Codice degli appalti: le valutazioni non conformi della conferenza unificata e del Consiglio di Stato

di Massimiliano Alesio

di Massimiliano Alesio* Lo schema di Codice degli appalti, approvato dal Consiglio dei ministri nella seduta del 13 gennaio 2006, ha conosciuto, recentemente, due importanti momenti di approfondimento e di valutazione istituzionale, che hanno dato luogo a giudizi non certo concordanti. Dopo le più che vivaci ed aspre polemiche, diffusesi sul testo, alimentate, ovviamente, anche dalle diversificate posizioni politiche di provenienza, il Codice De Lise dal nome del Presidente della Commissione governativa, che lo ha elaborato ha iniziato il suo non facile iter di approvazione. La Conferenza Unificata, disciplinata dall'articolo 8 del D.Lgs 281/97 Stato-Regioni-Autonomie locali , ed il Consiglio di Stato in veste consultiva hanno analizzato con attenzione il testo normativo, pervenendo a conclusioni sicuramente diverse negli esiti finali, ma accomunate, come vedremo, da taluni profili di condivisione. IL PARERE DELLA CONFERENZA UNIFICATA Il metodo , la procedura, con la quale si è pervenuti all'approvazione della bozza di Codice costituisce la primaria critica, che la Conferenza Unificata ha avanzato con toni forti e preoccupati, nel parere rilasciato in data 9 febbraio 2006. Tale censura, che, come vedremo, è stata condivisa quasi integralmente dal Consiglio di Stato, ha alla base l'esigenza di avviare un percorso condiviso e concertato con le Regioni, in considerazione dell'indubbia importanza del Codice, destinato, in buona parte, a stravolgere il sistema attuale dei pubblici appalti. Le Regioni e le Autonomie locali manifestano, dunque, il loro più vivo disappunto per la scelta di un percorso procedurale di formazione del testo, che, sostanzialmente, le ha ignorate. A tal riguardo, occorre ricordare che anche le associazioni di categoria Cna Costruzioni, Aniem, Confapi, Anaepa, Confartigianato, etc. hanno formulato una similare censura, lamentando l'assenza di qualsivoglia preventiva consultazione. Certo, le doglianze di mancata partecipazione, provenienti dagli Enti territoriali, esprimono una ben diversa e, per taluni versi, imbarazzante vis critica, condivisa, a conferma dell'importanza della questione, dal Consiglio di Stato. Accanto alle critiche di metodo, la Conferenza formula argomenti di contestazione, che possono essere sintetizzati nella generale censura di eccesso di delega, cioè nel non aver rispettato i limiti della legge delega articolo 25, legge 62/2005 . Viene palesata forte preoccupazione in riferimento al regolamento esecutivo, che il Governo dovrà emanare, ai sensi dell'articolo 5 dello schema di Codice. La Conferenza evidenzia che le materie da regolamentare risultano ben numerose e tali da vanificare del tutto la potestà legislativa concorrente delle Regioni. Le leggi regionali già emanate in materia e quelle future potrebbero ben facilmente andare in contrasto con le disposizioni del regolamento e, per tale ragione, essere disapplicate od abrogate. È, allora, evidente, ad avviso della Conferenza, che prende corpo il legittimo sospetto di aver legiferato in contrasto con il riparto delle competenze legislative, di cui all'art. 117 Costituzione. In linea coerente con le critiche ora esposte, la Conferenza denuncia con forza la mancata previsione ed indicazione delle cosiddette norme cedevoli , cioè delle norme statali, che trovano applicazione nei riguardi delle Regioni sino all'entrata in vigore delle specifiche normative regionali in materia. Tale omissione, unita alla previsione di un regolamento governativo ad ampio raggio, potrebbe condurre alla probabile paralisi dell'attività legislativa regionale, in quanto qualsivoglia norma regionale potrebbe contrastare con qualche disposizione del già corposo Codice e del non meno dettagliato futuro regolamento. In tal caso, essendo stata compressa la potesta legislativa concorrente, la norma regionale sarebbe destinata a soccombere. Nel merito delle norme introdotte dal Codice, la Conferenza concentra la sua attenzione critica sulla nuova configurazione dell'Autorità dei lavori pubblici. Le innovazioni previste sono considerate non sono al di fuori dell'alveo della delega ma, soprattutto, pericolose e non coerenti con l'attuale assetto istituzionale. I principali strali vengono rivolti contro la previsione del nuovo potere di annullamento e di sospensione delle attestazioni SOA, in aggiunta a quello di revoca delle medesime, già disciplinato nel Dpr 34/2000. Inoltre, viene censurata la prevista attività di vigilanza sui contratti pubblici anche di interesse regionale, non contemplata da alcuna legge vigente. In definitiva, il ruolo e l'immagine complessiva dell'Autorità ne esce stravolta, in quanto viene configurato un organismo con un ruolo completamente nuovo e titolare di potestà non fondate in alcuna attuale normativa. Altro istituto criticato è quello dell'avvalimento, disciplinato agli articoli 49 e 50 del Codice. Come noto, l'istituto, frutto dell'elaborazione della giurisprudenza comunitaria, prevede che l'impresa, ai fini della partecipazione alla gara, può avvalersi dei requisiti di altre imprese, purché ne dimostri la disponibilità. Nella concreta disciplina dell'articolo 49, l'avvalimento è previsto anche per le attestazioni SOA, oltre che per i requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico ed organizzativo. La Conferenza considera l'introduzione del novello istituto addirittura come preoccupante , in considerazione del variegato quadro complessivo delle realtà presenti sul territorio nazionale. L'oggetto immediato delle preoccupazioni riguarda i ben noti e tristi fenomeni dell'infiltrazione della criminalità nel settore degli appalti almeno, in alcune zone del territorio nazionale , del lavoro nero, del caporalato, dell'evasione contributiva e del riciclaggio del danaro di illecita provenienza, che potrebbero ricevere un'anomala spinta da un istituto, che appare consentire una possibile estensione dell'appalto alle imprese non vincitrici della gara. In definitiva, la valutazione della Conferenza è fortemente negativa ed esprime un'esplicità contrarietà. IL PARERE DEL CONSIGLIO DI STATO L'esame del testo normativo, da parte del Consiglio di Stato, era molto atteso, soprattutto alla luce delle forti critiche avanzate e recepite, come ora visto, anche dalla Conferenza Unificata. Sulla concreta valutazione di un organismo realmente terzo , qual'è il CdS, si sono create aspettative di non poco conto, in vista anche del successivo esame da parte delle commissioni parlamentari di Camera e Senato. Ed, infatti, le commissioni, nel formulare i loro positivi pareri, seppur accompagnati da osservazioni, hanno tenuto ben conto del positivo parere del Consiglio di Stato, ad esplicito, seppur scontato, riconoscimento della sua enorme importanza. Il Consiglio di Stato sezione consultiva atti normativi - parere 355/06 , seppur perviene ad un esito analitico opposto a quello della Conferenza Unificata, in quanto formula parere favorevole, riconosce la bontà di talune critiche avanzate dalla Conferenza medesima, in primo luogo, le note censure afferenti il metodo . Infatti, a tal riguardo il Consiglio è alquanto severo nel richiamare l'importanza e la necessità di procedere attraverso un percorso condiviso fra Stato, Regioni ed Autonomie territoriali. La critica procedurale è sicuramente severa è merita di essere riportata almeno in parte In questa prospettiva si richiama l'attenzione del Governo, in questo settore in cui il riparto di competenze tra Stato e Regioni è altamente problematico, sulla particolare importanza del parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del D.Lgs 281/97, reso in data 9 febbraio 2006 e pervenuto nel corso dell'elaborazione del presente parere. Se è evidente, infatti, che un parere favorevole della Conferenza unificata non possa ritenersi risolutivo per il superamento di eventuali problemi di costituzionalità, così come un parere negativo non è ostativo all'ulteriore corso del presente decreto, tuttavia è emersa l'esigenza di un più effettivo coinvolgimento delle Regioni nel processo formativo della normativa statale, soprattutto in quei casi in cui tale coinvolgimento non sia avvenuto mediante un percorso condiviso durante la fase di predisposizione del testo normativo. Tale esigenza è stata tenuta presente dalla Sezione, che ha avuto modo di valutare attentamente le osservazioni delle Regioni, pervenendo anche alla conclusione della fondatezza di alcune di esse. Dunque, Il CdS riconosce la non irrilevante importanza del parere della Conferenza, inquadrandolo nel suo corretto valore non può, certo, se positivo, risolvere gli eventuali problemi di costituzionalità del Codice, ne può bloccarerne l'iter approvativo, se negativo tuttavia, va esaminato con attenzione, per verificare la fondatezza di talune critiche, in esso contenute, che appaiono non proprio infondate, fra cui, in primo luogo, quella afferente il metodo . Chiarito il valore, non certo peregrino del parere della Conferenza, il Consiglio di Stato procede ad analizzare la principale accusa, da più parti avanzata l'eccesso di delega. A tal riguardo, il Cds concentra la sua attenzione sul termine recepimento , contenuto nel comma 1 dell'articolo 25 della legge 62/2005 la legge delega , evidenziandone la differenza con il termine attuazione . Rispetto a quest'ultimo, il recepimento esprime una formula più ampia, in quanto implica un margine di discrezionalità indubbiamente maggiore. In altri termini, recepire una normativa, nella nostra fattispecie quella comunitaria costituita dalle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE , vuol significare introdurre nell'ordinamento nazionale una disciplina esterna, potendola anche ritoccare , proprio in considerazione dell'inserimento della medesima in ambito nazionale. Cosa diversa, è, invece, il dare attuazione ad una normativa esterna, cioè renderla esecutiva, un concetto che non esprime alcuna possibilità di minimo allontanamento dal testo esterno. Tale interpretazione riceve un chiaro conforto dalla lettera a del già citato comma 1 , ove si stabilisce che il Governo è delegato ad adottare un unico testo normativo, che deve coordinare anche le altre disposizioni in vigore. Quindi, il Governo non solo deve recepire le due direttive comunitarie in un unico testo, ma deve anche mettere in correlazione ed ordinare le diverse disposizioni in materia di pubblici appalti. Appare, allora, chiaro, come ben evidenziato dal Consiglio di Stato, che si è in presenza di una delega speciale, ad ampio spettro, che consente di andare al di là di una mera attuazione della normativa comunitaria. Per quanto concerne il delicato riparto delle competenze normative tra Stato e Regioni, il CdS chiarisce che la problematica deve essere analizzata, tenendo conto della natura trasversale della tutela della concorrenza, di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera e Costituzione. Precisamente, la tutela della concorrenza pervade il settore dei pubblici appalti, ma non elimina del tutto l'ambito di residuale competenza normativa delle Regioni, cosicché rimangono di regola spazi non sensibili a tale problematica, nei cui confronti resta fermo il normale riparto di competenze. Da qui, la trasversalità della concorrenza, che interessa il settore, ma non lo assorbe completamente laddove, non vi è questione di tutela della concorrenza, automaticamente sorge la competenza legislativa delle Regioni. In ragione di tale trasversalità, il Consiglio, aderendo alla posizione della Conferenza unificata, ritiene doverosa l'introduzione della seguente clausola di cedevolezza Nelle materie di competenza normativa regionale, concorrente o esclusiva, le disposizioni del presente Codice si applicano alle Regioni nelle quali non sia ancora in vigore la normativa di attuazione e perdono comunque efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da ciascuna regione art. 4, comma 4 . In linea di massima, al fine di tracciare un importante percorso interpretativo, il CdS ritiene che costituiscano nucleo essenziale ed inderogabile del Codice i seguenti ambiti di materia la qualificazione e la selezione dei concorrenti, i criteri di aggiudicazione, il subappalto e la vigilanza sul mercato degli appalti affidata ad una autorità indipendente. Viceversa, deve riconoscersi la sussistenza di una competenza legislativa regionale in relazione a - localizzazione di opere pubbliche, - programmazione dei lavori pubblici - approvazione dei progetti a fini urbanistici ed espropriativi, attinenti alla materia governo del territorio , o quelli connessi con la tutela e sicurezza del lavoro e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali . In coerenza con quanto ora detto, il Consiglio di Stato ritiene che anche il futuro regolamento debba presentare una sua clausola di cedevolezza, nel senso che deve, oltre che prevedere la sua applicabilità ai lavori pubblici statali, contenere l'indicazione delle disposizioni applicabili alle Regioni, in quanto esecutive o attuative di disposizioni del Codice rientranti in materie di legislazione esclusiva dello Stato. Conseguentemente, la sua concreta cogenza deve essere limitata, in riferimento alle Regioni, ai soli casi di carenza di preesistente normativa regionale, o perché mai approvata, o perché abrogata per effetto del suo contrasto con i principi fondamentali introdotti dalla legge 109/94, senza successivo adeguamento della normativa regionale. In netta opposizione alla valutazione espressa dalla Conferenza, il CdS ritiene pienamente legittimo l'ampliamento dei poteri, in favore dell'Autorità di vigilanza, in quanto previsti dalla legge delega. Parimenti legittimo viene valutato l'istituto dell'avvalimento, disciplinato dalle direttive comunitarie e, quindi, non censurabile sotto il profilo della legittimità. Tuttavia, il Consiglio di Stato, al fine di attenuare il possibile effetto dirompente nei riguardi delle piccole e medie imprese e di impedire condotte elusive e turbative, ritiene doverosa l'introduzione dell'obbligo di comunicazione all'Autorità, oltre la sua adeguata pubblicizzazione. Procedendo nell'analisi dei singoli articoli, il CdS esamina, seppur incidentalmente, l'istituto dell'in house providing. Come noto, tale istituto, disciplinato nella schema di Codice all'articolo 15, è stato poi soppresso, dando luogo a diversi dubbi circa la corretta interpretazione di tale eliminazione, anche alla luce di un preciso orientamento, che lo considera in ogni caso sussistente, in quanto frutto dell'elaborazione giurisprudenziale comunitaria. A tal riguardo, va segnalato che l'ANCE Associazione Nazionale Costruttori Edili ha espressamente richiesto il ripristino dell'articolo 15 nella versione originaria, che limitava l'affidamento diretto alla contestuale sussistenza di tre requisiti capitale sociale interamente posseduto da una o più amministrazioni aggiudicatrici l'amministrazione aggiudicatrice deve esercitare sulla società un controllo analogo a quello da essa esercitato sui propri servizi la società deve realizzare la parte più importante della propria attività con l'ente, o con gli enti pubblici che la controllano . Il Consiglio di Stato, seppur in riferimento non al soppresso articolo 15, ma all'articolo 32, comma 3, che disciplina una diversa tipologia di in house providing, effettua tre affermazioni di enorme importanza per tale delicato e discusso istituto. Il CdS ritiene che la previsione della norma, disciplinante l'istituto nel settore dei lavori pubblici, fa venire meno il c.d. divieto di in house providing finora vigente in detta materia, consentendo anche per questi appalti di ricorrere agli affidamenti diretti alle società miste alle condizioni ivi previste. L'affermazione è sicuramente importante, in quanto viene espresso un chiaro principio in riferimento alle società miste ipotesi, quindi, diversa da quella configurata dall'articolo 15 , sussiste attualmente un divieto di ricorrere all'innovativo istituto. Inoltre, il Consiglio ritiene che il Governo dovrà attentamente valutare gli effetti pratici della disposizione, soprattutto in relazione all'impatto sulla concorrenza ed al rischio di creazione di mercati riservati dei lavori pubblici. Infine, il CdS segnala che, in termini di severa analisi giuridica, la norma innova espressamente ed incisivamente la disciplina finora vigente, in quanto non trova corrispondenza in una previsione della direttiva comunitaria. Conclusivamente, il Consiglio di Stato formula parere favorevole, seppur accompagnato da diverse osservazioni. *Avvocato

Parere sullo schema di D.Lgs recante il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, in attuazione delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce Roma, 9 febbraio 2006 Punto 10 Odg Conferenza Unificata In attuazione della legge 62/2005 legge comunitaria 2004 , il Consiglio dei Ministri ha approvato, in via preliminare, uno schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture . Il provvedimento recepisce in un unico testo le direttive comunitarie 17/2004, relativa agli appalti e alle concessioni di lavori, servizi e forniture nei settori speciali, e 18/2004, relativa all'unificazione della disciplina degli appalti e concessioni di lavori, servizi e forniture nei settori ordinari. Il testo proposto, oltre al suddetto recepimento, riscrive tutta la normativa in materia di appalti attualmente vigente nel nostro ordinamento, lasciando impregiudicato il problema del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Le Regioni, tenuto conto dell'impatto che il Codice avrà sulla emanata ed emananda normativa regionale di settore, esprimono grande preoccupazione, nonché forte contrarietà al testo proposto riconducibili ai motivi di seguito esposti. Sul piano del metodo, sarebbe stato non solo opportuno ma anche doveroso, in ossequio alle indicazioni più volte espresse dalla Corte costituzionale ed in continuità con la prassi partecipativa più volte sperimentata in occasione dell'emanazione di precedenti normative nazionali, avviare un percorso condiviso e concertato con le Regioni, attesa la valenza e la portata di un provvedimento di questa importanza. L'articolo 5, comma 1, dello schema di decreto legislativo demanda ad apposito regolamento la disciplina esecutiva ed attuativa del Codice nelle materie oggetto di competenza legislativa statale esclusiva tali materie sarebbero dunque quelle elencate al comma 4 del medesimo articolo 5 e quelle disciplinate nelle altre disposizioni del codice che rinviano al regolamento di attuazione. Secondo questa impostazione, pertanto, tutte le materie destinate - in virtù delle suddette disposizioni - ad essere regolate nel dettaglio dal regolamento de quibus sarebbero perciò stesso ascrivibili alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, in quanto l'articolo 117, comma 6, della Costituzione, come è noto, circoscrive la potestà regolamentare dello Stato alle sole materie di sua competenza esclusiva. La conseguenza sarebbe di precludere alle Regioni che non hanno ancora legiferato in materia di lavori pubblici la possibilità di legiferare su aspetti rientranti nella potestà legislativa delle Regioni, quali la programmazione, il responsabile del procedimento, le procedure relative alle fasi della progettazione, della direzione lavori, del collaudo ecc Così impostata la questione, peraltro, anche per le Regioni che hanno già emanato proprie leggi in materia di lavori pubblici, disciplinando anche oggetti per i quali si prevede il regolamento di attuazione del codice, sorgerebbe il legittimo sospetto di aver legiferato in contrasto con il riparto delle competenze legislative di cui all'articolo 117 Costituzione. L'articolo 5, comma 1, del codice, appare pertanto lesivo delle competenze legislative regionali in relazione a tutti quei cospicui e numerosi aspetti dei lavori pubblici, e non solo, per i quali si fa rinvio al regolamento di attuazione e per i quali si ritiene che non rientrino nella potestà legislativa esclusiva dello Stato. La legge delega impone il recepimento delle direttive comunitarie senza apportare innovazioni, ad eccezione di quelle scaturenti da esigenze di coordinamento con la disciplina vigente e di semplificazione delle procedure di affidamento. Al contrario, il Codice prevede innovazioni come, ad esempio, l'estensione agli appalti di forniture e servizi sotto soglia l'ambito di vigilanza dell'Autorità per la Vigilanza sui lavori pubblici, mentre la direttiva n. 18/2004 si applica solo agli appalti sopra soglia. Per i profili che attengono alla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, si configurano ampie violazioni in ordine ai profili costituzionali e di ripartizione ordinamentale tra Stato-Regioni, con il mancato rispetto delle competenze legislative di cui all'articolo 117 della Costituzione, in particolare in materia di prevenzione nei luoghi di lavoro. Nel testo proposto manca l'indicazione delle norme cedevoli , vale a dire di quelle norme che si applicano alle Regioni fino all'entrata in vigore delle specifiche normative regionali tale espressa previsione della legge delega articolo 1, comma 6 presuppone l'esistenza di ambiti di disciplina oggetto di potestà concorrente, sui quali non potrebbe intervenire il regolamento di attuazione, in quanto, come già detto, l'articolo 117, comma 6, Costituzione, circoscrive la potestà regolamentare dello Stato alle sole materie di sua competenza esclusiva e, pertanto, non potrebbe legittimamente disciplinare con regolamento anche materie di competenza concorrente, come quelle regolate da disposizioni da qualificare cedevoli nel codice dei contratti sotto questo profilo, l'ampiezza del rinvio al regolamento appare censurabile per contrasto con la legge delega, determinandone un probabile vizio di incostituzionalità. Infine, questo provvedimento, insieme a quelli recentemente emanati legge finanziaria 2006 o in procinto di essere emanati schema di decreto legislativo di ricognizione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio contribuisce a determinare tra Stato e Regioni un assetto delle competenze legislative e dei rispettivi ruoli ispirato al riconoscimento dello Stato quale unico soggetto titolato a normare il settore dei lavori, dei servizi e delle forniture pubblici, in aperta contraddizione con una ormai consolidata interpretazione dell'articolo 117 che riconosce anche alle Regioni potestà legislativa nei settori in parola. OSSERVAZIONI Per quanto riguarda le disposizioni di carattere generale, si rileva la sostanziale neutralità dell'articolo 4, relativo al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, che, pur precisando l'ambito della competenza esclusiva dello Stato con il richiamo all'articolo 117, comma 2, letera e , non ne chiarisce compiutamente l'ambito di applicazione, né definisce i limiti già indicati dalla Corte Costituzionale con sentenza 272/04. Anzi, l'ampia dizione utilizzata nel testo sembra ricondurre alla competenza esclusiva dello Stato ambiti della materia ascrivibili, invece, alla competenza delle Regioni, quali, ad esempio, le modalità di svolgimento delle procedure di gara, che attengono più a profili organizzativi che di tutela della concorrenza. Sarebbe auspicabile far emergere con nettezza gli ambiti che rientrano nella potestà legislativa delle Regioni. In merito all'articolo 5, mentre il comma 1 riserva allo Stato la potestà regolamentare nelle materie di competenza esclusiva, il comma 6 estende l'applicazione del regolamento alle Regioni in materia di capitolati, limitandone, di fatto, la potestà legislativa. Circa i poteri dell'Autorità di cui all'articolo 6, si riscontrano una serie di innovazioni come, ad esempio, l'estensione agli appalti di forniture e servizi sotto soglia del suo ambito di vigilanza, laddove la direttiva comunitaria n. 18/2004 si applica solo agli appalti sopra soglia norma che presenta dubbi di legittimità costituzionale per eccesso di delega. Inoltre, è del tutto nuovo il potere di annullamento e sospensione delle attestazioni SOA, in aggiunta a quello di revoca delle stesse già disciplinato nel Dpr 34/2000. Allo stesso modo, appare nuovo il potere di iniziativa diretto a formulare al Governo proposte di modifica della legislazione in materia di contratti pubblici di lavori, forniture e servizi. Ulteriore novità è l'attribuzione di attività di composizione delle controversie insorte tra stazioni appaltanti ed operatori economici durante le procedure di gara. Si rileva, inoltre, a mero titolo esemplificativo della portata delle novità introdotte, che l'articolo 4, comma 3, della legge 109/94 limita l'ammontare complessivo del compenso spettante al Consiglio dell'Autorità 1.250.000.000 lire , mentre l'articolo 6, comma 3, del Codice non pone più alcun limite, in contraddizione con la politica di rigore adottata dal Governo nazionale. Altra novità riguarda, eccedendo la delega ricevuta, la vigilanza sui contratti pubblici anche di interesse regionale, competenza non prevista da alcuna legge vigente. La formulazione del comma 8, assolutamente innovativo, prevede un inasprimento della misura delle sanzioni pecuniarie, prevedendone le modalità di riscossione. In sostanza, l'immagine dell'Autorità ne esce stravolta. Si prefigura un eccesso di competenze esercitate al di fuori della delega, stravolgendone, anche attraverso il sistema di autofinanziamento previsto dalla finanziaria 2006, quel ruolo di terzietà propria della sua alta funzione di vigilanza, così concepita dal legislatore nazionale per corrispondere ad obiettivi di trasparenza e legalità nel delicato settore degli appalti pubblici. Anche l'articolo 7, relativo alle funzioni dell'Osservatorio, suscita forti perplessità con particolare riferimento all'accentramento della raccolta dei dati relativi ai servizi e alle forniture di interesse regionale, provinciale e comunale soltanto in capo all'Osservatorio centrale, escludendo, in tal modo, le sezioni regionali, già competenti per i lavori. In ordine all'articolo 9, relativo allo sportello dei contratti pubblici, non si ravvisa l'opportunità di istituirlo, atteso che le sue funzioni sono già svolte dagli Osservatori regionali. Per ciò che concerne l'articolo 10, relativo al responsabile delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, non si condivide il rinvio fatto dai commi 4 e 6 al regolamento per l'individuazione degli ulteriori compiti del responsabile del procedimento e dei requisiti di professionalità, in quanto tale rinvio ascrive questi aspetti alla competenza esclusiva dello Stato, con la conseguente preclusione alle Regioni di disciplinarli autonomamente. Riguardo all'articolo 33, relativo agli appalti e accordi quadro stipulati da centrali di committenza, si osserva la genericità della norma, in quanto non individua compiutamente la natura giuridica del soggetto, né la sua composizione. Le disposizione vigenti della legge 109/94 non consentono la delega di stazione appaltante. Si ritiene che il conferimento delle attività di committenza, stante la natura pubblica dell'acquisizione della fornitura di beni e servizi, possa essere effettuato esclusivamente a organismo di diritto pubblico e/o società con capitale interamente pubblico. Ne consegue che la centrale di committenza, operando in nome e per conto dell'amministrazione pubblica, sia obbligata al rispetto integrale della normativa sugli appalti. L'articolo 49, relativo all'avvalimento, recepisce pedissequamente la direttiva comunitaria per quanto riguarda questo nuovo istituto, sconosciuto alla normativa vigente. La modalità di introduzione di questo nuovo istituto è preoccupante tenuto conto del quadro complessivo delle varie realtà presenti sul territorio nazionale. La norma così introdotta non pondera sufficientemente quanto ammesso dalla Ue in ordine all'adattamento della norma al contesto ambientale dei singoli Stati membri. Per quanto riguarda la situazione nazionale, con riferimento a realtà territoriali particolarmente critiche, in ordine alla lotta alla criminalità organizzata, al lavoro nero, al caporalato, all'evasione contributiva e al riciclaggio di danaro di provenienza illecita, l'applicazione dell'istituto pare inopportuna in quanto potrebbe vanificare tutti gli sforzi fin qui compiuti per contrastare i sopraccitati fenomeni, consentendo, di fatto, a tutti i settori dei lavori, forniture e servizi la partecipazione di soggetti che non hanno maturato in proprio i requisiti per essere accreditati quali contraenti, ma lo diventano in virtù dei requisiti di altri che non sono vincolati contrattualmente alla committenza stessa, distorcendo il mercato regolare. Con riferimento all'articolo 66, relativo alla pubblicazione degli avvisi e dei bandi di gara, si evidenzia il mantenimento della pubblicazione sulla G.U. attraverso l'introduzione di una nuova Serie Speciale , in contrasto con il dettato dell'articolo 24 della legge 340/00 di semplificazione amministrativa che prevede, invece, l'abolizione di tale modalità a favore dell'esclusiva pubblicazione su siti informatici individuati con apposito Dpcm ed attualmente attivati con Dm 20/2001, gravando di nuovi e maggiori oneri le pubbliche amministrazioni. La norma, inoltre, reintroduce, con forza di legge e non di regolamento, la pubblicazione degli avvisi e bandi sui quotidiani, aumentando i costi della Pa e limitando la competenza regionale a normare detta materia. In ultimo, si ritiene un inutile appesantimento burocratico per le stazioni appaltanti la contestuale pubblicazione sul sito informatico dell'Osservatorio presso l'Autorità e su quello previsto dal Dm 20/2001 a cui le Regioni contribuiscono in modo federato e senza costi per gli utenti da oltre cinque anni. Tale novità produrrebbe un ulteriore costo a carico dell'Autorità per un servizio già garantito dal ministero delle Infrastrutture e dalle Regioni. In ordine all'articolo 84, relativo alla Commissione giudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, si ritiene che la norma così riproposta con l'estendimento alle forniture e ai servizi, sia gravemente lesiva della potestà legislativa e regolamentare delle Regioni, trattandosi di norma organizzativa. Inoltre, l'applicazione della norma a tutti gli appalti appesantisce l'iter procedurale di aggiudicazione, anche in considerazione del fatto che per le forniture e servizi la regola applicata, di norma, è quella dell'offerta economicamente più vantaggiosa e gli importi sono di entità limitata. La norma dell'articolo 87, relativo ai criteri di verifica dell'offerta anormalmente bassa, non appare chiara per quanto attiene, in particolare, i costi della sicurezza e i minimi salariali. Riguardo all'articolo 92, relativo ai corrispettivi e incentivi per la progettazione, si evidenzia l'assenza del richiamo all'ultimo decreto ministeriale circa i minimi tariffari tenuto in vita dal testo vigente della legge 109/94. L'articolo 98, comma 2, relativo all'approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, lede le prerogative regionali in materia di legislazione urbanistica. Circa l'articolo 111, relativo alle garanzie che devono prestare i progettisti, sarebbe opportuno estendere la garanzia assicurativa anche ai geologi e a tutte le figure che concorrono alla definizione della progettazione esecutiva. L'articolo 113, relativo alle garanzie di esecuzione e coperture assicurative, estende la normativa dei lavori pubblici alle forniture e ai servizi. Anche per questa fattispecie, trattandosi di materia organizzativa, la competenza a normarla è delle Regioni. La citata estensione risulta superficiale e inopportuna in quanto non tiene conto delle peculiarità dei singoli settori, aggravando procedure e oneri, che graverebbero, in ultimo, sulla spesa pubblica. Con riferimento all'articolo 127, relativo al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, manca la previsione della rappresentanza regionale. Il testo proposto all'articolo 131, relativo ai Piani di sicurezza, presenta palesi contraddizioni in merito agli aspetti di sicurezza e salute da attuarsi nei cantieri temporanei o mobili, definiti dal D.Lgs 494/96, di attuazione della Direttiva 92/57/CEE, così come modificato ed integrato dal D.Lgs.528/99. In ultimo, ma non ultima come importanza, l'entrata in vigore delle disposizioni del Codice, fissata in soli 15 giorni dalla data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, appare del tutto insufficiente ed inadeguata, atteso l'impatto che avrà sulle stazioni appaltanti un testo di 257 articoli e relativi allegati che disciplina l'intero settore degli appalti pubblici. ?? ?? ?? ?? 3