Se c'è la Dia non servono altri provvedimenti di legittimazione. La Pa può solo verificare nei termini previsti

di Donato Palombella

di Donato Palombella La caratteristica fondamentale della D.I.A. è quella di escludere la necessità di un titolo provvedimentale di legittimazione, anche implicito, residuando in capo all'Amministrazione solamente un potere di verifica da esercitarsi di massima nel termine previsto dalla legge. Il principio è stato espresso dal Tar Piemonte - Sezione prima - 1359/05 - che interviene sulla natura giuridica della D.I.A. Occorre rilevare che, in proposito, si sono formati due orientamenti di massima. Secondo una prima interpretazione CdS, Sezione sesta, 6910/04 la DIA sarebbe una istanza di autorizzazione al rilascio del titolo abilitativo dei lavori da parte della p.a. in tale prospettiva l'avvenuto decorso del tempo implicherebbe il tacito rilascio del provvedimento abilitativo dei lavori. Secondo un'altra interpretazione Tar Liguria, 113/03 , invece, la DIA non comporta alcun rilascio di autorizzazione da parte della Pa. I sostenitori di tale tesi partono dal presupposto che la riforma dell'edilizia introdotta dal Dpr 380/01 abbia voluto liberalizzare le attività edificatorie caratterizzate da un minore impatto sull'assetto del territorio. Sotto tale profilo, quindi, non sarebbe possibile configurare il rilascio di un titolo abilitativo dei lavori - fossanche implicito - da parte della Pa. Lo jus aedificandi del privato, pertanto, trova la propria giustificazione direttamente nella legge e non richiede il rilascio di specifiche autorizzazioni. In tale ottica, il decorso del termine non determina la formazione di un silenzio assenso o, comunque, di un consenso tacito alla realizzazione dell'opera, ma vale sostanzialmente come termine utile per la verifica della regolarità dell'intervento edilizio che il denunciante intende intraprendere. In buona sostanza, quindi, la DIA non è caratterizzata dal rilascio di un titolo abilitativo anche implicito ma esclusivamente dal diritto riconosciuto dalla legge al privato di procedere - a certe condizioni - alla realizzazione dell'opera mentre alla p.a. residua il diritto-dovere di procedere alla verifica della sussistenza delle condizioni previste dalla legge. Tale interpretazione porta una serie di conseguenze - in primo luogo la DIA considerata come mera istanza rivolta alla p.a. riveste al qualifica giuridica di mero atto soggettivamente ed oggettivamente privato - il silenzio serbato dall'Amministrazione, non comporta la formazione di un provvedimento di assenso implicito, ma riveste la natura di mero comportamento. Tale prosepttazione comporta rilevanti conseguenze di ordine pratico-giuridico - non è possibile configurare, a seguito della presentazione della D.I.A., l'avvio di un procedimento e, conseguentemente, non è applicabile la legge 241/90, neanche in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento - non essendo configurabile il rilascio di un provvedimento amministrativo neanche in forma tacita , viene a mancare la possibilità di procedere alla relativa impugnativa dinanzi al giudice amministrativo.

Tar Piemonte - Sezione prima - sentenza 20 aprile-4 maggio 2005, n. 1359 Presidente Gomez de Ayala - Estensore Goso Fatto Le ricorrenti sono proprietarie di fabbricati adibiti a civile abitazione in Torino, strada vicinale delle Terrazze, e asseritamente titolari di servitù di passaggio sul tratto della strada in questione, di proprietà dei controinteressati, che conduce alle rispettive abitazioni. E' tuttora pendente dinanzi il Tribunale di Torino giudizio petitorio per il riconoscimento del diritto di passaggio. Con provvedimento dell'11 marzo 2003, il Comune di Torino, constatate le precarie condizioni di stabilità del muro di contenimento della strada vicinale in questione, ordinava, a scopo cautelativo, la chiusura della medesima al traffico veicolare e pedonale. Con successivo provvedimento del 18 aprile 2003, il Comune di Torino ordinava l'esecuzione dei lavori necessari al ripristino delle condizioni di sicurezza. L'ordine, non tempestivamente adempiuto, era rinnovato con successivi provvedimenti in data 29 luglio e 27 novembre 2003. In data 16 giugno 2004, la sig.ra P.V., proprietaria della strada e controinteressata nel presente giudizio, presentava denuncia di inizio attività al Comune di Torino, ex articolo 22 del Dpr 380/01, per lavori di manutenzione straordinaria consistenti in interventi di sostegno del muro di contenimento e installazione di una sbarra metallica per la chiusura della strada. Il Comune di Torino non emanò alcun provvedimento inibitorio all'esecuzione dei lavori oggetto della d.i.a. che, peraltro, non risultavano ancora avviati alla data di presentazione del ricorso giurisdizionale. Le ricorrenti, essendo venute successivamente a conoscenza della d.i.a. e della mancanza di rilievi da parte dell'Amministrazione, diffidarono, con lettera raccomandata dell'11 febbraio 2005, i proprietari dall'intraprendere l'esecuzione delle opere che avrebbero comportato un restringimento della strada tale da renderla inidonea al transito veicolare la diffida fu inviata anche al Comune di Torino per i provvedimenti di competenza. In assenza di riscontro, le interessate hanno proposto il presente ricorso, deducendo i seguenti motivi di gravame I violazione articolo 7, legge 241/90, per omessa comunicazione di avvio del procedimento II difetto di istruttoria, assenza di presupposti per mancanza di adeguata disponibilità dell'area di intervento. Violazione di legge con riferimento agli articoli 22-23, Dpr 380/01 III contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Difetto di istruttoria. Le ricorrenti chiedono, in conclusione, che, previa concessione di misure cautelari, sia disposto l'annullamento dell'assenso implicito in ordine alla d.i.a. presentata dalla controinteressata ovvero sia dichiarata l'illegittimità del comportamento omissivo dell'Amministrazione. Il Comune di Torino si è costituito in giudizio, producendo documentazione e depositando una memoria difensiva con la quale, in via pregiudiziale, eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice adito e, in subordine, l'inammissibilità del ricorso per tardività in via ulteriormente subordinata, l'Amministrazione contrasta nel merito il ricorso e ne chiede la reiezione. Non si sono costituiti in giudizio i controinteressati, seppure regolarmente intimati. Diritto 1 Il Collegio ritiene di dover decidere il merito del ricorso con sentenza succintamente motivata - ai sensi dell'articolo 26, commi 4 e 5, della legge 1034/71, come sostituito dall'articolo 9 della legge 205/00 - considerata la rituale instaurazione del contraddittorio, la proposizione dell'istanza cautelare e la sufficienza delle prove in atti. 2 E' contestata, nel presente giudizio, la legittimità dell'assenso implicito ovvero del comportamento omissivo del Comune di Torino all'esecuzione delle opere oggetto di denuncia di inizio attività presentata dalla controinteressata, proprietaria della strada vicinale che conduce alle abitazioni delle ricorrenti, e relativa a interventi di sostegno del muro di contenimento nonché all'installazione di una sbarra metallica per la chiusura della strada. 3 L'Amministrazione resistente ha eccepito, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice adito, osservando che la denuncia di inizio attività in materia edilizia è espressione dell'esercizio di un diritto da parte dell'istante e che l'operato dell'amministrazione, conseguente alla presentazione della denuncia, si manifesta nella mancata emissione dell'ordine inibitorio nei termini di legge senza determinare la formazione di un provvedimento tacito . La questione sottoposta al Tribunale presupporrebbe, pertanto, un'indagine sul comportamento dell'Amministrazione che esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo a seguito della sentenza della Corte Costituzionale 204/04. 3.1 Premesso che le ricorrenti hanno impugnato, chiedendone l'annullamento, l'assenso implicito formatosi sulla d.i.a. ovvero, in alternativa, hanno invocato una pronuncia declaratoria dell'illegittimità del comportamento silente dell'Amministrazione, rileva il Collegio che il vaglio dell'eccezione pregiudiziale formulata dalla difesa comunale implica la determinazione della natura giuridica del silenzio serbato dall'Amministrazione successivamente alla presentazione della denuncia di inizio attività edilizia. 3.2 E' noto che la questione afferente la natura della d.i.a. ha dato luogo a diverse interpretazioni giurisprudenziali senza che tale difformità di opinioni possa considerarsi preclusiva, secondo il prudente apprezzamento del Collegio, alla definizione del presente giudizio con sentenza in forma breve che hanno dato luogo a conclusioni difformi in ordine all'ammissibilità dell'eventuale ricorso giurisdizionale avverso la denuncia o il comportamento silente dell'amministrazione. 3.3 In particolare, non può omettersi di rilevare come la sesta sezione del Consiglio di Stato, successivamente all'entrata in vigore del testo unico dell'edilizia, abbia aderito alla tesi che qualifica la d.i.a. come istanza autorizzatoria che, per effetto del decorso del tempo, provoca la formazione di un provvedimento tacito di accoglimento decisione 6910/04 . 3.4 La suddetta ricostruzione della denuncia di inizio attività edilizia, per quanto autorevolmente sostenuta, non è ritenuta condivisibile dal Collegio in quanto confliggente con la finalità perseguita dal legislatore di liberalizzare determinate attività edilizie dei privati aventi un minore impatto sull'assetto del territorio laddove il concetto di liberalizzazione non sta certo a significare il venir meno dei poteri di verifica e inibitori dell'Amministrazione, ma semplicemente l'assenza di titoli provvedimentali di legittimazione all'esercizio dell'attività edilizia, siano essi espliciti o impliciti . Lo jus aedificandi del privato, pertanto, nei casi previsti dall'articolo 22 del Dpr 380/01, non è subordinato ad un atto di assenso della pubblica amministrazione, ma è legittimato direttamente dalla legge e condizionato all'attivazione di un contatto necessario con l'Amministrazione che si realizza mediante la presentazione della denuncia di inizio attività cfr. Tar Liguria, 113/03 . In conseguenza, il decorso del termine previsto dalla legge a seguito della presentazione della d.i.a. non determina la formazione di un silenzio assenso o, comunque, di un consenso tacito alla realizzazione dell'opera, ma vale sostanzialmente come termine utile per la verifica della regolarità dell'intervento edilizio che il denunciante intende intraprendere. In altre parole, la caratteristica fondamentale della d.i.a. è proprio quella di escludere la necessità di un titolo provvedimentale di legittimazione anche implicito , residuando in capo all'Amministrazione solamente un potere di verifica da esercitarsi di massima nel termine previsto dalla legge. 3.5 La denuncia di inizio attività edilizia è, quindi, un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, con il significato sostanziale di una comunicazione rivolta all'Amministrazione. Il silenzio serbato dall'Amministrazione a seguito della comunicazione, inidoneo a determinare la formazione di un provvedimento di assenso implicito, non può che assumere il significato di mero comportamento. In buona sostanza, non si è formato, nella fattispecie oggetto del presente giudizio, un titolo provvedimentale che possa essere impugnato avanti il giudice amministrativo. 3.6 Come già visto in premessa, le ricorrenti, in alternativa all'impugnazione del supposto titolo autorizzativo implicito formatosi sulla d.i.a., hanno chiesto una pronuncia declaratoria dell'illegittimità del comportamento omissivo dell'Amministrazione. In buona sostanza, le ricorrenti lamentano che, nel tempo assegnato dalla legge per l'esplicazione dell'attività di vigilanza o controllo sulla d.i.a., il Comune non abbia esercitato i propri poteri inibitori nei confronti di essa e chiedono che il giudice adito si pronunci sull'illegittimità di tale omissione. 3.7 Eccepisce il Comune che deve tenersi conto, al riguardo, della sentenza della Corte Costituzionale 204/04 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 34, comma 1, del D.Lgs 80/1998, come sostituito dall'articolo 7, lett. b , della legge 205/00, nella parte in cui prevede che sono devolute alla controversia esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti , anziché gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia. Avendo la Consulta dichiarato incostituzionale il citato articolo 34 nella parte in cui attribuiva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione sui comportamenti delle amministrazioni pubbliche , dovrebbe ritenersi sottratta a quest'ultimo giudice la competenza a conoscere della legittimità del comportamento inerte della pubblica amministrazione a seguito della presentazione della d.i.a. 3.8 L'eccezione non può essere condivisa, poiché l'espunzione dei comportamenti dal testo del citato articolo 34 deve essere interpretata sistematicamente sulla base della motivazione della sentenza 204/04, dovendosi ritenere sottratti alla giurisdizione del giudice amministrativo solamente i comportamenti non riconducibili, neppure in via mediata, all'esercizio della funzione amministrativa cfr. Tar Puglia, Bari, Sezione seconda, 4882/04 . La presente controversia, invece, attiene all'ambito dei poteri pubblicistici del Comune di Torino, di talché non risulta rilevante il richiamo alla citata sentenza della Consulta. 3.9 In conclusione, deve essere respinta l'eccezione sollevata in via pregiudiziale dall'Amministrazione resistente e affermata la giurisdizione di questo giudice a conoscere della legittimità del comportamento silente serbato dal Comune di Torino nei confronti della d.i.a. presentata dalla controinteressata. 4 Con la seconda eccezione preliminare, il Comune di Torino deduce l'inammissibilità del ricorso perché tardivamente proposto rispetto al termine previsto dall'articolo 2 della legge 241/90. L'eccezione è priva di pregio in quanto il modello legale della denuncia di inizio attività edilizia non è riconducibile al genus del silenzio rifiuto, cosicché la tutela del terzo che si assuma leso dall'opera edilizia non può essere fatta dipendere dalla previa costituzione in mora dell'Amministrazione. 5 Può pertanto procedersi allo scrutinio del merito del ricorso. 5.1 Con il primo motivo del gravame, le ricorrenti censurano l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento relativo alla d.i.a presentata dalla controinteressata. Pur dando atto, al riguardo, delle peculiarità della fattispecie nella quale i lavori cui si riferisce la d.i.a. traggono origine da reiterate ordinanze del Comune di Torino tese alla messa in sicurezza del muro di contenimento, notificate anche alle ricorrenti e all'origine di un fitto carteggio nel quale le ricorrenti medesime ebbero più volte a rappresentare i propri interessi , deve condividersi quanto eccepito dalla difesa comunale secondo la quale la procedura che trae inizio dalla presentazione della d.i.a., informata alla semplificazione e alla celerità, è inidonea ad avviare una sequenza procedimentale assoggettata alla disciplina della legge 241/90. Ne consegue che non sussiste, nel caso di specie, l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento ai controinteressati. Ad analoga conclusione si perviene considerando come osservato da questa Sezione con sentenza 978/04, in tema di concessione edilizia che i proprietari degli immobili confinanti con quello oggetto dell'intervento subiscono unicamente effetti riflessi dal provvedimento autorizzativo e, pur essendo legittimati a impugnarlo, non possono considerarsi destinatari della comunicazione di avvio del procedimento. 5.2 Con il secondo motivo di ricorso, le esponenti contestano la legittimità della d.i.a in quanto, per effetto della controversia in atto circa la sussistenza della servitù di passaggio sulla strada vicinale, la denunciante non avrebbe posseduto la disponibilità dell'area oggetto dell'intervento. Osserva il Collegio, al riguardo, che, seppure il controllo delle denunce di inizio attività non possa prescindere dalla verifica dell'esistenza di un titolo legittimante, tale verifica non deve avvenire nell'interesse dei privati, ma essere soltanto finalizzata ad assicurare l'ordinato svolgimento dell'attività edilizia cfr. Tar Lazio, Roma, Sezione seconda, 1922/04 . Ne consegue che l'Amministrazione, nel verificare la sussistenza di un titolo legittimante in capo al denunciante, non è tenuta né potrebbe entrare nel merito delle controversie tra privati. Nel caso in esame, pertanto, il diritto di proprietà della controinteressata rappresentava valida posizione legittimante all'esecuzione dell'intervento e l'Amministrazione non avrebbe potuto opporsi alla d.i.a. in ragione della controversia, pendente tra la denunciante e i privati confinanti, circa la titolarità del diritto di passaggio. 5.3 Palesemente infondato è, infine, l'ultimo motivo di gravame, con il quale le ricorrenti si dolgono della presunta contraddittorietà del comportamento dell'Amministrazione resistente. In realtà, le precedenti ordinanze del Comune di Torino che interessavano la strada vicinale non erano tese, contrariamente a quanto sostenuto dalle esponenti, a tutelare la percorribilità della strada , ma unicamente la pubblica incolumità, cosicché nessuna contraddizione è riscontrabile nella successione degli atti adottati dall'Amministrazione. 6 In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti costituite. PQM il Tar per il Piemonte, prima sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe con sentenza succintamente motivata, lo respinge. Spese compensate. R.G. 470/05 5