazione . 4. Per il Tar, anzitutto, il procedimento disciplinare avviato avrebbe dovuto essere sospeso per pendenza del giudizio penale. Per il Comune appellante la sentenza, sul punto, sarebbe erronea in quanto il procedimento sanzionatorio sarebbe stato avviato e concluso prima dell'inizio del procedimento penale, coincidente con la richiesta di rinvio a giudizio dell'interessato. La censura è fondata. Ai sensi dell'allora vigente Ccnl - articolo 25, comma 8 - il procedimento disciplinare deve essere avviato anche nel caso in cui sia connesso con procedimento penale e rimane sospeso fino alla sentenza definitiva sennonché, con il termine procedimento penale deve ritenersi che sia stato fatto riferimento al procedimento penale iniziato e, dunque, alla fase che segue la richiesta di rinvio a giudizio l'obbligo di sospensione del procedimento disciplinare si determina, infatti, solo quando il dipendente pubblico è sottoposto per gli stessi fatti ad azione penale e questa ha propriamente inizio, ai sensi dell'articolo 405 Cpc, con la formulazione dell'imputazione nei casi previsti dall'articolo 444 e sgg. Cpp o con la richiesta di rinvio a giudizio cfr. Sezione quarta, 1108/04 780/98 Sezione quinta, 3323/02 . Al contrario, tutte le fasi procedimentali antecedenti, sia pure afferenti a soggetto indagato, non possono ritenersi ricomprese nell'ambito del procedimento penale in senso proprio con la conseguenza che, nella specie, essendosi concluso il procedimento che ha portato al licenziamento in un momento antecedente rispetto a quello della richiesta del rinvio a giudizio dell'interessato, deve ritenersi insussistente l'obbligo dell'amministrazione di sospendere il procedimento sanzionatorio donde la fondatezza del motivo in esame. 5. L'appellante deduce, poi, l'erroneità della sentenza appellata anche nella parte in cui - nell'accogliere il terzo motivo dell'originario ricorso - ha messo in evidenza la contraddizione in cui è caduta l'amministrazione nel ritenere accertati entrambi gli addebiti di contraffazione di documenti e arbitraria assenza dal servizio per il Tar, in particolare, l'arbitraria assenza dal servizio non sarebbe stata affatto documentata, risultando, al contrario, dai fogli di presenza che l'interessato, nel giorno dell'infrazione, non si era allontanato dal servizio. Anche tale censura è fondata. Nella citata nota inviata al Comando di Polizia municipale di Vibo Valentia l'appellato affermava espressamente di essersi trovato, il giorno 19 luglio 1995, alla guida del veicolo sanzionato in orario pienamente corrispondente a quello d'ufficio ore 10,10 . Vero che, dai fogli di presenza in servizio, risultava, quel giorno, la presenza in ufficio dell'interessato ma, trattandosi del Comandante dei locali vigili urbani e, quindi, di funzionario normalmente in servizio sul territorio e non necessariamente presso gli uffici comunali, ben aveva, il dipendente, la possibilità e l'occasione di allontanarsi, inosservato, del Comune presso il quale prestava servizio con la conseguenza che le dichiarazioni come sopra rese - sotto la propria responsabilità - circa la presenza in altro Comune al momento del rilevamento dell'infrazione stradale ben potevano essere veritiere e, in difetto di elementi probatori contrari e certi, essere assunte dall'amministrazione a fondamento delle proprie determinazioni . Anche il motivo ora esaminato appare, quindi meritevole di accoglimento. 6. Il Tar ha accolto anche l'ultimo dei motivi di ricorso è stata applicata, invero, nella specie, la lettera e dell'articolo 27 del Ccnl che consente il licenziamento senza preavviso anche per violazioni intenzionali dei doveri non ricomprese specificamente nelle lettere precedenti, anche nei confronti di terzi, di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro sennonché, osservano i primi giudici, trattandosi di valutazione discrezionale, la determinazione non avrebbe potuto legittimamente sfuggire all'onere di motivazione, specie in ordine al rapporto proporzione della sanzione - gravità degli addebiti. Per l'appellante la decisione appellata sarebbe erronea anche sotto tale profilo, dovendosi ritenere corretto l'operato dell'amministrazione, stante l'assoluta gravità di quanto commesso dall'originario ricorrente. La censura è fondata. L'amministrazione - nel richiamarsi alla contestazione degli addebiti, al provvedimento di sospensione cautelare dal servizio e al mancato accoglimento delle giustificazioni fornite dall'interessato - ha applicato il disposto di cui all'articolo 25 dell'allora vigente Ccnl, a mente del quale comma 7 la sanzione disciplinare del licenziamento senza preavviso si applica lettera e per le violazioni intenzionali dei doveri non ricomprese specificamente nelle lettere precedenti, anche nei confronti di terzi, di gravità tale, in relazione ai criteri di cui al comma 1, da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro . E, in virtù del citato comma 1, il tipo e l'entità delle sanzioni sono determinati in base, tra gli altri, ai seguenti criteri generali intenzionalità del comportamento, grado di negligenza, imprudenza o imperizia dimostrate rilevanza degli obblighi violati responsabilità connesse alla posizione di lavoro occupata dal dipendente grado di danno o di pericolo causato all'amministrazione, agli utenti o a terzi ovvero al disservizio determinatosi sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti, con particolare riferimento al comportamento del lavoratore. Ebbene, l'amministrazione ha contestato all'interessato una serie di fatti quelli dianzi ricordati che integrano una condotta di particolare gravità - così come ritenuta dall'amministrazione stessa - specie nella considerazione della qualifica del dipendente, responsabile del servizio di polizia municipale condotta di gravità tale da far apparire proporzionata la sanzione correlativamente comminata all'interessato. Il medesimo, in particolare, per motivi del tutto personalistici, ha alterato atti in suo possesso e, tra questi, un'ordinanza a firma del Sindaco, per tentare di sottrarre un conoscente ad un modesto onere sanzionatorio e ciò ha fatto anche apponendo sugli atti stessi la falsa attestazione di copia autentica. Si tratta di comportamenti, invero, particolarmente gravi, come ritenuto dall'amministrazione, che non necessitano neppure di puntuale approfondimento sul piano della motivazione per ciò che attiene al venir meno del rapporto fiduciario e alla conseguente risoluzione del rapporto di servizio. Detti comportamenti appaiono, infatti, il frutto di una condotta intenzionale dell'incolpato, correlata alla violazione dei più elementari obblighi di fedeltà e correttezza propri del rapporto di lavoro pubblicistico, specie se connotati - come nella specie - dalle particolari responsabilità connesse alla posizione di lavoro occupata dal dipendente e, in particolare, al rapporto fiduciario che lega alla Pa i funzionari muniti, come l'interessato, della qualifica di agente di Ps. Di comportamenti, in special modo, produttivi di un significativo pregiudizio per l'immagine dell'amministrazione comunale stessa, dal momento che, di fronte all'opinione pubblica, appare manifestamente disdicevole e patentemente lesivo della trasparenza e credibilità dell'azione amministrativa, il fatto che un agente comunale di Ps, chiamato a svolgere attività sanzionatoria, tra l'altro, proprio nell'ambito della repressione delle infrazioni stradali, abbia inteso favorire un conoscente proprio per sottrarlo - con le dette alterazioni documentali e false attestazioni - agli oneri di una sanzione per violazione del Codice della Strada. Il provvedimento in parola appare, quindi, supportato da motivazione sufficiente anche per quanto attiene alla proporzionalità della scelta operata dalla Pa. 7. Per tali motivi l'appello in epigrafe appare fondato e va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado. Le spese dei due gradi di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti. PQM Il Consiglio di Stato, Sezione quinta, accoglie l'appello in epigrafe e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado. Spese del doppio grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. 3