La l. n. 689/1981 sancisce un principio di responsabilità solidale, di carattere sussidiario, della persona giuridica nell’ipotesi in cui l’illecito amministrativo sia stato commesso dal suo rappresentante o da un suo dipendente. La responsabilità dell’ente risulta quindi sussistente tutte le volte in cui risulti accertato il compimento di un illecito amministrativo, a prescindere dall’identificazione del soggetto che lo abbia materialmente commesso.
Ad affermarlo è la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 145, depositata il 9 gennaio 2015. Il caso. La Corte d’Appello di Cagliari, in parziale riforma della sentenza di primo grado, condannava un Comune al pagamento delle sanzioni emesse dalla locale DPL per violazioni riguardanti l’errata compilazione dei libri «matricola e paga» rispetto a 119 lavoratori agricoli, formalmente qualificati quali lavoratori autonomi. I Giudici di merito dichiaravano altresì la nullità dell’ordinanza-ingiunzione nei confronti del suo sindaco pro tempore . In particolare, la Corte di Appello rilevava: i) la sussistenza in capo al Comune degli obblighi contestati; ii) la validità dell’ordinanza-ingiunzione, risultando all’uopo irrilevante l’omessa indicazione della possibilità di pagamento in forma ridotta; iii) la natura subordinata della prestazione lavorativa resa dai lavoratori agricoli e la conseguente natura retributiva delle relative erogazioni, formalmente qualificate quali «rimborsi spese»; e iv) la mancanza di prova dell’addebito contestato al sindaco, semplicemente in virtù di tale sua qualifica, a fronte «della natura non politica, ma tecnica degli obblighi omessi e della comprovata articolazione burocratica interna del Comune». Contro tale sentenza sia la DPL di Cagliari che il Comune ricorrevano alla Corte di Cassazione, articolando vari motivi. Non esiste litisconsorzio tra coobbligati. Con un primo motivo, la DPL lamentava la nullità della sentenza impugnata per la mancata integrazione del contraddittorio nel giudizio di appello con il sindaco del Comune, da questa ritenuto litisconsorte necessario. Motivo che tuttavia non viene condiviso dalla Cassazione la quale, richiamando un suo consolidato orientamento, afferma l’insussistenza di alcun «litisconsorzio necessario in materia di obbligazione risarcitoria, derivante da un fatto unico dannoso, imputabile a più persone e pertanto solidale» (Cass. nn. 8413/2014; 23650/2012; Cass. SS.UU. n. 20935/2009), con conseguente esclusione della nullità della sentenza impugnata. La responsabilità del sindaco sussiste solo in specifiche ipotesi. Con un ulteriore motivo, la DPL lamentava l’erroneità della esclusione di responsabilità del sindaco. Motivo che ancora una volta non viene condiviso dalla Cassazione, la quale ritiene che «in tema di responsabilità di ordine sanzionatorio amministrativo negli enti locali () non si può automaticamente imputare al sindaco e agli assessori di un Comune, ancorché di modeste dimensioni, qualsiasi violazione sanzionata in via amministrativa, verificatasi nell’ambito delle attività dell’ente territoriale () allorché sussista una apposita articolazione burocratica preposta allo svolgimento dell’attività medesima, con relativo dirigente dotato di autonomia decisionale e di spesa». Una tale responsabilità, al contrario, sussiste solo in presenza di «violazioni derivanti da carenze di ordine strutturale, riconducibili all’esercizio dei poteri di indirizzo e di programmazione, ovvero quando l’organo politico sia stato specificamente sollecitato ad intervenire», o ancora quando – pur essendo a conoscenza della situazione antigiuridica derivante dalle inadempienze dell’apparato competente - «abbia omesso di attivarsi, con i suoi autonomi poteri, per porvi rimedio» (Cass. nn. 21010/2006; 20864/2009). Circostanze che nella specie non erano nemmeno state allegate dalla DPL. La nullità nei confronti di un coobbligato non libera l’altro. Il Comune, invece, con un primo motivo lamentava la nullità della sentenza impugnata per avere dichiarato la nullità dell’ordinanza opposta solo verso il sindaco e non anche nei propri confronti, nonostante la sua responsabilità fosse solo sussidiaria. Anche questo motivo non viene tuttavia condiviso dalla Cassazione la quale, affermando il principio esposto in massima, rigetta il ricorso. Nel caso di specie infatti era risultata certa la commissione dell’illecito da parte del Comune, anche se in virtù di un errore riconducibile alla sua area tecnica e non a quella politica. Tale circostanza, conclude la Corte, è sufficiente alla dichiarazione della sua responsabilità, indipendentemente dal fatto che l’autore materiale dell’illecito non fosse stato individuato e dalla natura sussidiaria della responsabilità dell’Ente.
Corte di Cassazione, sez. Lavoro, sentenza 4 novembre 2014 – 9 gennaio 2015, n. 145 Presidente Macioce – Relatore Patti Svolgimento del processo La Corte d'appello di Cagliari, in parziale riforma della sentenza di primo grado (che, in merito alle opposizioni proposte, con distinti ricorsi riuniti, dal Comune di Gesturi, dal sindaco M.V. e dall'assessore E.L. avverso le ordinanze ingiunzione della D.P.L. di Cagliari recanti sanzioni amministrative ai sensi della l. 689/81, per omissioni previste dall'articolo 9quater, quarto comma l. 608/96 in relazione a lavoratori impiegati in interventi agricoli di rimboschimento della vecchia sughereta di loc. (), aveva respinto quelle dei primi due ed invece annullato l'ordinanza ingiunzione nei confronti del terzo, in accoglimento della sua opposizione), con sentenza 18 gennaio 2012, dichiarava la nullità dell'ordinanza nei confronti di M.V. , condannando la D.P.L. di Cagliari - Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali alla rifusione, in suo favore, delle spese dei due gradi e rigettava invece l'appello del Comune, che condannava alla rifusione delle spese del grado in favore dell'ingiungente. Preliminarmente ritenuta la tempestività degli appelli per applicabilità della sospensione feriale dei termini al giudizio di opposizione a ordinanza ingiunzione, ai sensi della l. 689/81, la Corte territoriale, escluse ragioni di inesistenza delle ordinanze rilevabili d'ufficio, riteneva: a) la sussistenza degli obblighi contestati anche per i Comuni sardi istitutori di cantieri finalizzati ad occupazione agricola, in base a citate leggi statali e regionali; b) la determinazione specifica delle sanzioni in ciascuna delle distinte ordinanze ingiunzione, in riferimento ad ogni ingiunto; c) la validità del procedimento di adozione del provvedimento opposto, nell'irrilevanza dell'omesso avviso di pagamento in forma ridotta, per la precisazione della pena pecuniaria nel minimo e nel massimo per ognuno dei 119 lavoratori utilizzati, in riferimento alle singole violazioni contestate, comportante la possibile valutazione di opportunità di pagamento in forma ridotta; d) la natura (non già volontaria, ma) obbligatoria della prestazione lavorativa, con vincolo di subordinazione per la qualità di compenso corrispettivo della somma mensile erogata ad apparente titolo di rimborso spese e per gli indici sintomatici scrutinati, in base alle risultanze istruttorie; e) la sussistenza dell'elemento psicologico ai sensi dell'articolo 3 l. 689/81, in difetto di specifica allegazione di circostanze di errore di fatto e di legge inevitabile, non dipendente da propria colpa; f) la mancanza di prova dell'addebito contestato a M. , per la sola qualità di sindaco, a fronte della natura non politica, ma tecnica degli obblighi omessi e della comprovata articolazione burocratica interna del Comune. Il Comune di Gesturi ricorre per cassazione con sette motivi, illustrati da memoria ai sensi dell'articolo 378 c.p.c., cui resiste il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con controricorso, contenente anche ricorso incidentale con due motivi. Risulta invece tardivo ai sensi dell'articolo 370 c.p.c., e pertanto inammissibile, il controricorso di M.V. , con ricorso incidentale in via condizionata con tre motivi. Motivi della decisione Con il primo motivo, il Comune di Gesturi deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per non avere la Corte territoriale dichiarato la nullità dell'ordinanza ingiunzione, una volta dichiaratala nei confronti del sindaco M. , anche nei propri riguardi siccome responsabile in via sussidiaria ai sensi dell'articolo 6 l. 689/81. Con il secondo, il ricorrente deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per non avere la Corte territoriale ritenuto la carenza assoluta in capo all'Amministrazione del Lavoro del potere sanzionatorio esercitato con l'emissione dell'ordinanza ingiunzione e violazione e falsa applicazione dell'articolo 9quater d.l. 510/96, conv. con mod. in l. 608/96, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c., per avere la stessa erroneamente qualificato un ente comunale datore di lavoro agricolo, cui la disposizione denunciata esclusivamente si riferisce. Con il terzo, il ricorrente deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per mancata comprensione nella sostanza dell'eccezione di invalidità dell'ordinanza ingiunzione per indeterminatezza della sanzione inflitta, differente nell'importo (L. 238.000.000 al Comune, L. 119.000.000 a M. e E. ) nonostante l'unicità del provvedimento ed il vincolo di solidarietà tra i destinatari e per impossibilità di esatta comprensione della sanzione concretamente inflitta. Con il quarto, il ricorrente deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per mancata comprensione nella sostanza dell'eccezione di illegittimità formale dell'ordinanza ingiunzione per impossibilità di pagamento della sanzione in misura ridotta, tenuto conto dell'omessa rinotificazione di avviso di accertamento di due addebiti (e non più tre, come in quello notificato, relativo anche ad un terzo, poi eliminato). Con il quinto, il ricorrente deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per erronea qualificazione del rapporto instaurato con le unità impiegate nelle opere di rimboschimento come di lavoro subordinato, sulla base di una non corretta esclusione della natura volontaria della prestazione lavorativa per incongrua valutazione delle risultanze istruttorie scrutinate, con particolare riferimento a quelle orali. Con il sesto, il ricorrente deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per omessa considerazione della propria non imputabilità per gli addebiti contestati, in assenza di colpa, essendosi basato sul parere di un esperto esterno. Con il settimo, il ricorrente deduce nullità della sentenza per mancata integrazione del contraddittorio, nel giudizio di appello con E.L. , litisconsorte necessario. Con il primo motivo, il Ministero deduce, in via incidentale, violazione e falsa applicazione dell'articolo 6, terzo comma l. 689/81, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c., per erronea esclusione della responsabilità del sindaco M. , in quanto legale rappresentante del Comune e autore dell'illecito, siccome firmatario, insieme con il segretario, della deliberazione di giunta municipale realizzante la violazione, senza alcuna prova, di cui onerato, dell'affidamento dell'attività contestata ad altri, nell'insufficienza della generica allegazione di un'articolazione interna comunale, neppure specificata, comportante la sua esenzione da responsabilità. Con il secondo, il Ministero deduce vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per contraddittoria affermazione di responsabilità in via sussidiaria, ai sensi dell'articolo 6, terzo comma l. 689/81, del Comune sul presupposto di quella del proprio sindaco, nei cui confronti invece esclusa. In via preliminare devono essere riuniti i ricorsi principale e incidentale del Ministero. Nel rispetto dell'ordine logico - giuridico delle questioni poste, occorre avviare l'esame dal settimo motivo, relativo a nullità della sentenza per mancata integrazione del contraddittorio, nel giudizio di appello con litisconsorte necessario. Esso è palesemente infondato, per l'inesistenza di un litisconsorzio necessario in materia di obbligazione risarcitoria, derivante da un fatto unico dannoso, imputabile a più persone e pertanto solidale (Cass. 10 aprile 2014, n. 8413; Cass. 20 dicembre 2012, n. 23650; Cass. s.u. 30 settembre 2009, n. 20935), come appunto nel caso di specie tra i diversi (eventuali) responsabili di illeciti amministrativi, regolati dalla legge 689/81, con la conseguente esclusione dell'omessa integrazione del contraddittorio denunciata (alcuna impugnazione neppure essendo stata proposta nei confronti di E.L. ), senza vizio di nullità della sentenza impugnata. Deve ora essere esaminato il primo motivo principale, relativo a vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per dichiarazione di nullità dell'ordinanza ingiunzione nei confronti del sindaco M. e non anche del Comune di Gesturi, responsabile in via sussidiaria ai sensi dell'articolo 6 l. 689/81. Esso è infondato. Nel sistema sanzionatorio delineato dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, l'articolo 6 sancisce il principio della responsabilità solidale della persona giuridica nell'ipotesi in cui l'illecito amministrativo sia stato commesso dal suo rappresentante o da un suo dipendente e tale responsabilità è di carattere sussidiario: sicché, deve ritenersi sussistente ogni qual volta sia stato commesso un illecito amministrativo da persona ricollegabile all'ente per aver agito nell'esercizio delle sue funzioni o incombenze, a prescindere dall'identificazione dell'autore materiale dell'illecito, trattandosi di requisito che, di per sé solo, non costituisce condizione di legittimità dell'ordinanza-ingiunzione, a meno che detta mancanza di identificazione non possa tradursi in un difetto di prova sulla responsabilità, o perché possa dubitarsi della sussistenza stessa dell'illecito, o perché sia posto in discussione il nesso soggettivo tra la commissione del fatto (certo nella sua verificazione) e le funzioni o incombenze esercitate dal trasgressore (Cass. 20 novembre 2006, n. 24573). Ben si comprende come nel caso di specie, in cui è sicura la commissione dell'illecito amministrativo accertato e che costituisce il Comune di Gesturi in responsabilità sussidiaria ai sensi dell'articolo 6 l. 689/81, esso sia certamente riconducibile al Comune, anche se nell'ambito della sua area tecnica: sicché, non si verifica alcun dubbio sulla sussistenza dell'illecito, né sul nesso soggettivo tra commissione del fatto e funzioni o incombenze del trasgressore; non essendo poi pertinente quella giurisprudenza, invocata dal ricorrente, di estinzione della obbligazione a carico del condebitore solidale in dipendenza di quella dell'autore in concreto della violazione amministrativa, per il carattere principale di questa e l'accessorietà e dipendenza di quella (Cass. 15 novembre 2011, n. 23871; 3 novembre 2008, n. 26387). Il secondo motivo, relativo a vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per esclusione di carenza assoluta dell'Amministrazione del Lavoro del potere sanzionatorio esercitato con l'emissione dell'ordinanza ingiunzione e violazione e falsa applicazione dell'articolo 9quater d.l. 510/96, conv. con mod. in l. 608/96, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c., per erronea qualificazione di un ente comunale datore di lavoro agricolo, è inammissibile. Esso non confutata l'ampia e approfondita argomentazione (a pgg. 13, 14 della sentenza) con cui la Corte territoriale giustifica la specificità dei Comuni della Sardegna, nel settore dei cantieri finalizzati all'occupazione ai sensi dell'articolo 94 L.R. 11/1988 e della delibera della Commissione Regionale per l'Impiego e della delibera comunale 30 novembre 1998, n. 214, in particolare radicante gli obblighi omessi dal Comune di Gesturi e sanzionati con l'ordinanza-ingiunzione opposta. Sicché il mezzo, consistente nella sostanziale riproposizione di precedenti difese e argomentazioni, risulta (oltre che comunque infondato) generico e pertanto inammissibile, per violazione del prescritto requisito di specificità, ai sensi dell'articolo 366, primo comma n. 4 c.p.c. (Cass. 19 febbraio 2009, n. 4044). Il terzo motivo, relativo a vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per mancata comprensione dell'eccezione di invalidità dell'ordinanza ingiunzione per indeterminatezza della sanzione inflitta, differente nell'importo (l. 238.000.000 al Comune, L. 119.000.000 a M. e E. ) nonostante l'unicità del provvedimento ed il vincolo di solidarietà tra i destinatari, è parimenti inammissibile. Esso, in particolare, viola il principio di autosufficienza del ricorso, per la mancata trascrizione della copia dell'ordinanza ingiunzione notificata al Comune e di quelle al sindaco e all'assessore (come indicato a pg. del 19 ricorso), atteso l'onere imposto al ricorrente dall'articolo 366, primo comma, n. 6 c.p.c. di indicare specificamente nel ricorso anche gli atti processuali su cui esso si fondi e di trascriverli nella loro completezza con riferimento alle parti oggetto di doglianza (Cass. 16 marzo 2012, n. 4220; Cass. 17 luglio 2007, n. 15952). Ma il mezzo è pure generico, come il precedente, per omessa confutazione dell'ampia ed esauriente motivazione (a pgg. 16, 17 della sentenza), limitandosi la doglianza ad una mera ripetizione delle argomentazioni precedenti la sentenza impugnata. Per la stessa ragione è parimenti inammissibile il quarto motivo, relativo a vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per mancata comprensione nella sostanza dell'eccezione di illegittimità formale dell'ordinanza ingiunzione per impossibilità di pagamento della sanzione in misura ridotta. Anch'esso si limita ad una mera ripetizione di argomentazioni difensive precedenti, senza confutare l'ampia ed esauriente motivazione sul punto della Corte territoriale (a pgg. 18, 19 della sentenza). Il quinto motivo, relativo a vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per erronea qualificazione del rapporto con le unità impiegate nelle opere di rimboschimento come di lavoro subordinato, sulla base di una non corretta esclusione della natura volontaria della prestazione per incongrua valutazione delle risultanze istruttorie, è pure inammissibile. Esso si risolve, infatti, in una sostanziale richiesta di revisione del giudizio di merito e quindi di una nuova pronuncia sul fatto, estranea alla natura e alle finalità del giudizio di cassazione (Cass. 26 marzo 2010, n. 7394). Sicché con esse si tende ad una contrapposizione non consentita alla ricostruzione dei fatti operata dal giudice di un diverso convincimento soggettivo della parte, che in particolare prospetti un preteso migliore e più appagante coordinamento dei dati acquisiti, posto che tali aspetti del giudizio, interni alla discrezionalità valutativa degli elementi di prova e all'apprezzamento dei fatti, riguardano il libero convincimento del giudice e non i possibili vizi del suo percorso formativo rilevanti ai fini in oggetto. La valutazione delle risultanze delle prove e la scelta, tra le varie, delle risultanze probatorie ritenute più idonee a sorreggere la motivazione involgono apprezzamenti di fatto riservati al giudice di merito, libero di attingere il proprio convincimento dalle prove che gli paiano più attendibili, senza alcun obbligo di esplicita confutazione degli elementi probatori non accolti, anche se allegati dalle parti (Cass. 16 dicembre 2011, n. 27197; Cass. 7 gennaio 2009, n. 42; Cass. 5 ottobre 2006, n. 21412). E ciò la Corte territoriale ha operato con motivazione congrua, corretta e esaustiva, in relazione alla ravvisata obbligatorietà delle prestazioni lavorative oggetto di sanzione amministrativa, sulla base di attenta e approfondita valutazione della natura del compenso corrisposto e degli indici sintomatici scrutinati, in aderente corrispondenza alle disaminate risultanze istruttorie (per le ragioni illustrate a pgg. da 22 a 29 della sentenza). Il sesto motivo, di vizio di motivazione in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per omessa considerazione della non imputabilità del Comune di Gesturi, è inammissibile. Esso viola, infatti, il principio di autosufficienza del ricorso, per la mancata trascrizione (e neppure specifica indicazione della sede di produzione) del parere dell'avv. Sebastiano Tola richiamato (a pg. 31 del ricorso) ad esimente sotto il profilo psicologico (Cass. 28 giugno 2006, n. 14973; Cass. 14 ottobre 2010, n. 21224; Cass. 3 gennaio 2014, n. 48). Ma il mezzo è comunque infondato, in difetto di prova di un'esimente idonea ad escludere la presunzione di colpa prevista dall'articolo 3 l. 689/1981 (Cass. 11 giugno 2007, n. 13610), come esattamente ritenuto dalla Corte (a pg. 30 della sentenza). Il primo motivo incidentale del Ministero, relativo a violazione e falsa applicazione dell'articolo 6, terzo comma l. 689/81, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c., per erronea esclusione della responsabilità del sindaco M. , in quanto legale rappresentante del Comune e autore dell'illecito, è infondato. Ed infatti, in tema di responsabilità di ordine sanzionatorio amministrativo negli enti locali connessa alla violazione delle norme che l'ente è tenuto ad osservare nello svolgimento della sua attività, non si può automaticamente imputare al sindaco e agli assessori di un Comune, ancorché di modeste dimensioni, qualsiasi violazione di norme sanzionata in via amministrativa, verificatasi nell'ambito di attività dell'ente territoriale (o, nel caso degli assessori, nell'ambito del settore di attività di loro competenza), allorché sussista una apposita articolazione burocratica preposta allo svolgimento dell'attività medesima, con relativo dirigente dotato di autonomia decisionale e di spesa. Una responsabilità dell'organo politico di vertice è configurabile solo in presenza di specifiche situazioni, correlate alle attribuzioni proprie di tale organo: e, cioè, quando si sia al cospetto di violazioni derivanti da carenze di ordine strutturale, riconducibili all'esercizio dei poteri di indirizzo e di programmazione, ovvero quando l'organo politico sia stato specificamente sollecitato ad intervenire, ovvero ancora quando sia stato a conoscenza della situazione antigiuridica derivante dalle inadempienze dell'apparato competente, e abbia cionondimeno omesso di attivarsi, con i suoi autonomi poteri, per porvi rimedio Cass. 27 settembre 2006, n. 21010; Cass. 29 settembre 2009, n. 20864): situazioni specificamente correlate alle attribuzioni proprie del sindaco, in presenza dell'articolazione burocratica del Comune di Gesturi accertata dalla Corte territoriale, che non state provate nel caso di specie. Il secondo motivo, relativo a vizio di motivazione, in relazione all'articolo 360, primo comma, n. 5 c.p.c., per contraddittoria affermazione di responsabilità in via sussidiaria, ai sensi dell'articolo 6, terzo comma l. 689/81, del Comune sul presupposto di quella del proprio sindaco, nei cui confronti invece esclusa, è infondato per le stesse ragioni per le quali è stato ritenuto tale, e conseguentemente respinto, il primo motivo di ricorso principale, da aversi pertanto qui richiamate. Dalle superiori argomentazioni discende coerente il rigetto dei ricorsi principale e incidentale, inammissibile come anticipato quello incidentale condizionato di M.V. , siccome tardivo, con la compensazione delle spese del giudizio di legittimità tra il Comune di Gesturi e il Ministero del Lavoro per reciproca soccombenza. P.Q.M. La Corte riunisce i ricorsi principale e incidentale del Ministero del Lavoro e li rigetta; dichiara inammissibile il controricorso con ricorso incidentale condizionato di M. ; compensa interamente le spese tra le parti.