Il nuovo procedimento disciplinare e la legge Pinto

di Ennio Fortuna

di Ennio Fortuna* La pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto-delegato sulla disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati in attuazione degli art. 1 e 2 commi 6 e 7 della L. 25.07.2005 nr. 150 mi induce a dedicare alcune brevi riflessioni ai problemi relativi alle caratteristiche del nuovo procedimento disciplinare, che le disposizioni della legge Pinto, anche se involontariamente, rendono perfino più persecutorio nei confronti della magistratura di quanto già non sia per sua stessa natura. I L'obbligatorietà dell'azione disciplinare Intanto mi sembra fondamentale un rilievo preliminare l'azione disciplinare diventa formalmente obbligatoria. Di fatto, almeno per quanto riguarda il P.G. della Cassazione, lo era già, mai essendomi capitato di riscontrare un caso di cestinazione cioè di archiviazione immotivata e immediata, prima e indipendentemente dall'avvenuto esercizio dell'azione per mere ragioni di opportunità, in definitiva di rifiuto di esercitarla, nonostante la eventualmente dimostrata o ritenuta sussistenza dell'illecito solo in tale situazione potendo, tecnicamente, parlarsi di effettiva discrezionalità, altrimenti si rimane nell'ambito dell'obbligatorietà connotata però dalla riconosciuta infondatezza . Ora la legge-delega e il decreto delegato escono dall'equivoco pluridecennale che però aveva dato causa a precisi istituti giuridici, proclamando che l'azione disciplinare è una mera facoltà del Ministro così come dice del resto la stessa Costituzione , ma anche un vero e proprio obbligo del P.G. che non ha scelte in presenza della notizia di un illecito è tenuto a promuovere l'azione disciplinare. Tecnicamente mi sembra evidente e incontestabile che non possa concepirsi un obbligo istituzionale senza alcun controllo sul suo adempimento. Come è noto il P.G., finora, ha sempre archiviato con provvedimento adottato nell'ambito del suo ufficio, con motivazione sommaria, a volte puramente formale, rimanendo ogni controllo diretto o indiretto affidato, unicamente, al superiore gerarchico, ma assolutamente senza alcuna sanzione di carattere processuale o vincolo di altri uffici. In regime di discrezionalità dichiarata, la scelta è certamente e perfettamente legittima, ma lo stesso non può più dirsi se si passa al sistema opposto, tanto più in quanto la legge-delega dichiara applicabile il nuovo codice di procedura penale. Qui c'è, non a caso, la prima riscontrabile anomalia il codice prevede e prescrive l'obbligatorietà dell'azione penale in regime di rito accusatorio ovvero di rito prevalentemente accusatorio, la legge-delega e il decreto delegato adottano formalmente lo stesso principio, anche se di accusatorio, come vedremo più avanti, il processo disciplinare ha assai poco ma mentre, coerentemente, il codice prevede un adeguato controllo giurisdizionale dell'osservanza del principio, nessuna norma della legge o del decreto delegato disciplina un meccanismo, anche lontanamente paragonabile all'intervento del G.I.P. sulla richiesta di archiviazione del P.M. .| Salvo errori, la Sezione Disciplinare del C.S.M. è chiamata a svolgere alcune funzioni corrispondenti a quelle del G.I.P., ma solo dopo l'esercizio formale dell'azione disciplinare, soprattutto laddove si esprime sulla correttezza o meno della richiesta di proscioglimento istruttorio del P.G. se non c'è intervento o opposizione del Ministro, perché allora le cose cambiano pesantemente .| Questa disciplina si risolve, solo apparentemente in un vantaggio per il magistrato incolpato, anche perché è facile prevedere e proprio in funzione e come conseguenza della scelta dell'obbligatorietà un formalistico irrigidimento del P.G. tra l'altro, concepito come funzionalmente subordinato, se non dipendente dal Ministro . Di regola, perciò, anche se non può essere contestata la legittimità di un'inchiesta sommaria preliminare, tendente ad accertare la teorica riconducibilità di un comportamento privato o istituzionale, oggetto di una segnalazione ufficiale o di indagine, ad un particolare illecito disciplinare, il P.G. procederà alle sue investigazioni, solo dopo avere già promosso formalmente il processo. | Da qui una seconda, gravissima anomalia come tutti sanno, il processo penale vero e proprio prende l'avvio solo dopo l'indagine preliminare, e unicamente con la richiesta di rinvio a giudizio, quando cioè il P.M. ha acclarato non solo la serietà teorica dell'addebito e la sua riconducibilità al reato, ma anche la sua concreta riscontrabilità nonché probabile fondatezza. In sede disciplinare, invece, l'azione verrà promossa già sulla base della segnalazione o del sospetto più o meno fondato, e tutte le indagini si svolgeranno nel quadro di un processo formalmente già promosso e attivato. L'inchiesta preliminare sarà cioè ridotta ai minimi termini, se pure continuerà ad esistere. Nel caso particolare della legge Pinto, la segnalazione obbligatoria della Corte quando accoglie la domanda, in pratica assai spesso al P.G. e al Ministro farà scattare quasi sempre l'azione disciplinare, e non sarà agevole per l'incolpato uscirne, se si considerano i meccanismi perversi del procedimento, quale risulta disegnato dalle scelte del Parlamento. II Ricadute dell'opzione dell'obbligatorietà Verosimilmente, in base all'esperienza nonché ad un'attendibile ricostruzione normativa, il P.G., prima di promuovere l'azione disciplinare, si limiterà ad identificare il magistrato o i magistrati teoricamente responsabili, in quanto titolari del procedimento, e la loro ancora attuale presenza nell'ordine giudiziario. Dopo di che gli accertamenti di merito, quelli che contano davvero, saranno svolti nel quadro del processo vero e proprio.| Tanto più che al Ministro basterà rivolgere al P.G. una formale, ma semplice richiesta di indagini con contestuale comunicazione al C.S.M. per determinare l'avvio del procedimento, indipendentemente da ogni eventualmente contraria opinione del P.G. stesso. Tutti sanno, o almeno tutti noi sappiamo bene che assai spesso non c'è modo specie in civile di chiudere sollecitamente un procedimento. Indipendentemente dall'impegno profuso dal magistrato titolare. I tempi del processo certamente dipendono anche dalla capacità professionale del magistrato, ma direi che questa ha un'incidenza piuttosto limitata sulla durata complessiva. Invece secondo la legge Pinto, ogni volta che si supera il termine ragionevole, dovrebbe esservi, almeno teoricamente, responsabilità del magistrato, altrimenti non si spiegherebbe l'obbligo imperativo della segnalazione ai titolari dell'azione disciplinare. Se ora teniamo conto del meccanismo veramente discutibile del nuovo procedimento disciplinare mi riesce davvero difficile, per non dire impossibile, non concludere nel senso che teoricamente tutti rischiamo di finire sotto inchiesta, senza molte prospettive di uscirne al più presto e felicemente. Come si è detto, non c'è, o almeno non si è previsto, un procedimento giurisdizionale di archiviazione, ed è obiettivamente difficile ipotizzare la possibilità di introdurlo in assenza di una previsione specifica della legge-delega, soprattutto tenendo anche conto della composizione del C.S.M. e della Sezione Disciplinare. L'azione disciplinare sarà allora promossa assai spesso, e come minimo, il processo andrà avanti fino alle soglie del giudizio sulla base della richiesta di proscioglimento del P.M. o di emissione del decreto di citazione per l'udienza pubblica. III L'assenza di un'udienza preliminare Non c'è quindi neppure un'udienza preliminare propriamente detta il giudizio pubblico sarà ordinato sulla scorta della richiesta del P.M., mentre il controllo sulle conclusioni dello stesso P.M. avrà luogo da parte della Sezione Disciplinare, ma unicamente nei casi di richiesta di proscioglimento. E anche questo conferma la mancanza di ogni controllo giurisdizionale sulla proposta di archiviazione, con la conseguenza che l'eventuale archiviazione avrà luogo ancora, come oggi, per decisione interna e autonoma iniziativa del P.G., con il mero controllo del superiore gerarchico, ma anche con l'effetto, già annotato, dell'irrigidimento formalistico, nel senso della spinta verso l'esercizio dell'azione disciplinare, lasciando all'archiviazione o cestinazione uno spazio, appena percettibile, per i casi di eclatante, manifesta infondatezza della segnalazione o del sospetto. Ma qui mette conto di soffermarsi anche su un'altra palese, e verosimilmente inaccettabile anomalia determinata dal singolare rapporto tra il P.G. e il Ministro della Giustizia. IV I rapporti tra il P.G. e il Ministro della Giustizia e tra il Ministro e la Sezione Disciplinare In caso di richiesta di proscioglimento è infatti previsto che il Ministro che abbia promosso l'azione disciplinare o chiesto l'integrazione della contestazione, possa proporre opposizione o chiedere gli atti, presentando la rituale richiesta alla Sezione Disciplinare, il cui Presidente, in tale ultimo caso, rimane obbligato ad emettere il decreto di citazione a giudizio. Non solo quindi il ruolo del P.G. appare subordinato a quello del Ministro e se non erro, è il solo caso espressamente regolato di contrasto funzionale tra due organi dello stesso P.M. nella medesima fase del processo , ma è subordinato al Ministro lo stesso ruolo della Sezione Disciplinare, obbligata, nell'ipotesi ricordata, a decidere in un solo senso, quello dell'accusa, indipendentemente da ogni sua eventualmente diversa valutazione di merito. Ed è ancora più grave il fatto che l'alternativa opposizione-richiesta di copia degli atti è sciolta dal Ministro nella sua piena, insindacabile discrezionalità. Non è certo difficile ipotizzare un serio problema di costituzionalità sia per la subordinazione del giudice al P.M., sia per la manifesta irrazionalità del rapporto tra i due organi dell'ufficio di accusa. Ma non è questa la sede per svilupparne la tematica, qui è sufficiente l'avervi accennato. Ma di sicuro è lecito, se non doveroso, annotare la situazione non certo agevole dell'incolpato, il quale, in definitiva, in questa sede, dopo essere stato premiato dalla richiesta di proscioglimento, deve convincere della sua innocenza non tanto il giudice, quanto un altro P.M. o un altro organo dello stesso P.M. nei cui confronti è o può essere completamente disarmato. V Il ruolo della Sezione Disciplinare nel giudizio Del resto, a completare l'elenco delle anomalie processuali, non può trascurarsi che la Sezione Disciplinare, in sede di udienza, può assumere anche d'ufficio tutte le prove che ritiene utili, e disporre la lettura di ogni rapporto del Consiglio Giudiziario o dell'Ispettorato. A questo punto il richiamo al codice di procedura penale quello attuale appare palesemente declamatorio e sostanzialmente fuorviante. VI Caratteristiche del procedimento Siamo infatti davanti ad un processo di tipo nuovo, tanto più in assenza di ogni rito alternativo, con i caratteri molto più aderenti all'inquisitorio che all'accusatorio puro. Probabilmente si tratta di un altro processo misto, come tutti quelli del secolo scorso, in cui la spinta o la nostalgia dell'inquisitorio si rivela forte e prepotente, tanto più che i caratteri del preteso accusatorio sembrano svanire nel nulla, o quasi. Personalmente non credo molto al fascino o alla dottrina delle etichette, per cui non piangerei troppo per l'abbandono dello schema del rito accusatorio, che, almeno nell'edizione oggi in vigore, ha dato più delusioni che gioie, più dolori che soddisfazioni, ma sarebbe ingiusto non annotare la situazione veramente inaccettabile dell'incolpato, sballottato tra due organi del P.M. ed un giudice praticamente onnipotente a parte quanto si è detto con riferimento ai rapporti con il Ministro , sostanzialmente senza diritti, se non quelli esclusivamente costituzionali. Il contrario esatto della situazione attuale dell'imputato con il quale non solo il P.M. ma lo stesso giudice sono obbligati a trattare alla pari, spesso rimanendone condizionati. VII Il rapporto tra la legge delega e la legge Pinto Nel caso della legge Pinto questa situazione abnorme tocca il parossismo. Si è già detto della segnalazione obbligatoria in caso di decreto di accoglimento della domanda, e se ne sono annotate le possibili ricadute sull'obbligo di esercizio dell'azione disciplinare. L'incolpato, ma molte volte senza colpe, sarà quindi assai spesso trascinato davanti alla Sezione Disciplinare, se fortunato, con richiesta di proscioglimento, e con il rischio dell'opposizione o dell'intervento accusatorio del Ministro, e altre volte in udienza pubblica, magari con un P.M. rappresentato anche da un magistrato dell'Ispettorato, e davanti ad un giudice dotato di ogni potere di indagine e di accertamento. Non ci sono, almeno teoricamente, rimedi efficaci. E' prevedibile però che la situazione, come descritta, spinga la Corte d'Appello ad esaminare, ancorché al di là del preciso obbligo di legge, le condizioni concrete ed effettive di lavoro dei magistrati titolari dei procedimenti, in modo che risulti subito al P.G. e al Ministro l'eventuale, palese giustificatezza del ritardo, così da indurli alla cestinazione immediata. Analogamente il P.G. forse, sperabilmente, assecondato o incoraggiato dal Ministro estenderà l'inchiesta preliminare fino all'accertamento della serietà dell'eventuale addebito, archiviando o cestinando gli atti, se questa risulta, palesemente, e ictu oculi, esclusa. Insomma un rimedio tecnicamente accettabile, se si vogliono evitare palesi ingiustizie, potrà rinvenirsi solo estendendo, al di là del previsto, i poteri degli organi addetti la Corte d'Appello in primo luogo, e poi il P.G. della Cassazione in sede di inchiesta preliminare al fine di chiarire, in via anticipata, la posizione del magistrato eventualmente soggetto all'incolpazione. VIII Le conclusioni Non ci sarà però alcuna sicurezza, e certamente la nostra posizione risulterà peggiorata rispetto ad oggi. Non so se era proprio questo che si voleva, ma certamente è proprio questa la conclusione più attendibile alla quale si perviene esaminando la posizione del magistrato incolpato in sede disciplinare, almeno sotto l'angolazione delle legge Pinto e della legge-delega nonché del relativo decreto delegato emanato per la riforma dell'Ordinamernto Giudiziario. * Procuratore Generale, Corte d'appello di Venezia