Il sì, il no e il rischio ""terra di nessuno""

di Marco Olivetti

di Marco Olivetti* Alla vigilia della consultazione referendaria del 25 e 26 giugno - nella quale gli elettori italiani sono chiamati, per la seconda volta nella storia della Repubblica, a confermare o a respingere una riforma costituzionale approvata dalle Camere con maggioranza inferiore ai due terzi - è ormai il momento di porsi la domanda sul day after. Ovvero quali scenari si apriranno per la Costituzione italiana all'indomani della votazione? La domanda non si esaurisce in una analisi degli effetti normativi della revisione costituzionale approvata nel 2005 dall'allora maggioranza parlamentare di centro-destra, ma si articola in una serie di sottoproblemi che si presenteranno alla classe politica una volta che sulla riforma sarà calato - in un senso o nell'altro - il sipario. E della complessità degli scenari post-referendum è un segno la discussione sul che fare dopo, che si è aperta - anche con qualche segnale di dialogo, peraltro sinora molto equivoco, fra centrosinistra e centrodestra - fra le forze politiche e nell'opinione pubblica. CHE SUCCEDE SE VINCE IL SÌ È bene cominciare dallo scenario che a poche ore dal voto appare meno probabile, ma tutt'altro che impossibile, quello cioè di una vittoria dei sì, che verosimilmente aprirebbe la via alla promulgazione della legge di revisione costituzionale approvata nel 2005. È in linea di massima da escludere, infatti, che il presidente della Repubblica possa rifiutarsi di promulgare la legge di riforma, utilizzando in relazione ad essa il potere di rinvio alle Camere attribuitogli dall'articolo 74 della Costituzione e che si potrebbe - in linea teorica - ritenere applicabile anche alle leggi di revisione costituzionale. Ad un tale potere, infatti, il capo dello Stato potrebbe fare ricorso solo qualora una legge costituzionale contrasti palesemente con i principi supremi dell'ordinamento costituzionale e una critica così radicale alla delibera di revisione della parte II della Costituzione appare per ora minoritaria. La promulgazione della legge di revisione, tuttavia, non aprirebbe senz'altro la via all'entrata in vigore di tutte le norme da essa previste. Una delle principali caratteristiche della riforma approvata nel 2005 è infatti quella di stabilire una intricata rete di norme transitorie, che rinviano a tempi piuttosto lontani l'entrata in vigore di molte sue disposizioni. Sarebbero infatti solo alcune - e le meno importanti - le disposizioni che acquisirebbero efficacia al momento dell'entrata in vigore della legge di revisione si tratterebbe degli articoli 65, 69, 84, 98bis, 114, 116, 117, 118, 120, 122, 123, 126 terzo comma, 127, 127bis, 131 e 133. Fra essi presentano rilievo solo le disposizioni relative alla cosiddetta devolution. Un secondo lotto di disposizioni - relativo al presidente della Repubblica, al Governo, alla presidenza del Csm e alle funzioni del Parlamento - acquisirebbe efficacia a partire dalla prima legislatura successiva a quella cioè l'attuale in cui la riforma entrerà in vigore, vale a dire dal 2011, almeno se l'attuale legislatura dovesse giungere alla sua conclusione naturale. Un terzo lotto di norme dovrebbe, infine, attendere addirittura il 2016 sempre a durata completa delle legislature per acquisire efficacia si tratta delle regole sulla struttura del Parlamento e, fra l'altro, sulla riduzione del numero dei parlamentari. Nell'attesa dell'adeguamento della legislazione elettorale a meno di non ritenerlo già realizzato dalla legge 250/05, almeno per la Camera viene infine prevista una apposita disciplina transitoria relativa alle più importanti disposizioni sulla forma di governo formazione del Governo, rapporto di fiducia, potere di scioglimento , per le quali viene in sostanza affermata una forte continuità con la disciplina oggi vigente. IL PERICOLO TERRA DI NESSUNO E LA FACOLTÀ DI CORREGGERE IL TIRO Questo scenario fortemente gradualista presenta una opportunità e un rischio. L'opportunità - sottolineata oggi da molti sostenitori critici e dubbiosi della riforma - è rappresentata dalla possibilità di correggere, con una nuova riforma costituzionale, le parti più criticate di quella ora in votazione. Il riferimento va anzitutto alle norme sul Parlamento e sul procedimento legislativo, che a gran parte degli osservatori appaiono semplicemente inapplicabili. Il rischio, d'altro canto, è che l'Italia sia precipitata all'indomani del referendum in una sorta di terra di nessuno costituzionale. Un assetto in cui buona parte delle disposizioni della parte II della Costituzione sarebbero ormai in articulo mortis, ma ancora, provvisoriamente, in vigore in parte verrebbero abrogate dalle nuove disposizioni in parte ancora sarebbero sostituite da una disciplina intermedia, destinata a valere fino all'entrata in vigore delle norme previste dalla riforma per la situazione a regime. Ed in tale ultima situazione si verrebbero a trovare, come si è visto, parti per nulla secondarie della riforma costituzionale, quali quelle sulla forma di governo. Indipendentemente, dunque, da ogni giudizio sulle singole soluzioni normative delineate nella revisione costituzionale del 2005, il day after appare problematico in caso di vittoria dei sì. E a piombare in uno stato di incertezza non sarebbero solo i professori di diritto costituzionale - i quali non saprebbero più su quali norme basare il loro insegnamento - ma anche i cittadini, che non saprebbero più da quale Costituzione sono retti, e gli stessi operatori politici, sospesi tra vecchio ormai abrogato e nuovo efficace solo in u futuro non immediato . CHE SUCCEDE SE VINCE IL NO Qualora il referendum facesse invece registrare la vittoria dei no , la situazione sarebbe a prima vista più semplice. La Carta costituzionale del 1947 rimarrebbe in vigore nella sua forma attuale e vedrebbe anzi rinforzata la propria legittimazione. Con una eventuale vittoria dei no, pertanto, la Costituzione si vedrebbe probabilmente avviata verso il destino di una Carta di lunga durata e potrebbe ragionevolmente sperare di compiere i sessant'anni all'inizio del 1948. I cittadini si riapproprierebbero della loro Costituzione e la classe politica riceverebbe un chiaro avvertimento a accostarsi con maggiore prudenza alla Carta di tutti . Questo scenario, peraltro, appare un poco utopistico, e ciò almeno per due motivi. Da un lato anche chi ritiene che la riforma del 2005 sia barocca e inutilmente complicata non nega che la Carta costituzionale italiana meriti interventi anche sensibili di aggiornamento. Una delle principali debolezze che la Costituzione oggi presente è la mancanza di una seria manutenzione costituzionale per oltre mezzo secolo. E ciò riguardo a ciascuno dei grandi capitoli della riforma oggi in discussione la forma di governo, il bicameralismo, il sistema delle autonomie. Su quest'ultimo capitolo, la manutenzione costituzionale straordinaria disposta con la riforma del titolo V del 2001 richiede a sua volta interventi di ulteriore manutenzione, pur non meritando le eccessive critiche oggi rivoltele anche da chi la sostenne politicamente cinque anni fa. Si può certo discutere sulla opportunità di continuare a ragionare su una grande riforma , come si fa dagli anni Ottanta anzi è auspicabile che questa prospettiva venga definitivamente dismessa e sostituita da una cultura delle riforme puntuali, circoscritte ad oggetti ben determinati. D'altro canto gli auspici in favore di una ripresa del dibattito sulle riforme in toni più pacati e, finalmente, consensuali, si sono susseguiti nelle ultime settimane. Con la conseguenza che il discorso dovrebbe prima o poi riaprirsi, anche se, auspicabilmente, abbandonando - assieme all'idea della grande riforma - anche la nefasta convinzione che la riforma della Costituzione possa essere il contenuto di un indirizzo politico di maggioranza. Un'idea, quest'ultima, che ha le sue radici nell'annuncio - da parte della neo-maggioranza parlamentare di centro-destra all'indomani delle elezioni del 1994 - di voler cambiare la Costituzione in senso presidenziale e federale. LE STRADE PER LA GRANDE RIFORMA Se il dibattito sulle riforme dovesse davvero riprendere, la prima questione riguarda la via da seguire. Le alternative sulle quali si è sinora ragionato sono le seguenti a l'elezione di una Assemblea speciale per la revisione della Costituzione, con mandato determinato e delimitato, e quindi ben distinta da una Assemblea costituente. La quale dovrebbe probabilmente operare con riguardo alla sola seconda parte della Carta costituzionale, ma si muoverebbe pur sempre nella prospettiva della grande riforma altrimenti sarebbe priva di giustificazione . L'inconveniente principale di questo iter è la lunghezza dei suoi tempi per metterlo in moto, infatti, occorrerebbe dapprima approvare una legge costituzionale ex articolo 138, che stabilisse l'elezione dell'Assemblea speciale sarebbe necessario, quindi, eleggere tale Assemblea occorrerebbe poi attendere il lavoro di essa, in un periodo di almeno un anno resterebbe infine da stabilire se quanto disposto dall'Assemblea speciale potrebbe senz'altro entrare in vigore dopo la promulgazione da parte del Capo dello Stato o se, invece, sarebbe necessario un ulteriore passaggio parlamentare o una conferma referendaria. Tutto ciò senza dimenticare che l'elezione di una siffatta Assemblea finirebbe in qualche modo per delegittimare le attuali Camere, con la conseguenza che l'accettazione di un simile iter - oggi proposto ad esempio dall'onorevole Bruno Tabacci - da parte della maggioranza parlamentare appare piuttosto improbabile. b La nomina di una Commissione bicamerale per le riforme istituzionali. Si tratta di una via non nuova, già percorsa nel 1983-84 commissione Bozzi , nel 1992-94 commissione De Mita/Jotti e nel 1997-98 commissione D'Alema . L'obiettivo sarebbe razionalizzare la fase istruttoria, ed eventualmente, di prevedere forme speciali di approvazione finale del testo magari un referendum obbligatorio . Fermo che in quest'ultimo caso si renderebbe verosimilmente necessaria una apposita legge costituzionale per istituire la Commissione sulla falsariga delle leggi costituzionali 1/1993 e 1/1997 , la via di una quarta bicamerale appare irta di incognite e sembra poco popolare anche per i precedenti fallimenti. c La via normale - quella regolata dall'articolo 138, che prevede appunto le norme sulla revisione costituzionale - apparirebbe, in fondo, la più semplice. Essa, in fondo, è tutt'altro che impercorribile, come le ultime due legislature hanno dimostrato e d'altro canto è anche il percorso più adatto, se le riforme da adottare si ispirano al criterio dell'emendamento puntuale e non a quello della grande riforma. Il punto debole dell'articolo 138 sta proprio nel fatto che esso non impone necessariamente la maggioranza dei due terzi in Parlamento, il che espone questo iter alla tentazione della maggioranza di procedere da sola una tentazione rivelatasi irresistibile sia nella XIII che nella XIV legislatura ferme le differenze fra i due casi . E proprio una modifica dell'articolo 138 finalizzata a blindare con i due terzi parlamentari le riforme costituzionali future è la riforma oggettivamente più necessaria oggi. Rendendo necessario un accordo maggioranza-opposizione per cambiare la legge fondamentale, una tale modifica determinerebbe una mutazione genetica del discorso sulle riforme, restituendolo alla dinamica consensuale che lo caratterizzava prima del 1994 o, se si preferisce allargare la prospettiva, prima dei referendum elettorali dei primi anni Novanta . d Fermo quanto appena detto, vale forse la pena spendere due parole su una ulteriore ipotesi di percorso riformatore, che presenta molte ambiguità, ma che apre anche qualche prospettiva nuova. Ci si riferisce all'ipotesi di affidare un ruolo istruttorio nell'iter di revisione costituzionale ad una Convention, riprendendo il metodo adottato a livello europeo per preparare il Trattato costituzionale europeo e, prima ancora, la Carta dei diritti fondamentali un metodo, fra l'altro, utilizzato negli ultimi anni in Austria per preparare una revisione totale della Costituzione del 1920 oggi ancora in vigore. Una Convention non avrebbe potere decisionale, ma solo propositivo dovrebbe agire per consensus, o almeno con maggioranze larghe e soprattutto sarebbe composta solo in parte da parlamentari e da uomini politici, e dovrebbe essere integrata da rappresentanti delle forze sociali, economiche e culturali della nazione, oltre che da rappresentanze delle autonomie territoriali. Una procedura di questo tipo ha ovviamente senso per realizzare une riforma incisiva, che ci riporterebbe ad una prospettiva di grande riforma, ma almeno avrebbe il vantaggio di svincolare il dibattito dalla logica della contrapposizione fra maggioranza e opposizione e muoverebbe dall'idea di un consenso più largo di quello filtrato dalla classe politica. Essa inoltre dovrebbe - almeno in ipotesi - sottrarre il dibattito sulle riforme alle esigenze autoreferenziali della classe politica. Naturalmente il risultato del lavoro di un simile organo dovrebbe poi passare attraverso la via dell'articolo 138 per divenire legge costituzionale, mentre non appare necessario il ricorso a tale procedura anche per dar vita alla Convention, che, avendo un ruolo meramente istruttorio e propositivo, potrebbe essere istituita anche con legge o con deliberazione parlamentare non legislativa. CONCLUSIONI Gli scenari, come si vede, sono quantomai complessi e articolati. Il rischio principale, però, è quello di continuare a procedere a vuoto, alla fine privando di senso lo stesso strumento costituzionale, inteso come luogo di sintesi più alta rispetto alle ordinarie contrapposizioni della dialettica politica, anche se non del tutto indipendente da esse. Per questo, all'indomani del referendum, soprattutto nell'auspicabile ipotesi di un successo dei no , si impone alla classe politica un salto di qualità, che restituisca alla Costituzione il suo senso e la sottragga al triste destino di bottino di guerra della maggioranza parlamentare del momento. D'altro canto, occorre che l'opinione pubblica e la classe politica riconoscano che il male del sistema politico italiano sta in primo luogo nei partiti e nella loro scarsa funzionalità e solo in misura secondaria in alcuni difetti della Costituzione del 1947. Sono proprio i partiti a sfuggire a regole cogenti sia per la loro organizzazione interna, sia per l'accesso al denaro pubblico, sia per l'accountability delle loro scelte. La torsione oligarchica imposta al sistema politico dalla legge elettorale entrata in vigore a fine 2005 non può essere affrontata solo aggredendo le regole - elettorali o costituzionali - ma richiede un cambio di cultura politica nei soggetti principali del sistema partiti e coalizioni . Naturalmente non sfugge a nessuno che in questo quadro il medico e il malato coincidono pericolosamente. Ordinario di diritto costituzionale dell'Università di Foggia