I giudici contabili confermano: ricorso alle consulenze esterne solo per necessità straordinarie

di Paola Briguori e Aurelio Laino

Consulenze esterne, sono legittime se giustificate da necessità straordinarie e nel caso in cui le risorse interne non riescano a soddisfare particolari e complesse esigenze e comunque entro i limiti di spesa compatibili con il budget dell'ente. A chiarirlo è stata la sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti con la sentenza 1792/06 pubblicata sul quotidiano del 7 novembre 2006 . Pubblichiamo di seguito il contributo di Paola Briguori e Aurelio Laino. di Paola Briguori e Aurelio Laino* Non può disconoscersi il ruolo assunto dalla sentenza in esame, poiché questa volta la Corte dei conti si è espressa in termini assolutori in tema di conferimento di un incarico esterno, ravvisando la sussistenza delle condizioni previste dalla legge per avvalersi di un extraneus nella predisposizione della direttiva del Ministro di cui all'articolo 14 D.Lgs 165/01. Con ciò si registra un netto cambiamento di orientamento in seno alla stessa Sezione Giurisdizionale per il Lazio, che è stato giustificato dall'accertata peculiare professionalità del soggetto incaricato, non rinvenibile nell'ambito delle risorse umane in dotazione all'amministrazione che si è avvalsa della collaborazione esterna. I FATTI Sono diversi i soggetti ritenuti dalla Procura erariale responsabili e chiamati a rispondere del danno, costituito nella specie dalla somma versata al consulente a titolo di compenso il ministro della Giustizia pro tempore, il Capo Dipartimento che ha proposto l'incarico, il consulente esterno, i componenti del Comitato di valutazione che hanno espresso parere favorevole alla liquidazione del compenso, nonché il direttore generale pro tempore della Direzione generale del bilancio e della contabilità, che ha approvato la convenzione sulla base della quale è stata affidata la consulenza. In particolare, il Capo del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria Dap del ministero della Giustizia aveva chiesto ed ottenuto dal Ministro l'autorizzazione ad avvalersi di un esperto per l' elaborazione di processi di razionalizzazione dei modelli gestionali ed organizzativi della popolazione detenuta ed internata, anche in relazione al trattamento ed all'esecuzione penale esterna con particolare riferimento al settore sanitario-farmaceutico penitenziario . Il candidato individuato era un magistrato ordinario, già direttore dell' ex Ufficio centrale detenuti e trattamento e, al tempo della richiesta, Direttore generale della ASL di Latina. Successivamente, il Capo della Direzione Generale dei detenuti stipulava una convenzione, con la quale si affidava al suddetto esperto la collaborazione diretta con il Capo del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria per la formulazione delle valutazioni e delle ragioni programmatiche utili alla formulazione delle direttive politiche di cui al D.Lgs 165/01, con specifico riferimento ai processi di razionalizzazione dei modelli gestionali ed organizzativi della popolazione detenuta ed internata, del trattamento e dell'esecuzione penale esterna ed in particolare delle scelte della organizzazione e funzionamento del servizio sanitario e farmaceutico penitenziario contratto efficace fino al 31 dicembre 2002 compenso euro 26.000,00 lordi . All'articolo 4 della convenzione, mutuando la normativa contenuta nel Dpr 338/94, si prevedeva che allo scadere dell'incarico costui presentasse una articolata relazione sui risultati dell'attività svolta, da sottoporre alla valutazione di un Comitato composto da tre direttori generali del Dap. Tale convenzione era stata approvata, altresì, dal capo della Direzione generale per il bilancio e della contabilità. Le accuse mosse dalla Procura si muovevano sul presupposto che il consulente non aveva di fatto svolto alcuna attività utile per l'amministrazione, circostanza che si evincerebbe dalla documentazione acquisita dall'amministrazione. In sostanza, rilevava la Procura che l'esecuzione dell'incarico era stata del tutto carente e priva di qualsiasi contenuto formale obiettivamente valutabile . Il Ministero, infatti, avrebbe trasmesso, oltre alla relazione presentata dall'esperto al Comitato di valutazione, quattro note che riguardavano materia priva di collegamento con l'oggetto dell'incarico. Il Capo Dipartimento del D.A.P. aveva, inoltre, fatto presente che il consulente aveva partecipato ad alcune riunioni della Commissione per il rinnovamento del servizio sanitario penitenziario, costituita dai Ministri della Giustizia e della Salute. Al riguardo osservava la Procura che dalla documentazione acquisita non risultava che il consulente aveva avuto un ruolo attivo nella predisposizione di atti di competenza della Commissione, trattandosi in sostanza di mera partecipazione a quattro riunioni in qualità di esterno. A ciò si aggiungeva che il lavoro più rilevante della Commissione quello relativo alla definizione del testo di un disegno di legge era stato svolto nel primo semestre del 2003, quando il consulente non era legato al Ministero da alcun contratto di collaborazione. Per quanto attiene alla responsabilità dei membri del comitato di valutazione, il requirente osservava che il giudizio favorevole espresso da costoro era del tutto ingiustificato, avendo tale organo collegiale omesso di operare un raffronto tra l'oggetto della consulenza, quale definito nella convenzione, e le prestazioni rese dal consulente, così come elencate nella relazione e comprovate dalla documentazione agli atti del Ministero della giustizia. In realtà, secondo la Procura, il compito affidato all'esperto sarebbe stato quello di collaborare con il capo del D.A.P. per la formulazione delle valutazioni e delle ragioni programmatiche utili alla formazione delle direttive politiche di cui al D.Lgs 165001 . Si trattava di tutta l'attività preparatoria di competenza del Dipartimento necessaria per permettere all'Ufficio di Gabinetto di predisporre la direttiva che il Ministro deve annualmente emanare ai sensi dell'articolo 14 del D.Lgs 165/01. L'inutilità dell'incarico sarebbe emersa, appunto, dal fatto che l'amministrazione era dotata dell'organo che materialmente doveva provvedere alla redazione della direttiva annuale l'Ufficio di Gabinetto, che ha il compito di elaborare tutta la documentazione trasmessa dai dipartimenti e dalle direzioni generali e di redigere la direttiva sulla base delle istruzioni impartite dal Ministro e degli elementi forniti dalle strutture amministrative a norma del Dpr 315/01. LA DECISIONE DI ASSOLUZIONE Il giudice contabile non ha sposato affatto le tesi della Procura ed ha assolto tutti i convenuti, tranne il consulente esterno, con riferimento al quale non ha emesso una decisione nel merito, poiché non ha ravvisato nei suoi confronti la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti. La Corte ha concluso non ravvisando alcuna responsabilità a carico del Ministro della Giustizia, la cui autorizzazione peraltro non è prevista dalla legge per il conferimento di un incarico del genere quindi era del tutto superflua , nonché a carico del Capo Dipartimento del DAP, del Comitato di Verifica e del direttore generale dell'Ufficio Bilancio. L'approccio del giudice contabile appare molto peculiare, poiché procede all'esame della condotta dei convenuti, tenendo conto non solo della normativa di settore in tema di consulenze esterne, ma anche della disposizione di cui all'articolo1 della legge 20/1994 e succ. modif., che prevede espressamente la limitazione del danno erariale e, quindi, del sindacato del giudice contabile ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali , premettendo che il sindacato del giudice della responsabilità non può spingersi oltre una valutazione di ragionevolezza della scelta operata in quanto, in caso contrario, andrebbe ad invadere la sfera della discrezionalità amministrativa e delle valutazioni di merito proprie dell'Amministrazione. Si ricorda, inoltre, che la Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di precisare che il limite in questione va posto in correlazione con l'articolo 1, comma 1, della legge 241/90, il quale stabilisce, in via generale, che l'esercizio dell'attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicità e di efficacia. Conseguentemente la verifica della legittimità dell'attività amministrativa deve passare attraverso l'esame del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti, compito spettante alla Corte dei conti, che appare investita del compito di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità. Per quanto attiene alla disciplina in materia di incarichi esterni, si rammenta che, alla luce della giurisprudenza consolidata, si ritiene antigiuridico e produttivo di danno erariale il conferimento di incarichi per attività alle quali si possa far fronte con risorse umane interne all'ente o che siano estranee ai fini istituzionali dell'ente stesso, ovvero che siano eccessivamente onerose in rapporto alle disponibilità di bilancio. Peraltro, deve ritenersi lecito il ricorso a consulenze esterne in presenza di necessità straordinarie che esulano dalle normali conoscenze dell'ufficio, in caso di insufficienza delle risorse interne a soddisfare particolari e complesse esigenze e, comunque, entro limiti di spesa compatibili con le risorse dell'ente. La norma applicabile ai fatti de quibus, avvenuti negli anni 2001-2003, è l'articolo 7, comma 6, del D.Lgs 165/01 già D.Lgs 29/1993 come modificato dalla legge 80/1998 e dal D.Lgs 387/97 , nel quale si prevedeva che ove non siano disponibili figure professionali equivalenti, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione . Si ricorda che di recente il citato articolo 7, comma 6, è stato ampiamente novellato dal Dl 4/2006. In esso è previsto puntualmente che, per esigenze cui non possono fare fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza in presenza dei presupposti di seguito specificati a l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati b l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno c l'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni altamente qualificate d devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione . In sostanza, il legislatore del 2006 ha aggiunto altri due commi il 6-bis, nel quale si prevede che con appositi regolamenti, da trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, le amministrazioni definiscono procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione il 6ter, nel quale si dispone che le disposizioni di cui al comma 6 costituiscono norme di principio per l'attribuzione degli incarichi di cui all'articolo 110, comma 6, del D.Lgs 267/00. Questo ulteriore intervento del legislatore è il segno evidente della pressante necessità di prevedere maggiori controlli in materia per arginare il fenomeno delle consulenze illegittime. Peraltro, a ben vedere, la novella non aggiunge nulla di nuovo, poiché ha solo la funzione di puntualizzare ulteriormente aspetti già insiti nell'originaria previsione, che era stata concepita in modo sintetico. Senza dubbio il legislatore ha dimostrato di aver fatto tesoro della vasta giurisprudenza formatasi in materia ed ha esposto in modo più intelligibile i principi enunciati dalla stessa nell'esame della vasta casistica affrontata. Sulla scorta del quadro normativo sin ora richiamato, la Corte non ha ravvisato alcun vizio nel conferimento dell'incarico in esame, che è risultato del tutto legittimo. Non si sarebbe trattato di una decisione irragionevole, presa con superficialità, ma molto oculata, come si evincerebbe dalla documentazione sulla scorta della quale il Ministro era stato edotto sulla questione per esprimere il suo assenso, poiché in essa venivano indicati l'oggetto dell'incarico ed il nominativo della persona cui affidarlo, evidenziando che si trattava di persona in possesso di adeguate capacità, come poteva evincersi da un dettagliato curriculum. Da ciò emerge che il Ministero si era dotato di una professionalità necessaria per le competenze professionali del tutto peculiari acquisite sia nella gestione dei detenuti sia nell'ambito dell'attività sanitaria. L'extraneus, magistrato ordinario dal 1981, dal 1989 al 1992 aveva svolto presso l'Amministrazione penitenziaria gli incarichi di magistrato addetto all'Ufficio Detenuti e di Vice Direttore dell'Ufficio Studi e Ricerche, acquisendo, poi, dall'aprile del 1994 al settembre del 1999 le funzioni di Direttore dell'Ufficio Centrale Detenuti e Trattamento da ultimo aveva anche seguito il corso della Regione Lazio di management sanitario per direttori generali e dal dicembre del 2000 aveva assunto le funzioni di Direttore Generale dell'Azienda Sanitaria di Latina. Si aggiunga che la spesa affrontata dal Ministero per liquidare il relativo compenso euro 26.000,00 non è apparsa esorbitante rispetto ai fini istituzionali perseguiti. Inoltre, il solo fatto che l'incarico in questione sia stato espletato per collaborare alla redazione della direttiva del Ministro non configurerebbe un'ipotesi di responsabilità erariale, poiché - assume la Corte - tipici atti politici possono richiedere l'elaborazione di dati e la formulazione di programmi da parte delle strutture amministrative che, a loro volta, ove ricorrano i presupposti previsti dalla legge, possono essere supportate da studi svolti da professionisti esterni. Come già anticipato, risulta interessante ricordare che tale orientamento segna un'inversione di tendenza della medesima Sezione della Corte dei conti, che - pur in presenza di altre circostanze di fatto - aveva, invece, rilevato proprio l'illegittimità di un incarico direttamente connesso con la redazione della direttiva del Ministro della Giustizia Corte dei conti, Sezione Giurisd. Lazio, sentenza 2644/05, collegio in altra composizione . In quella occasione, i giudici contabili avevano, invece, osservato che le disposizioni in tema di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro tra le altre, Dpr 315/01 , lasciano emergere che l'elaborazione della direttiva annuale con l'indicazione degli obiettivi e delle relative risorse è compito precipuo e non delegabile del Ministro, che si avvale a tal fine, nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione, dell'Ufficio di Gabinetto, considerato che la redazione della direttiva costituisce il principale atto programmatico e di definizione dell'indirizzo politico-amministrativo del Ministro. Non è difficile immaginare che solo in sede di appello l'orientamento della Corte su tale delicata materia possa trovare una soluzione univoca. DIFETTO DI GIURISDIZIONE NEI CONFRONTI DEL CONSULENTE ESTERNO Il collegio non ha valutato la condotta dell'incaricato, pur non mancando di rilevare che in linea generale il suo compito poteva ritenersi espletato, perché ha rilevato il proprio difetto di giurisdizione. In realtà, tale decisione non si discosta affatto dagli orientamenti espressi in tema dalla giurisprudenza consolidata. Come è noto, ai fini della configurazione dell'illecito amministrativo, per quanto attiene al presupposto previsto dalla legge per l'imputazione della responsabilità contabile, si è passati da una visione molto circoscritta, caratterizzata dalla necessità che il presunto responsabile sia legato all'amministrazione da un formale rapporto di impiego rapporto interorganico ai sensi dell'articolo 82 della legge di contabilità generale dello Stato, ad una concezione lata, alla stregua della quale è sufficiente la sussistenza di un mero rapporto di servizio, inteso come inserimento del soggetto nell'apparato organizzativo della pubblica amministrazione con l'assunzione di particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare il buon andamento della attività affidata e la rispondenza di essa alle esigenze generali cui è funzionalmente preordinata. In sostanza, per radicare la giurisdizione in capo alla Corte dei conti non è più necessario che si versi in un rapporto strictu sensu di pubblico impiego, ma si richiede che il soggetto - persona fisica o giuridica - sia inserita nell'apparato organizzativo dello Stato o dell'Ente Pubblico e che svolga funzioni amministrative o di gestione di risorse pubbliche anche in via di mero fatto funzionario di fatto od in virtù di un originario titolo di legittimazione ormai scaduto prorogatio . In sostanza, si richiede che - tornando ad esaminare il caso di specie - il professionista esterno abbia assunto la veste di vero e proprio collaboratore in via continuativa ed in tal caso, il rapporto stesso viene a configurarsi quale rapporto di servizio quando il terzo si trovi ad essere funzionalmente inserito nell'organizzazione e nell'attività amministrativa per lo svolgimento di un'attività tipica dell'Amministrazione. Orbene, secondo il collegio, l'attività prestata dall'extraneus è rimasta circoscritta nella fattispecie in esame nell'ambito del contratto d'opera professionale o, comunque, in mero ambito civilistico, posto che la relazione che intercorre tra l'amministrazione pubblica ed il terzo non ha raggiunto le connotazioni proprie dell'inserimento funzionale nell'apparato organizzativo dell'amministrazione. Ciò in quanto dal contenuto della convenzione è emerso che al consulente esterno era stato richiesto non già di svolgere un'attività amministrativa, ma soltanto di fornire il proprio contributo di studio e di analisi quale supporto dell'attività di competenza dei vertici ministeriali *Magistrati della Corte dei conti