Libera circolazione delle merci: quando è lecito lo stop al ""chewing gum""

Un caso austriaco, apparentemente minimale, consente ai giudici di ricordare le condizioni che consentono limiti. Per esempio è lecito impedire la vendita attraverso distributori automatici delle gomme da masticare non confezionate singolarmente

A proposito di un caso apparentemente minimale - il divieto austriaco di vendita di dolciumi a base di zucchero o surrogati, privi di confezione, attraverso distributori automatici - i giudici comunitari hanno avuto l'occasione di ribadire la legittimità di limitazioni alla libera circolazione delle merci quando circostanze connesse alla tutela della salute rendano necessarie tali restrizioni. La vicenda giunta all'attenzione dei giudici di Lussemburgo può essere così sintetizzata un cittadino austriaco aveva messo in commercio alcuni tipi di gomme da masticare prive di confezione, le classiche palline colorate in alcuni distributori automatici installati a Salisburgo il sindaco della città aveva quindi immediatamente avviato un procedimento amministrativo a suo carico sulla base della constatazione che tale modalità di vendita era in contrasto, ovvero espressamente vietata, dalla normativa interna sull'igiene dei dolciumi. Contro tale decisione il cittadino ricorreva al giudice facendo valere l'incompatibilità della norma interna con il diritto conunitario, specificamente anche con il principio di libera circolazione delle merci. Il giudice, a quel punto, interpellava la Corte di Giustizia per ottenere una pronuncia pregiudiziale in grado di chiarire la compatibilità - o l'eventuale illegittimità - della norma interna controversa. I giudici comunitari con la sentenza qui leggibile come documento correlato hanno in primo luogo constatato che il confezionamento dei dolciumi commercializzati attraverso distributori automatici non è oggetto di armonizzazione attraverso la direttiva 93/43/CEE, direttiva del Consiglio del 14 giugno 1993 sull'igiene dei prodotti alimentari e che quindi la questione oggetto di ricorso doveva essere valutata alla luce delle disposizioni del Trattato. Rilevando che la disposizione austriaca controversa ostacola in effetti la libera circolazione delle merci gli importatori di alcune tipologie di tali dolciumi sarebbero obbligati a confezionarli e inoltre anche gli apparecchi di distribuzione concepiti per merci non confezionate risultano inidonei al prodotto adattato alla norma interna , i giudici tuttavia hanno statuito che il divieto fissato dalla disposizione austriaca è legittimo. Esso infatti costituisce una misura volta a tutelare la salute e risulta essere una misura non eccedente le finalità che si propone, essendo valutabile, ad una attento esame, come misura adeguata e proporzionata , in grado cioè di tutelare solo gli interessi legittimi che intende garantire. Quanto alla specificità del caso, ovvero i potenziali rischi per la salute, risulta accertato che i dolciumi non confezionati venduti attraverso distributori automatici sono esposti sia a germi patogeni provenienti dai consumatori, sia all'umidità che si genera anche con l'esposizione diurna e con le mutazioni termiche nell'arco del ciclo giorno notte sia a minuscoli insetti. Sufficiente, insomma, per vietare i chewing gum dei distributori.

Corte di giustizia Europea - Prima sezione - sentenza 24 novembre 2005 Presidente Jann - Relatore Juh sz Ricorrente Georg Schwarz Causa C-366/04 Libera circolazione delle merci - Restrizioni quantitative - Misure d'effetto equivalente - Disposizione nazionale che vieta la vendita di dolciumi a base di zucchero privi di confezione in distributori automatici - Igiene dei prodotti alimentari 1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione degli articoli da 28 CE a 30 CE, nonché dell'articolo 7 della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/43/CEE, sull'igiene dei prodotti alimentari GU L 175, pag. 1 in prosieguo la direttiva . 2. Tale domanda è stata presentata nell'ambito di una controversia tra il sig. Schwarz ed il B rgermeister der Landeshauptstadt Salzburg sindaco di Salisburgo , il quale ha avviato un procedimento amministrativo di natura penale a carico di tale soggetto privato per aver immesso in commercio dolciumi a base di zucchero privi di confezione in distributori automatici. Contesto normativo La normativa comunitaria 3. L'articolo 28 CE vieta le restrizioni quantitative all'importazione nonché tutte le misure d'effetto equivalente tra gli Stati membri. 4. Ai sensi dell'articolo 30 CE, l'articolo 28 CE lascia impregiudicati i divieti e le restrizioni all'importazione giustificati, tra l'altro, da motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali, purché tali divieti e restrizioni non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri. 5. Secondo il primo 'considerando' della direttiva, la libera circolazione dei prodotti alimentari è essenziale per il completamento del mercato interno. 6. A tenore del secondo 'considerando' della direttiva, la tutela della salute delle persone costituisce una preoccupazione fondamentale. 7. In forza del quarto 'considerando' della direttiva, per tutelare la salute delle persone si devono armonizzare per i prodotti alimentari le norme generali di igiene. 8. L'articolo 1 della direttiva dispone quanto segue 1. La presente direttiva stabilisce le norme generali di igiene dei prodotti alimentari e le modalità di verifica dell'osservanza di tali norme. 2. La presente direttiva si applica fatte salve le disposizioni adottate nel contesto di norme comunitarie più specifiche in materia di igiene dei prodotti alimentari . 9. L'articolo 3, n. 1, della direttiva così recita La preparazione, la trasformazione, la fabbricazione, il confezionamento, il deposito, il trasporto, la distribuzione, la manipolazione e la vendita o la fornitura di prodotti alimentari devono essere effettuati in modo igienico . 10. Ai sensi dell'articolo 3, n. 2, della direttiva, le imprese del settore alimentare devono individuare nelle loro attività ogni fase che potrebbe rivelarsi critica per la sicurezza degli alimenti e garantire che siano individuate, applicate, mantenute e aggiornate le opportune procedure di sicurezza avvalendosi dei seguenti principi su cui è basato il sistema HACCP Analisi di rischio e punti critici di controllo , principi elencati nello stesso numero. 11. L'articolo 3, n. 3, della direttiva stabilisce quanto segue Le imprese del settore alimentare devono attenersi alle norme di igiene di cui all'allegato . 12. Secondo l'articolo 7, n. 1, della direttiva Nel rispetto del trattato, gli Stati membri possono mantenere, modificare o introdurre disposizioni nazionali in materia di igiene dei prodotti alimentari più specifiche di quelle previste dalla presente direttiva, a condizione che -. non siano meno rigorose di quelle riportate nell'allegato -. non costituiscano una restrizione, un ostacolo o una barriera agli scambi di prodotti alimentari conformemente alla presente direttiva . 13. L'allegato della direttiva elenca, nella parte III, i seguenti requisiti, applicabili, in particolare, ai locali mobili e/o temporanei nonché ai distributori automatici 1 I locali e i distributori automatici debbono essere situati, progettati e costruiti nonché mantenuti puliti e sottoposti a regolare manutenzione in modo tale da evitare, per quanto ragionevolmente possibile, rischi di contaminazione degli alimenti e di annidamento di agenti nocivi. 2 In particolare e laddove necessario . b . le superfici in contatto col cibo devono essere in buone condizioni e facilmente lavabili e se necessario disinfettabili. A tale fine si richiedono materiali lisci, lavabili e non tossici, a meno che gli operatori alimentari non dimostrino all'autorità competente che altri materiali utilizzati sono adatti allo scopo . d . si devono prevedere adeguate disposizioni per la pulitura degli alimenti . h . i prodotti alimentari devono essere collocati in modo da evitare, per quanto ragionevolmente possibile, i rischi di contaminazione . 14. La parte IX dello stesso allegato, intitolata Disposizioni applicabili ai prodotti alimentari , dispone, al punto 3, che Tutti gli alimenti manipolati, immagazzinati, imballati, collocati e trasportati, devono essere protetti da qualsiasi forma di contaminazione atta a renderli inadatti al consumo umano, nocivi per la salute o contaminati in modo tale da non poter essere ragionevolmente consumati in tali condizioni. In particolare, gli alimenti devono essere collocati e/o protetti in modo da ridurre al minimo qualsiasi rischio di contaminazione. Devono essere previsti procedimenti appropriati per garantire il controllo degli agenti nocivi . La normativa nazionale 15. Le disposizioni della direttiva sono state recepite nel diritto austriaco mediante il regolamento sull'igiene dei prodotti alimentari Lebensmittelhygieneverordnung 3 febbraio 1998 BGBl. II, 31/1998, nella versione pubblicata nel BGBl. II, 33/1999 . Le disposizioni della direttiva vi sono state riprese in termini praticamente identici. 16. L'articolo 1, nn. 1 e 2, del regolamento sull'igiene dei dolciumi nei distributori automatici Verordnung ber die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten 10 febbraio 1988 BGBl. 127/1988, in prosieguo il regolamento sull'igiene dei dolciumi , dispone quanto segue 1 Per distributori automatici di dolciumi ai sensi del presente regolamento s'intendono distributori automatici che, previa introduzione di denaro, distribuiscono dolciumi contenenti zucchero o surrogati dello zucchero. Tali dolciumi, contenuti in un contenitore chiuso, sono distribuiti attraverso una condotta di distribuzione munita di dispositivo di raccolta cavità per il prelievo . 2 I distributori automatici di dolciumi devono essere disposti o collocati in modo da non essere esposti direttamente ai raggi del sole. I dispositivi di raccolta cavità per il prelievo devono essere protetti dagli agenti atmosferici in modo da evitare contaminazioni . 17. Ai sensi dell'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi È vietato mettere in vendita mediante distributori automatici dolciumi contenenti zucchero o surrogati dello zucchero privi di confezione . Causa principale e questione pregiudiziale 18. Il sig. Schwarz è stato destinatario di decisioni amministrative di natura penale adottate dal sindaco della città di Salisburgo che gli addebita di avere immesso in commercio, mediante distributori automatici, vari tipi di gomma da masticare privi di confezione, diversamente da quanto richiesto dall'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi. 19. Il sig. Schwarz ha proposto ricorso avverso le dette decisioni dinanzi all'Unabh ngiger Verwaltungssenat Salzburg, facendo valere che il regolamento sull'igiene dei dolciumi, in particolare il suo articolo 2, è incompatibile con il diritto comunitario, in particolar modo con le disposizioni della direttiva. 20. L'Unabh ngiger Verwaltungssenat Salzburg, ritenendo che la controversia sottopostagli richiedesse un'interpretazione del diritto comunitario, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale Se il combinato disposto degli articoli da 28 CE a 30 CE e dell'articolo 7 della direttiva 93/43 osti ad una disposizione nazionale anteriore alla direttiva che vieta di porre in vendita in distributori automatici dolciumi contenenti zucchero naturale o surrogati dello zucchero privi di confezione . Sulla questione pregiudiziale Osservazioni presentate alla Corte 21. Il sig. Schwarz afferma che l'obbligo di confezionare singolarmente ogni gomma da masticare, posto dall'art 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi, produce l'effetto di ostacolare la libera circolazione dei prodotti alimentari e non è conforme all'articolo 7 della direttiva. Egli sostiene che tale disposizione nazionale implica che le merci in questione, destinate al mercato austriaco, siano appositamente confezionate, con la conseguenza che esse non potrebbero più essere commercializzate nei distributori automatici attualmente utilizzati in Austria. Ne discenderebbe, in pratica, un divieto di commercializzazione dei prodotti non austriaci, in quanto i produttori stranieri non sarebbero affatto disposti a produrre merci confezionate solo per il detto mercato. 22. Secondo il sig. Schwarz, tale ostacolo all'importazione non è giustificato dai motivi enunciati all'articolo 30 CE e, in particolare, dalla tutela della salute delle persone. Egli ritiene che se tale tutela giustificasse l'adozione di provvedimenti come quello previsto dall'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi, le gomme da masticare non potrebbero essere vendute senza confezione nei distributori automatici in Germania o in Italia, dove le condizioni esterne, in particolare climatiche, sono paragonabili a quelle dell'Austria. Il ricorrente nella causa principale fa inoltre valere che, anche se le merci fossero confezionate, il consumatore dovrebbe ancora aprire la confezione, generalmente a mani nude, così che il rischio di potenziale contaminazione mediante il dispositivo di raccolta continuerebbe a sussistere. 23. Ad avviso della Commissione delle Comunità europee, una disposizione come quella di cui all'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'articolo 28 CE. Tale articolo 2 produrrebbe l'effetto di rendere più onerosa l'importazione in Austria di prodotti che sono legalmente commercializzati in altri Stati membri. 24. La Commissione, non essendo a conoscenza dei motivi concreti che hanno indotto il legislatore austriaco a vietare la vendita di dolciumi non confezionati nei distributori automatici, ritiene di non essere in grado di pronunciarsi in via definitiva sull'esistenza di un eventuale rischio per la salute delle persone né, di conseguenza, sulla giustificazione della detta disposizione nazionale alla luce dell'articolo 30 CE. Essa afferma tuttavia che la valutazione del rischio non può essere fondata su considerazioni di carattere puramente ipotetico e che l'asserito rischio reale per la salute deve risultare sufficientemente dimostrato sulla scorta di dati scientifici recenti, disponibili alla data d'adozione del provvedimento restrittivo. Risposta della Corte 25. Occorre precisare che l'articolo 29 CE, cui fa riferimento il giudice del rinvio, non è rilevante ai fini della soluzione della questione pregiudiziale. Pertanto la Corte si limiterà ad interpretare gli articoli 28 CE e 30 CE, nonché la direttiva. 26. La direttiva non disciplina il requisito del confezionamento dei prodotti alimentari distribuiti mediante apparecchi automatici, quindi i provvedimenti nazionali relativi a tale aspetto non sono oggetto di un'armonizzazione a livello comunitario. 27. Siffatti provvedimenti nazionali devono pertanto essere valutati alla luce delle disposizioni del trattato CE relative alla libera circolazione delle merci. 28. Il divieto di misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative, stabilito all'articolo 28 CE, riguarda tutte le misure idonee ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari v., in particolare, sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania, detta Legge di purezza per la birra , Racc. pag. 1227, punto 27, 23 settembre 2003, causa C-192/01, Commissione/Danimarca, Racc. pag. I-9693, punto 39, e 5 febbraio 2004, causa C-270/02, Commissione/Italia, Racc. pag. I-1559, punto 18 . 29. È pacifico che l'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi richiede che le gomme da masticare messe in vendita nei distributori automatici in Austria siano confezionate, mentre dal fascicolo trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio risulta che gli stessi prodotti possono essere messi in commercio all'estero, in particolare in Germania, senza confezione. Ne consegue che gli importatori che intendono porre in vendita i detti prodotti in Austria sono obbligati a confezionarli, il che rende più onerosa tale importazione in questo Stato membro. Dal fascicolo si evince altresì che i distributori automatici concepiti per prodotti non confezionati non possono essere utilizzati per merci confezionate. Se ne desume che la suddetta disposizione nazionale costituisce, in linea di principio, una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'articolo 28 CE. 30. Tuttavia, per costante giurisprudenza, una normativa nazionale che ostacola la libera circolazione delle merci non è necessariamente in contrasto con il diritto comunitario qualora possa essere giustificata da una delle ragioni d'interesse generale elencate nell'articolo 30 CE, o da una delle esigenze imperative sancite dalla giurisprudenza della Corte se la normativa nazionale è indistintamente applicabile v., in questo senso, sentenze 20 febbraio 1979, causa 120/78, ReweZentral, detta Cassis de Dijon , Racc. pag. 649, punto 8, e Commissione/Italia, citata, punto 21 . 31. Posto che, ad avviso del giudice del rinvio, l'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi trova la sua giustificazione principalmente nell'esigenza di tutelare la salute, esigenza che è espressamente prevista dall'articolo 30 CE, è proprio alla luce di tale disposizione del diritto comunitario che occorre valutare se quest'ultimo osta ad una normativa nazionale come quella di cui al detto articolo 2. 32. Per quanto riguarda l'immissione dei prodotti alimentari sul mercato, la Corte ha statuito che, in mancanza di armonizzazione, compete agli Stati membri decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, tenendo conto anche delle esigenze della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità v., in questo senso, sentenze 14 luglio 1983, causa 174/82, Sandoz, Racc. pag. 2445, punto 16 25 luglio 1991, cause riunite C-1/90 e C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publiv a, Racc. pag. I-4151, punto 16 25 maggio 1993, causa C-271/92, LPO, Racc. pag. I-2899, punto 10 Commissione/Danimarca, citata, punto 42, e 2 dicembre 2004, causa C-41/02, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-11375, punto 42 . 33. Tuttavia, le misure adottate devono essere idonee a realizzare uno o più degli obiettivi previsti dall'articolo 30 CE, nella fattispecie la tutela della salute, e proporzionate, ossia non andare al di là di quanto è necessario per realizzare l'obiettivo perseguito v., in particolare, sentenze LPO, citata, punto 12, e 8 giugno 1993, causa C-373/92, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-3107, punto 8 . 34. Dall'ordinanza di rinvio risulta che, secondo l' sterreichische Agentur f r Gesundheit und Ern hrungssicherheit GmbH agenzia austriaca per la salute e la sicurezza alimentare , il divieto di cui all'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi è giustificato da motivi di tutela della salute dato che, in passato, prodotti non confezionati avevano subito alterazioni dovute all'umidità o agli insetti, in particolare formiche, nei contenitori dei distributori automatici. 35. Il giudice del rinvio rileva altresì che il detto divieto aumenta considerevolmente il grado di sicurezza dei prodotti alimentari in questione. In proposito esso constata che i consumatori che acquistano dolciumi non confezionati contenuti in distributori automatici devono necessariamente toccare la merce, nonché il dispositivo di raccolta, con le mani nude, senza averle preliminarmente lavate. Il detto giudice ritiene che una contaminazione di tale dispositivo da parte di germi patogeni ed un trasferimento di questi ultimi sulle merci prelevate dal cliente non siano affatto meramente teorici. 36. Occorre pertanto dichiarare che, per le ragioni esposte in modo pertinente dall' sterreichische Agentur f r Gesundheit und Ern hrungssicherheit GmbH e dal giudice del rinvio, il divieto disposto dall'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi costituisce una misura adeguata e proporzionata per tutelare la salute. 37. Va inoltre rilevato che nessun elemento del fascicolo consente di giungere alla conclusione che le ragioni attinenti alla salute fatte valere per giustificare l'articolo 2 del regolamento sull'igiene dei dolciumi siano state distolte dal loro fine e usate in maniera da creare discriminazioni nei confronti delle merci originarie di altri Stati membri o da proteggere indirettamente taluni prodotti v., in questo senso, sentenze 14 dicembre 1979, causa 34/79, Henn e Darby, Racc. pag. 3795, punto 21, nonché Aragonesa de Publicidad Exterior e Publiv a, citata, punto 20 . 38. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione sottoposta nel senso che le disposizioni degli articoli 28 CE, 30 CE e l'articolo 7 della direttiva, non ostano ad una disposizione nazionale anteriore a tale direttiva che vieta di mettere in vendita, in distributori automatici, dolciumi contenenti zucchero naturale o prodotti surrogati dello zucchero privi di confezione. Sulle spese 39. Nei confronti delle parti della causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. PQM La Corte Prima sezione dichiara Le disposizioni degli articoli 28 CE, 30 CE e l'articolo 7 della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/43/CEE, sull'igiene dei prodotti alimentari, non ostano ad una disposizione nazionale anteriore a tale direttiva che vieta di mettere in vendita, in distributori automatici, dolciumi contenenti zucchero naturale o prodotti surrogati dello zucchero privi di confezione.