Ordinamento giudiziario, piovono critiche anche sui decreti attuativi della legge delega

Ieri in commissione Giustizia l'audizione dell'Oua che ha stigmatizzato la mancanza di dialogo reale tra esecutivo e addetti ai lavori. Mercoledì era stata ascoltata l'Aiga. E l'Anm ribadisce il dissenso sul doppio regime di iniziativa disciplinare

Come già in precedenza successo per il disegno di legge di riforma della giustizia, anche i decreti legislativi non stanno riscuotendo successo, o, per meglio dire, sinora hanno raccolto solo critiche. Ieri in commissione Giustizia alla Camera è stata la volta dell'Organismo unitario dell'avvocatura che in linea generale ha criticato la mancanza di interlocuzione tra esecutivo e addetti ai lavori. Mercoledì era stata invece la volta dell'Associazione italiana giovani avvocati, Associazione nazionale magistrati e Unione italiana delle camere penali. L'associazione nazionale magistrati ha ripetuto la posizione molto critica già espressa a Palazzo Madama e concretizzata con una serie di osservazioni scritte vedi tra gli arretrati del 28 ottobre 2005 . Una riforma che andrebbe semplicemente cancellata al più presto secondo il presidente Ciro Riviezzo uscendo dalla commissione mercoledì pomeriggio. Ai documenti già presentati a Palazzo Madama, mercoledì si è aggiunto il documento approvato dalla Giunte esecutiva centrale dell'Anm il 9 novembre scorso sugli illeciti disciplinari il documento è leggibile tra i documenti correlati . Tra i punti particolarmente critici quello riguardante la convivenza dell'obbligatorietà dell'azione disciplinare da parte del Procuratore generale presso la Cassazione con quella facoltativa del ministro della Giustizia. Un doppio ed asimmetrico regime di iniziativa disciplinare - secondo l'Anm - rischia di sommare i lati negativi dei due sistemi e di annullare i rispettivi vantaggi . Lo stesso codice disciplinare, così come disegnato, preannuncia tempi lunghi e incertezze, con colpi di scena dati dalla duplicazione dei contraddittori del magistrato incolpato nel corso della procedura . In genere, il codice disciplinare e la tipizzazione degli illeciti immergeranno, secondo l'Anm ogni magistrato in una atmosfera di incertezze e di timori capace di condizionare ogni fase ed ogni atto della vita professionale e sociale . Nella mattinata di mercoledì era stata l'Associazione italiana giovani avvocati ad essere ascoltata dalla II commissione. L'azione disciplinare per l'Aiga dovrebbe essere totalmente obbligatoria e l'effettività del procedimento disciplinare dovrebbe essere rafforzata affidandola ad una sezione esterna al Csm, nominata però dall'organo di autogoverno. Il presidente Valter Militi, che ha guidato la delegazione, ha anche sottolineato che il legislatore avrebbe dovuto disciplinare compiutamente l'assetto generale degli incarichi e delle attività extragiudiziarie nonché il regime delle prescrizioni e dei controlli lasciati, oggi, alla totale discrezionalità, del tutto opinabile, del Csm. Invece - ha continuato - si è limitato ad inserire l'assunzione degli incarichi senza la prescritta autorizzazione tra gli illeciti disciplinari, omettendo una previsione generale di quelli che possono essere autorizzati o comunque espletati, nonché i limiti che debbono presidiare lo svolgimento ed i controlli esercitabili dal Csm per verificarne l'osservanza . L'Aiga, che ha consegnato le proprie osservazioni ai commissari il documento è leggibile tra i correlati , ha criticato duramente soprattutto la delega sui Consigli giudiziari Non ha senso ed è contrario alla stessa ragione che ne prevede la partecipazione, che i membri laici e il Gdp abbiano una limitazione dei poteri . Sarebbe preferibile, ha continuato l'Aiga, l'adozione di un modello analogo a quello del Csm e cioè non presieduto dal presidente della Corte d'appello senza la previsione di limiti di anzianità - 15 anni dall'iscrizione all'Albo - per la nomina dell'avvocato componente senza alcuna limitazione dei poteri dei membri laici, secondo il modello della cosiddetta geometria variabile . È la separazione delle carriere ad essere la parte più criticata dai penalisti, che già martedì scorso, tramite il presidente Ettore Randazzo, avevano espresso rammarico sia per la posizione della maggioranza, vista l'attuazione della separazione delle funzioni nella riforma della giustizia, sia dell'opposizione che nel merito è divisa vedi tra gli arretrati del 16 novembre 2005 . Ieri infine, l'Oua ha presentato il documento già approvato alla fine di ottobre a Ostia durante l'assemblea generale leggibile tra i documenti correlati , mancante ancora della parte sul disciplinare approvata dal Consiglio dei ministri del 28 ottobre scorso. Unico decreto per il quale l'esecutivo ha esercitato la delega, secondo il vicepresidente Oua Renato Veneruso. In linea di massima il giudizio negativo dell'Oua si incentra sul metodo adottato dall'esecutivo, preoccupato più dell'incostituzionalità della norma tanto da non osare forzatura, limitandosi alla pedissequa riproposizione dei principi contenuti nella legge delega, senza alcuno sforzo di integrazione in melius. Giudizio critico soprattutto sulla delega riguardante i consigli giudiziari dove si poteva prevedere una rappresentanza più significativa degli avvocati Veneruso alla commissione ha chiesto un passo indietro rispetto soprattutto al modello della cosiddetta geometria variabile . Rispetto al decreto legislativo riguardante la materia disciplinare, l'Oua ha espresso un giudizio generalmente positivo, soprattutto con riferimento alla divulgazione delle notizie, legato alla nuova struttura della Procura che prevede che solo il Procuratore capo abbia rapporti con la stampa. Due le critiche di natura costruttiva a questo provvedimento - ha detto Veneruso - la prima riguarda le cosiddette incompatibilità, con il quale si sono recepite troppo acriticamente le circolari del Csm. La seconda riguarda l'articolo due del provvedimento dove è stato inserito il principio dell'offensività e l'effettiva capacità lesiva del magistrato grazie al quale secondo noi potrebbe rientrare il rischio di arbitrio da parte del magistrato, quello stesso principio che con il provvedimento si voleva togliere e che tra l'altro non era contenuto nella legge delega . Forse il legislatore ha preferito andare incontro, almeno per questa parte, alle posizioni dei magistrati, forse non si è voluto spingere oltre viste anche le lamentele non solo del sindacato delle toghe, ma anche dell'organo di autogoverno. p.a.

Organismo unitario dell'avvocatura Documento presentato alla Commissione Giustizia della Camera dei Deputati 17 novembre 2005 L'Assemblea dell'Organismo Unitario dell'Avvocatura Italiana, riunita in Ostia Roma nei giorni 21-23 ottobre 2005, presa visione dei testi dei primi decreti legislativi previsti dalla Legge n. 150/2005 in tema di Riforma dell'Ordinamento Giudiziario , nonché dei primi commenti sugli stessi elaborati dalla Commissione Ordinamento Giudiziario e dalla Giunta, esprime le seguenti valutazioni. Il Consiglio dei Ministri ha, come noto, recentemente varato sette dei quattordici decreti legislativi previsti dalla legge 150/05. L'Oua ha più volte, e da ultimo in sede di audizione in Commissione Giustizia il 6 luglio 2005, invitato a riaprire il confronto in precedenza mancato con l'Avvocatura per intervenire nella fase attuativa al fine di correggere quei punti meritevoli di miglioramento. Va detto a tal proposito, e la tempistica ne è l'indubbia riprova, che l'auspicata interlocuzione è totalmente e desolatamente mancata. Prima di addentrarsi nel commento dei singoli testi di legge, deve essere rilevato sul piano generale come la gran parte dei decreti risenta dell'evidente preoccupazione del legislatore delegato di evitare ulteriori censure di illegittimità costituzionale per contrasto con l'articolo 76 della Costituzione, il che ha determinato una pedissequa riproposizione dei principi contenuti nella legge delega, senza alcuno sforzo di integrazione in melius delle peraltro numerose lacune ed incongruenze della stessa. Ciò ha comportato un'autolimitazione laddove si sarebbe potuto integrare le incompletezze ad essa riferibili, magari proprio a seguito della doverosa acquisizione del punto di vista dell'Avvocatura. Si pensi, esemplificativamente, alla mancata considerazione, nel D.Lgs, sulle piante organiche, delle conseguenze in termini di sopravvenienze sul punto della riforma ex legge 80/2005, o alla perdurante esclusione degli avvocati dalla trattazione delle attribuzioni e valutazioni relative ai magistrati. Si è ritenuto, per non correre il rischio di ripetizione di quanto già diffusamente espresso in tema di legge delega, sulla quale sono stati licenziati diversi documenti anche di dettaglio, di limitarsi ad un breve commento che desse conto esclusivamente dei punti qualificanti e dei principali permanenti nodi critici. 1 Schema di D.Lgs recante Modifica dell'organico della Corte di cassazione e della disciplina relativa ai magistrati di merito applicati presso la stessa, in attuazione degli articoli 1, comma 1, lettera e e 2, comma 5 legge 150/05 . Consiste nella pedissequa ripresentazione di quanto contenuto nei richiamati articoli della legge delega, cui deve aggiungersi l'articolo 2 numero lettera i per quanto attiene alla disciplina dei posti soppressi ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettere a , b del D.Lgs formulata dall'articolo 5 del predetto D.Lgs, dettante norme transitorie. Sono poi allegate le tabelle esplicative concernenti la nuova pianta organica come corretta. Destano perplessità la mancata revisione delle stesse, in particolare per quanto attiene alla Cassazione ed alla Procura Generale, a seguito della riforma ex legge 80/2005. Schema di D.Lgs Pubblicità degli incarichi extragiudiziari conferiti ai magistrati, in attuazione della delega di cui agli articoli 1, comma 1, lettera g e 2, comma 8 legge 150/05 . Anche tale D.Lgs ricalca pienamente quanto contenuto nella delega, attuandone la scarna previsione. In buona sostanza si prevede che il Csm renda noto semestralmente, in una apposita sezione del proprio sito internet, l'elenco degli incarichi extragiudiziari conferiti ai magistrati ordinari e autorizzati dal Consiglio stesso. In tale elenco, per ciascun incarico, dovrà essere indicato l'ente conferente, l'eventuale compenso percepito, la natura, la durata e il numero degli incarichi in precedenza svolti dal magistrato nell'ultimo triennio. Per le altre magistrature e per l'Avvocatura dello Stato, la pubblicità avviene mediante la pubblicazione degli stessi dati sui bollettini periodici, ove esistenti, altrimenti sul proprio sito internet. Come già rilevato in sede di prima lettura operata della disposizione contenuta nella legge-delega, pur essendo stato effettuato un innegabile passo avanti rispetto alla attuale situazione, il problema sotteso non pare risolto, con una probabile confusione tra l'obiettivo ed il mezzo. Ciò, da un lato, perché la semplice anagrafe non evita il protrarsi, pur nell'attuale restrizione di autorizzazioni, di una situazione di incontrollabile discrezionalità da parte del Csm dall'altro, perché non risulta disciplinato il problema di una seria verifica per sanzionare disciplinarmente l'abuso, ipotesi questa pure contenuta nella legge delega. Schema di D.Lgs recante Disciplina del conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità nonché degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di I e II grado nel periodo antecedente all'entrata in vigore delle disposizioni di cui all'articolo 2, comma 1, lettera H n. 17 e lettera I , n. 6 legge 150/05, in attuazione della delega di cui all'articolo 2, comma 10, della medesima legge . Tale D.Lgs è quello più caratterizzato dalla pedissequa trasposizione del contenuto della delega, senza alcun riferimento ai requisiti richiesti per l'assegnazione dei medesimi incarichi direttivi. La disposizione articolo 6 che riguarda il periodo di diritto transitorio prima dell'entrata in vigore delle nuove regole previste dalla riforma, anticipa il sistema di conferimento degli incarichi direttivi anche per quel che attiene alle nomine in via di definizione alla data di entrata in vigore della legge delega. Vi è il divieto di conferimento di incarichi direttivi a magistrati che non assicurino, al momento della pubblicazione della vacanza del posto messo a concorso, una permanenza in servizio di almeno quattro anni rispetto alla data di collocamento a riposo. Tale disposizione, per le implicazioni sui meccanismi di nomina già avviati, avrà notevoli ricadute in via generale. È stato poi previsto all'articolo 4, in linea con le norme sancenti il diritto del pubblico dipendente, sospeso dal servizio o dalla funzione a seguito di processo penale conclusosi in maniera ampiamente liberatoria , di ottenere il prolungamento o il ripristino del rapporto d'impiego anche oltre i limiti di età previsti dalla legge, per un periodo pari a quello della sospensione ingiustamente subita e del periodo di servizio non espletato per l'anticipato collocamento in quiescenza, cumulati tra loro. Schema di D.Lgs recante Disciplina della composizione, delle competenze e della durata in carica dei consigli giudiziari ed istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione, in attuazione della delega di cui agli articoli 1, comma 1, lettera c e 2, comma 3, legge 150/05 . Viene istituito il Consiglio direttivo della Cassazione, per la valutazione dei magistrati che esercitano funzioni di legittimità. Tale organo corrisponde ai consigli giudiziari presso le Corti di appello, con una struttura basata sui medesimi principi che regolano la composizione ed il funzionamento dei consigli giudiziari. Di indubbio rilievo appare,quanto alla definizione delle competenze del Consiglio direttivo, la previsione della facoltà di formulare proposte al comitato direttivo della Scuola, in materia di programmazione della attività didattica della stessa. Quanto ai Consigli Giudiziari, per evitare di ripetersi avendo già in precedenza espresso valutazioni e rilievi sui singoli punti, va solo ribadito che, a fronte della apertura alla partecipazione di componenti non togati e ad un ampliamento delle competenze, permane la incomprensibile esclusione della partecipazione degli avvocati dalla trattazione delle attribuzioni e valutazioni relative ai magistrati. Ciò, si noti bene, con la esclusione su tali tematiche non solo della facoltà di voto, ma anche della semplice presenza in consiglio e tenendo presente che, contraddittoriamente, sui medesimi aspetti si ritiene necessaria la acquisizione delle motivate e dettagliate valutazioni del Consiglio dell'Ordine competente. Né appare convincente a tal proposito la motivazione addotta nella relazione introduttiva a proposito del Consiglio direttivo in generale sui componenti laici, professori universitari ed avvocati che per la loro estrazione professionale, potrebbero assumere la veste di parti . Sarebbe bastato davvero un po' più di coraggio. Finale ragione di critica risiede, infine, nella omessa previsione di requisiti professionali in capo ai componenti designati dai Consigli Regionali, specificazione certamente non impedita dal silenzio sul punto della legge delega. Schema di D.Lgs recante Istituzione della Disciplina della scuola superiore della magistratura, nuove norme in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari nonché nuove norme in tema di aggiornamento professionale e formazione dei magistrati, in attuazione degli articoli 1, comma 1, lettera b e 2, comma 2, legge 150/05 . Si ribadisce l'apprezzamento per la riconosciuta partecipazione della Avvocatura nel Comitato Direttivo della Scuola, anche se il peso della partecipazione poteva essere più incisivo. Si conferma il giudizio negativo sulla sparizione, rispetto ai progetti iniziali, di ogni riferimento all'aggiornamento professionale degli avvocati. Non appare previsto un coordinamento tra le Scuole e le Scuole Bassanini . È apprezzabile la obbligatorietà per i magistrati in servizio articolo 25 di partecipare ai corsi di formazione e aggiornamento. È invece contrario alla efficienza del servizio giustizia il riconoscimento articolo 25 di un periodo di congedo per la partecipazione ai corsi. Potrebbero essere ideate ed applicate modalità di svolgimento dei corsi ad es. utilizzando sistemi telematici che consentano la partecipazione ad esso anche durante lo svolgimento delle funzioni giudicanti, con incentivi economici per i magistrati. Suscita, infine, perplessità l'equivoca formulazione dell'articolo 9 in materia di incompatibilità per i docenti presso la Scuola, specie per relazione alla formula attività imprenditoriale , atecnica e generica. Schema di D.Lgs recante Modifica della Disciplina per l'accesso alla magistratura, nonché della disciplina della progressione economica e delle funzioni dei magistrati, in attuazione della delega di cui agli articoli 1, comma 1, lettera a e 2, comma 1, lettere a , b , c , d , e , f , g , h , i , l , m , n , o , p , q e r della legge 150/05 . Il decreto in oggetto è senza dubbio quello che ha tentato una traduzione dettagliata e particolareggiata di quanto contenuto nella legge delega. Il testo è formato da ben 50 articoli e fissa le nuove regole in tema di disciplina per l'accesso in magistratura, nonché della disciplina della progressiva economica e delle funzioni dei magistrati. È dalla entrata in vigore di questo decreto 90 giorni dalla pubblicazione in G.U. che inizierà il decorso del termine di tre mesi per la scelta definitiva tra p.m. o giudice. Sotto tale profilo, punto qualificante per la Avvocatura, va segnalato che l'articolo 15 sancisce la possibilità del passaggio di funzioni per una sola volta nell'arco della carriera, con la previsione apprezzabile della incompatibilità distrettuale ai fini dell'assegnazione alle nuove funzioni. Certo, non può non rimarcarsi come la separazione delle funzioni, sia pure con i temperamenti introdotti dal decreto delegato, non realizzi il principio costituzionale del novellato articolo 111 Costituzione con un collocamento delle parti in una in una condizione di parità rispetto ad un giudice terzo ed imparziale. Nel richiamare le posizioni già espresse in precedenza, sia sulla farraginosità di alcune procedure di ammissione e progressione sia sulla necessità di limitare il rischio di carrierismo , una prima lettura degli aspetti rilevanti anche per l'attività professionale non può non sottolineare come appaia discutibile la previsione tra i requisiti per accedere al concorso in magistratura della abilitazione all'accesso della professione forense. Ciò può comportare un eccessivo aumento di praticanti non aventi interesse effettivo alla professione con le intuibili ricadute in tema di controllo della effettività della pratica svolta, nonché sotto il profilo deontologico e quello delle possibili incompatibilità. L'Avvocatura chiede da tempo che il magistrato non possa iscriversi automaticamente all'albo degli avvocati, ma debba sostenere l'esame di abilitazione ed esercitare quindi in un distretto diverso da quello di svolgimento delle funzioni. Quanto disposto in questo ambito dall'articolo 9 numero assume un implicito riconoscimento del venir meno dell'avversato automatismo. La stessa equiparazione fra l'abilitazione forense e l'esercizio per 4 anni delle funzioni di magistrato onorario, desta notevoli perplessità. Va espresso apprezzamento, quanto alla valutazione della professionalità del magistrato ed ai criteri per gli esami scritti, al riferimento alla attività effettivamente svolta, così come richiesto dall'Avvocatura, così come la previsione della capacità organizzativa tra i criteri di valutazione per i concorsi per gli incarichi direttivi, mentre permane una vaghezza dei criteri in ordine alla laboriosità del magistrato. Positiva è anche la previsione di non assegnazione di cause nuove a magistrati in procinto di trasferimento. Ulteriore punto qualificante è la indicazione che il ricollocamento in servizio di magistrati eletti a cariche politiche debba avvenire in altro distretto facente parte di altra regione rispetto a quello di svolgimento delle funzioni. Si denuncia, altresì, che la previsione dell'articolo 1 n. 7 lascerebbe intendere una con testualità temporale fra l'esame psico-attitudinale e le prove orali che, oltre ad ingenerare l'equivoco di una assimilazione fra le due diverse species, contrasta con la qualità di condizione risolutiva del test, che dovrebbe pertanto intervenire solo quando sia già stata favorevolmente accertata l'idoneità dell'esaminato. Appare, pure, incongruo prevedere il deposito della documentazione sui titoli di preferenza al momento dell'interrogazione e non a quello della proclamazione della graduatoria finale, che potrebbe produrre sperequazioni in danno di chi venga esaminato prima. È apprezzabile l'anticipazione di ben 5 anni ai fini della progressione delle funzioni, siccome collegata al superamento anche degli esami e non del concorso per soli titoli. Egualmente felice e consono ai nostri desiderata è la previsione della capacità organizzativa tra i criteri di valutazione nei concorsi per gli incarichi direttivi, come anche l'acquisizione del parere dei Consigli giudiziari al riguardo. Schema di D.Lgs recante Norme in materia di organizzazione dell'Ufficio del Pm in attuazione degli articoli 1, comma 1, lettera d e 2 comma 4, legge 150/05 . Anche l'ultimo D.Lgs sulla riforma dell'Ordinamento Giudiziario il settimo sui quattordici complessivi , risente della vincolatività della legge delega, che non lasciava certo ampi margini all'attività del legislatore delegato. Al fine di evitare il rischio di ripetere posizioni già espresse, e richiamando le analisi ed i documenti dell'Oua durante l'iter della discussione parlamentare, può dirsi che la riorganizzazione dell'ufficio del p.m. segna senza dubbio un forte cambiamento nella gestione delle procure, che ne discendono gerarchizzate con la previsione del procuratore capo, unico titolare dell'esercizio dell'azione penale e responsabile dell'andamento dell'ufficio. La riorganizzazione si è resa necessaria per eliminare le attuali evidenti disfunzioni e per rendere effettivo il principio della obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale, tenendo conto che un giudizio definitivo va rinviato alla verifica della applicazione pratica della riforma. Il procuratore capo determina i criteri di organizzazione dell'ufficio, quello di assegnazione dei procedimenti entrambi gli aspetti furono criticamente evidenziati da parte dell'Oua, unitamente alla eliminazione della previsione del potere di avocazione del Pg e le tipologie di reato con assegnazione automatica, nella logica, del tutto condivisibile, di dare alla politica inquirente un indirizzo unitario e perspicuo, con potere di controllo e di contrasto del responsabile per i casi di allontanamento dal medesimo da parte del singolo sostituto. Può inoltre determinare criteri generali per l'impiego di polizia giudiziaria, delle risorse tecnologiche e finanziarie, così come può definire criteri generali nell'impostazione delle indagini in relazione a specifici ambiti. Viene opportunamente previsto, e ciò costituisce un temperamento della detta impostazione, una delega al procuratore aggiunto vicario nonché ai sostituti per la trattazione di singoli affari individuati per materia. Il tutto entro i criteri direttivi preventivamente determinati dal procuratore capo al fine di conferire un indirizzo unitario, con possibilità, in caso di inosservanza, di revoca della delega. In tali ipotesi il provvedimento insieme alle osservazioni del Pm, la cui posizione non appare pienamente tutelata, viene trasmesso al Pg della Cassazione, senza però prevedere esattamente cosa accade se questi non ritenga di accedere alla richiesta del procuratore capo di revoca della delega. Quanto alle prerogative del procuratore capo in materia di misure cautelari, appare importante la previsione che impone ai Pm di chiedere l'assenso espresso per l'adozione di misure cautelari personali e reali, prevedendo però nell'ultimo capoverso del comma 4 dell'articolo 3 situazioni di urgenza ex articolo 321 comma 3bis Cpc, con il rischio di una casistica non sufficientemente definita. Sicuramente apprezzabile la previsione che sia il solo procuratore capo ad avere l'esclusiva competenza ad intrattenere i rapporti con la stampa, essendo previsto il divieto per gli altri magistrati di tenere i detti rapporti è auspicabile che la violazione di tale disposizione venga espressamente considerata quale illecito disciplinare nel decreto legislativo di riferimento. Altrettanto positivo risulta l'aver previsto l'attribuzione impersonalmente all'Ufficio di ogni informazione concernente l'attività della Procura, così come la previsione della segnalazione delle violazioni del detto divieto al Consiglio Giudiziario sul tema è doveroso ribadire quanto già puntualizzato sulla opportunità di una partecipazione, sia pure senza diritto di voto, di esponenti della Avvocatura nelle riunioni riguardanti lo status dei magistrati. 1 Via G.G.Belli, 27 - 00193 Roma - Tel. 06.32.18.983 - 06.32.21.805 - Fax 06.32.19.431 www.oua.it - e-mail segreteria@oua.it - claudio.rao@oua.it

Associazione italiana giovani avvocati Documento presentato alla commissione Giustizia della Camera dei deputati 16 novembre 2005 In relazione all'esame degli schemi di decreto legislativo di attuazione della delega sulla riforma dell'ordinamento giudiziario, di cui agli articoli 1 e 2 della legge 150/05 articoli 544, 545, 546, 547, 553, 554, 556, 559 e 561 . L'Aiga ha già avuto occasione di esporre al ministro della Giustizia 12 marzo 2003 alla Commissione giustizia del Senato 2 aprile 2003 ed a questa Commissione giustizia 25 febbraio 2004 e 6 luglio 2005 le ragioni, di metodo e di merito, che l'hanno indotta ad assumere una posizione critica verso il Ddl in materia di riforma dell'Ordinamento giudiziario. Nel dettaglio, in questa sede, l'Aiga intende focalizzare solo alcune delle questioni che rimangono aperte negli schemi di decreti delegati predisposti dal Governo ed al vaglio della Commissione permanente. Responsabilità disciplinare dei magistrati È condivisibile la tipizzazione e la regolamentazione dell'azione disciplinare, ma essa dovrebbe essere resa totalmente obbligatoria e la relativa titolarità dovrebbe essere estesa anche ad un livello distrettuale. Inoltre, occorrerebbe rafforzare la effettività e credibilità del procedimento disciplinare affidandolo ad una sezione nominata dal Csm, ma ad esso esterna. Ciò che continua a non convincere è l'esagerazione dei divieti imposti al magistrato, talmente numerosi e generici da lasciare presagire che, alla fine essi rimarranno, di fatto, del tutto inapplicati, ovvero sanzionati strumentalmente dal potere politico di turno. Il paradosso, poi, è che a dispetto di tale molteplicità dei divieti - alcuni dei quali rasentano effettivamente una incostituzionale compressione delle libertà individuali pur se nessuno deve dimenticare il dovere di riservatezza, di continenza e di imparzialità anche apparente imposto dalla funzione giudiziaria - il legislatore non ha preso in considerazione quelle fattispecie che, invece, sono veramente in grado di incidere negativamente sulla efficienza del servizio e sull'autonomia ed indipendenza del magistrato. Incarichi ed attività extragiudiziarie Il legislatore avrebbe dovuto, infatti, disciplinare compiutamente l'assetto generale degli incarichi e delle attività extragiudiziarie nonché il regime delle prescrizioni e dei controlli lasciati, oggi, alla totale discrezionalità, del tutto opinabile, del Csm. Invece si è limitato ad inserire l'assunzione di incarichi senza la prescritta autorizzazione tra gli illeciti disciplinari articolo 4 - schema di D.Lgs , omettendo una previsione generale di quelli che possano essere autorizzati o comunque espletati visto che, per molti di essi, il Csm si limita addirittura ad una mera presa d'atto , nonché i limiti che debbono presidiare lo svolgimento ed i controlli esercitabili dal Csm per verificarne l'osservanza. Lodevole è certamente la previsione, di istituire una forma adeguata di pubblicità degli incarichi extragiudiziari conferiti ai magistrati. Un disegno riformatore coerente avrebbe dovuto, tuttavia, prevedere - limitazione allo svolgimento di attività extragiudiziarie - stabilire un regime di rigorosa incompatibilità per i magistrati che svolgono funzioni politiche o amministrative - impedire che un magistrato consegua dottorati di ricerca o incarichi di docenza presso un'università, cumulando i compensi derivanti dalla borsa di ricerca con l'assegno alimentare - impedire che un magistrato stipuli un controllo di docenza con un'intervista, entrando in una rete di cointeresse incidenti sulle prerogative di autonomia ed indipendenza che l'Ordinamento può garantire a tutela del cittadino solo se si opera e non fuori la giurisdizione - impedire che i magistrati amministrativi conseguano incarichi arbitrali, dando luogo ad una inaudita commistione tra controllante e controllato. Scuola superiore della Magistratura Certamente lodevole l'istituzione di un organo funzionale alla formazione iniziale e permanente dei magistrati, come lodevole è l'obbligo formativo che viene imposto ai magistrati nell'esercizio delle loro funzioni. Appare, invece, insoddisfacente, nel rapporto formazione/efficienza e laboriosità del magistrato, la previsione del decreto attuativo che, all'articolo 25 n. 4, dispone che i corsi di formazione debbano avere una durata consecutiva di 2 settimane, con conseguenti ricadute per la gestione del ruolo da parte del magistrato in congedo che, inevitabilmente, nel corrispondere periodo dovrà essere congelato. Composizione e funzione dei Consigli giudiziari Insoddisfacente è la modifica dei Consigli giudiziari che, nello schema di decreto legislativo articolo 9 , comprendono oltre al Pg, al presidente della Corte di appello che lo presiede ed al presidente del CdO distrettuale, 5 o 3 magistrati togati rispettivamente nei distretti con oltre o meno di 350 magistrati, ripartiti in 3 o 2 giudicanti e 2 o 1 requirente , 1 GdP, 4 laici di cui 1 professore universitario in materie giuridiche, 1 avvocato con almeno 15 di effettivo esercizio professionale, 2 eletti dal Consiglio regionale tra esterni a tale organo che non svolgano e non abbiano svolto attività forense negli ultimi 5 anni nel distretto . Non ha senso ed è contrario alla stessa ragione che ne prevede la partecipazione che i membri laici ed il GdP possano partecipare solamente alle riunioni, alle discussioni ed alle deliberazioni inerenti l'approvazione delle tabelle, la vigilanza sull'andamento degli uffici cui è collegato l'obbligo di segnalazione, al ministro della Giustizia, delle eventuali disfunzioni rilevate e la formulazione di pareri e proposte sull'organizzazione ed il funzionamento degli Uffici di pace. Sarebbe invece preferibile l'adozione di un modello analogo a quello del Csm, e cioè - non presieduto dal presidente della Corte di appello spesso parte in causa nelle questioni trattate - senza alcuna limitazione dei poteri dei membri laici, secondo il modello di cosiddetta geometria variabile - senza la previsione di limiti di anzianità 15 anni dall'iscrizione all'Albo per la nomina dell'avvocato. In ogni caso doveva essere espressamente contemplato il coinvolgimento dell'Avvocatura nella fase di elaborazione delle tabelle giudiziarie e, più, in generale nell'organizzazione dell'Ufficio in modo da responsabilizzare attivamente tutti i soggetti della giurisdizione e costruirne l'efficienza in funzione del contributo critico che è in grado di offrire la classe forense per la quotidiana ed empirica conoscenza dei problemi.

Associazione nazionale magistrati Osservazioni allo schema di decreto legislativo recante disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati e delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicazione, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, in attuazione degli articoli 1, comma 1, lettera f e 2, commi 6 e 7, della legge 25 luglio 2005, numero 150. Documento approvato dalla Giunte esecutiva centrale il 9 novembre 2005 1. Premessa Nella presente scheda verranno esposti solo i principali punti critici della nuova disciplina relativa al codice ed al procedimento disciplinare. Se il varo del primo codice disciplinare dei magistrati e le radicali trasformazioni apportate alla procedura disciplinare imporranno nel prossimo futuro analisi ben più approfondite e complesse, sembra opportuno rappresentare con tempestività le maggiori perplessità suscitate dal testo del decreto legislativo, anche al fine di consentire al parlamento di vagliare il decreto avendo presenti le valutazioni della magistratura. 2. Obbligatorietà e facoltatività dell'azione disciplinare la problematica convivenza di due diversi regimi di esercizio dell'azione disciplinare La legge delega ed il decreto legislativo delegato sulla giustizia a disciplinare prefigurano un regime differenziato dell'azione disciplinare che diviene obbligatoria per il Procuratore generale presso la Corte di cassazione mentre resta facoltativa per il ministro della Giustizia. Al riguardo si osserva che l'introduzione di un sistema di azione disciplinare obbligatoria reca con sé rischi e conseguenze negative facilmente prevedibili tra cui a il moltiplicarsi degli esposti disciplinari nei confronti dei magistrati, anche in ragione dell'effetto di messaggio e di incentivo insito nell'introduzione dell'azione disciplinare obbligatoria b l'ingolfamento del sistema di giustizia disciplinare, chiamato a trattare comunque una congerie di microviolazioni vere o presunte c un effetto complessivo di permanente insicurezza su tutti gli operatori della giustizia, costantemente esposti a denunce e ritorsioni tanto più temibili quando provengano da soggetti agguerriti e potenti d una potenziale e gravemente nociva burocratizzazione delle modalità delle funzioni giudiziarie da parte di magistrati che da un regime disciplinare pervasivo ed onnipresente potrebbero essere sospinti verso un esasperato formalismo e conformismo giurisprudenziale anche a discapito della tempestività ed efficacia dei provvedimenti adottati. Inoltre la tipizzazione proposta contiene in sé molte fattispecie di illecito assolutamente vaghe ed indeterminate, alcune delle quali appaiono orientate addirittura verso un diritto disciplinare dell'apparenza e della immagine così che l'obbligatorietà dell'azione disciplinare non trova neppure il temperamento derivante da ipotesi di illecito adeguatamente tipizzate. Attraverso il canale di fattispecie disciplinari aperte e generiche sembra destinata a refluire in sede disciplinare una consistente porzione della conflittualità che si esprime nelle cause civili e nei procedimenti penali una conflittualità che spesso troverebbe nell'esposto disciplinare nei confronti del magistrato l'ultima forma di espressione e l'ultima chance per alimentare le residue speranze di ribaltare l'esito negativo ed indesiderato di un giudizio civile o penale. Ma la convivenza e la singolare miscela di obbligatorietà e facoltatività dell'azione contenute nel progetto della maggioranza sollevano ulteriori perplessità e critiche. A ben guardare, infatti, l'esistenza di un doppio ed asimmetrico regime di iniziativa disciplinare rischia di sommare i lati negativi dei due sistemi e di annullare i rispettivi vantaggi l'agilità e l'incisività dell'azione facoltativa e l'eguaglianza di trattamento dell'azione obbligatoria. Da un lato l'obbligo di azione del Procuratore generale porterà inevitabilmente alla crescita esponenziale degli esposti e del numero dei procedimenti disciplinari da istruire e da sottoporre con richieste conclusive al vaglio della Sezione disciplinare del CSM con l'effetto di inceppare gravemente il funzionamento della giurisdizione disciplinare e di sottoporre tutti i magistrati alla continua minaccia di esposti disciplinari destinati necessariamente a dar vita ad altrettanti procedimenti disciplinari. Dall'altro lato, la compresenza - a fianco di una azione disciplinare obbligatoria - della facoltà del ministro della Giustizia di promuovere l'azione disciplinare in forme selettive e discrezionali può vanificare l'unico potenziale effetto positivo tradizionalmente ricollegato alla obbligatorietà e cioè la garanzia di eguaglianza di trattamento dei magistrati sotto il profilo disciplinare. Accanto ai casi in cui l'esercizio della iniziativa disciplinare facoltativa del Ministro sortirà solo l'effetto di precedere temporalmente o di aggiungersi all'iniziativa obbligatoria del Procuratore generale, si profila una zona dai contorni ancora indistinti occupata dai quei casi nei quali il Procuratore potrebbe ritenere del tutto inesistenti i presupposti per l'esercizio dell'azione e che il Ministro potrebbe invece riesumare esercitando il suo potere di impulso discrezionale, istituzionalmente svincolato da regolarità di comportamento e da esigenze di uniformità. Come a dire che l'onere, pesantissimo, dell'azione disciplinare obbligatoria non scongiurerebbe neppure il pericolo di azioni disciplinari estemporanee, o peggio, arbitrarie e capricciose. Su di un altro versante, poi, è difficile non vedere che il regime del doppio binario può condizionare negativamente i rapporti tra i due titolari dell'azione giacché - almeno in tutti i casi in cui essi siano contemporaneamente informati degli stessi fattiun esercizio facoltativo dell'azione disciplinare del Ministro che precedesse l'iniziativa del Prcuratore suonerebbe come implicita reprimenda alla sua inerzia dell'organo che quell'azione ha l'obbligo giuridico di promuovere. Così che l'unico rimedio possibile per evitare questa sgradevole situazione sarebbe una sorta di affannosa rincorsa all'esercizio dell'azione disciplinare da parte del Procuratore generale. 3. Il ruolo del ministro della Giustizia nella procedura disciplinare Quando dal regime dell'azione si passa all'esame dei ruoli del Ministro e del Procuratore generale nella procedura disciplinare, i guasti del parallelismo imperfetto emergono con ancora maggiore evidenza. Dal momento che la Costituzione attribuisce al Ministro il ruolo di promotore dell'azione disciplinare in teoria sarebbe stato - e sarebbe tuttora possibile - che il legislatore ordinario attribuisse al Ministro un autonomo potere di indagine e di accusa dinanzi alla Sezione disciplinare del CSM. Come è noto la scelta compiuta in passato dal legislatore è stata diversa. Si è optato per la duplice titolarità dell'azione disciplinare - facoltativa - in capo al ministro della Giustizia ed al Procuratore generale presso la Corte di cassazione mentre è stato riservato alla Procura il ruolo di unico organo inquirente e requirente nel procedimento disciplinare. Oggi si propone una singolare terza via. Il ministro della Giustizia - accanto al potere di promuovere in regime di facoltatività l'azione disciplinare mediante richiesta di indagini al Procuratore generale diviene titolare di ampi e penetranti poteri di impulso, di intervento e di accusa in tutte le fasi della procedura disciplinare. Poteri che lo configurano, di volta in volta, come organo requirente sostitutivo o alternativo alla Procura generale o come organo requirente concorrente ed aggiuntivo rispetto ad essa. Il Ministro, infatti, pur senza assumere mai una diretta responsabilità per lo svolgimento delle indagini, può esercitare la sua decisiva influenza in ogni momento del procedimento disciplinare. Già nella fase iniziale del procedimento e nel corso delle indagini il Ministro può chiedere che l'azione disciplinare promossa dal Procuratore generale sia estesa ad altri fatti e può inoltre rivendicare una analoga estensione dell'azione disciplinare tutte le volte che il Procuratore generale contesti fatti nuovi nel corso delle indagini. Ma è nelle fasi successive - delle richieste da formulare al termine delle indagini e del dibattimento - che il ruolo del Ministro subisce le più profonde trasformazioni. Al Ministro sono infatti attribuiti a il potere di chiedere la integrazione della contestazione disciplinare formulata dal Procuratore generale nell'ipotesi di azione promossa dallo stesso Procuratore b il potere di chiedere la modificazione della contestazione disciplinare formulata dal Procuratore generale nell'ipotesi di azione scaturita da una iniziativa ministeriale c il potere di proporre opposizione al CSM avverso la richiesta di declaratoria di non luogo a procedere - per ragioni procedurali - formulata dal Procuratore generale al termine delle indagini d il potere di diretta formulazione dell'incolpazione e di autonoma richiesta di fissazione del giudizio disciplinare in tutti i casi in cui dissente dalla richiesta di declaratoria di non luogo a procedere del Procuratore generale fondata sulla esclusione dell'addebito e la facoltà di partecipare in ogni caso all'udienza disciplinare delegando all'uopo un magistrato dell'Ispettorato generale legittimato presentare memorie, esaminare testi, consulenti e periti ed interrogare l'incolpato f il potere di ricorrere non più come ora alle Sezioni unite civile ma alle Sezioni unite penali della Corte di cassazione avverso le sentenze della Sezione disciplinare. La vastità e la pervasività dei poteri ministeriali fanno del Ministro un agile protagonista della procedura disciplinare, capace di essere onnipresente negli snodi decisivi del procedimento ed al tempo stesso libero dal peso gravoso delle indagini e tecnicamente irresponsabile , perché costantemente al riparo dalle smentite provenienti dagli eventuali esiti negativi dei giudizi disciplinari. Un Ministro disciplinare , dunque, che in ogni momento può intervenire per correggere, contraddire, sostituire e soppiantare il suo modesto comprimario, il Procuratore generale, oberato dal carico ed impigliato nei lacci della gestione dell'azione disciplinare obbligatoria. Sul piano istituzionale, poi, va rilevato che il procedimento disciplinare potrebbe essere segnato in ogni sua fase da impulsi contrastanti e da serie divergenze tra il Procuratore generale, organo normalmente investito delle funzioni inquirenti e requirenti, ed il Ministro in veste di accusatore extraordinem. 4. Il codice disciplinare La procedura disciplinare si preannuncia dunque scandita da tempi lunghi e disseminata di incertezze e colpi di scena per effetto della duplicazione non più solo dei promotori dell'azione ma anche dei contraddittori del magistrato incolpato nel corso della procedura. Sul versante del diritto sostanziale vanno poi registrate con estrema preoccupazione l'estrema ampiezza delle ipotesi di illecito disciplinare e la pericolosa indeterminatezza di molte di esse. Nei limiti di queste prime osservazioni è assolutamente impossibile scandagliare le tre grandi categorie di illeciti delineate dalla legge delega a gli illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni giudiziarie b gli illeciti disciplinari al di fuori dell'esercizio delle funzioni giudiziarie c gli illeciti disciplinari conseguenti a reato . Ci si dovrà perciò limitare a porre in evidenza come - accanto a previsioni opportune ed indiscutibili, già presenti nei numerosi progetti di riforma della materia susseguitisi negli anni - compaiano fattispecie disciplinari che, o per il loro oggettivo contenuto o per la loro indeterminatezza, contrastano con diritti del cittadino magistrato, con le caratteristiche e le prerogative di una giurisdizione libera da timori e condizionamenti e con i precetti della buona tecnica normativa. 5. Gli illeciti nell'esercizio delle funzioni giudiziarie Nella sfera degli illeciti nell'esercizio delle funzioni giudiziarie compare, al primo posto una statuizione che, in ragione della sua genericità, da un lato sembra avvalorare la profezia di una crescita straordinaria dei procedimenti disciplinari obbligatori e, dall'altro, alimenta i timori di un uso improprio e ritorsivo del giudizio disciplinare. Si tratta della norma che qualifica come illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni i comportamenti che - violando i doveri di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo ed equilibrio, non rispettando la dignità della persona o ledendo la credibilità ed il prestigio del magistrato o dell'istituzione giudiziaria - arrechino ingiusto danno o indebito vantaggio ad una delle parti. A fronte di una disposizione di questo tenore sembra arduo continuare a parlare di tipizzazione anche se, ovviamente, solo elastica o tendenziale delle fattispecie di illecito disciplinare. La norma di esordio del nuovo codice disciplinare sembra infatti assolvere ad un'altra ed opposta funzione codificare l'atipicità dell'illecito disciplinare ed aprire la strada a denunce disciplinari per condotte tenute nell'esercizio delle funzioni giudiziarie svincolate da ogni riferimento ai presupposti del dolo o della colpa grave del magistrato ed agganciate a circostanze estremamente più esili, indefiniti ed opinabili. Una diagnosi non azzardata se solo si riflette all'ampiezza dei parametri di valutazione delle condotte incriminabili disciplinarmente all'assenza di ogni sia pur minimo tentativo di definire il contenuto di tali parametri nella stessa legge delega al numero di atti e scelte che il magistrato compie e di comportamenti che tiene in ogni processo alla possibilità per le parti di denunciare l'esistenza di un danno ingiusto o di un indebito vantaggio del contraddittore in ogni fase ed in relazione ad ogni passaggio del processo e ad ogni condotta del magistrato senza neppure attenderne l'esito finale. È facile prevedere che, in un siffatto contesto, l'esposto disciplinare per un preteso danno ingiusto o vantaggio indebito possa divenire l'ultima risorsa della parte in difficoltà o il primo strumento di una strategia processuale aggressiva tesa a condizionare il magistrato e l'intero svolgimento del processo. In conclusione sul punto se una corretta tecnica legislativa non può fare a meno nella materia disciplinare di clausole finali di chiusura più o meno elastiche che sono delimitate e chiarite proprio dalle fattispecie specifiche che le precedono , nel codice disciplinare si rovescia tale prospettiva e si pone in esordio una clausola di apertura di vastità ed indeterminatezza tali da vanificare la promessa di relativa certezza insita nella codificazione degli illeciti disciplinari. 5.1. Inoltre, nel lungo elenco di illeciti disciplinari funzionali che segue la clausola iniziale compaiono numerose previsioni di incerto significato o di problematica applicazione. È difficile intendere, ad esempio, che cosa significhi l'inserimento tra gli illeciti disciplinari commessi nell'esercizio delle funzioni il rilasciare dichiarazioni ed interviste in violazione dei criteri di equilibrio e di misura se già le norme che precedono tale statuizione sembrano precludere ogni contatto e comunicazione del singolo magistrato con organi di informazione in ordine ai propri processi. A meno che la norma non si indirizzi esclusivamente agli unici soggetti abilitati a parlare, i Procuratori della repubblica o i loro delegati, le cui dichiarazioni potranno poi essere perseguite ed eventualmente punite se ritenute non misurate o equilibrate . Prevedibile fonte di spinose incertezze e di difficoltà applicative sarà poi la normativa che rende perseguibile disciplinarmente l'omessa segnalazione, da parte dei capi degli uffici o dei presidenti di sezione o collegi, dei fatti che possono costituire illecito disciplinare compiuti da magistrati dell'ufficio, della sezione o del collegio . Non vi è dubbio che deve essere assicurato l'effettivo e serio esercizio del potere di sorveglianza e di segnalazione dei capi degli uffici ma, in un quadro connotato dalla estrema indeterminatezza di alcune ipotesi di illecito disciplinare e dall'obbligatorietà dell'azione disciplinare l'incriminazione della omessa segnalazione rischia di alimentare un clima di incertezze, di incrementare ulteriormente la corsa verso le denunce disciplinari ed infine di compromettere il compito più alto e significativo dei capi degli uffici che è quello dell' attivo e positivo coinvolgimento, del coordinamento e della direzione dei magistrati per il raggiungimento di obiettivi di efficienza. 5.2. Resta infine largamente insoddisfacente la soluzione approntata per risolvere la questione del sindacato disciplinare sull'attività interpretativa. Come è noto alcuni improvvidi emendamenti proposti sul punto in Senato hanno suscitato un coro di critiche e di proteste non solo dei magistrati ma anche e soprattutto della cultura giuridica e dell'avvocatura. Al punto che essi hanno dovuto essere rapidamente abbandonati. Sopravvive però, nel nuovo testo, una formulazione non certo felice che - dopo aver ribadito la sanzionabilità dei provvedimenti giudiziari privi di motivazione, dei provvedimenti c.d. suicidi e dei provvedimenti abnormi - esclude che possa dar luogo a responsabilità disciplinare l'attività di interpretazione di norme di diritto in conformità all'articolo 12 delle disposizioni sulla legge in generale . Nel suo parere il CSM espresse il timore che al sindacato disciplinare potesse essere considerata sottratta solo l'attività interpretativa delle norme e non anche quella di valutazione dei fatti e delle prove e giudicò negativamente questa evenienza. La preccupazione espressa dal Consiglio ha il pregio di ricordare quale sia l'effettivo ambito dell'attività interpretativa del giudice che, soprattutto nei casi complessi, ha per oggetto, in primo luogo, le statuizioni relative ai fatti, in secondo luogo la scelta tra un certo numero di possibilità alternative di applicazione di una norma ad una serie di fatti, ed infine la scelta tra varie alternative relative alla portata della norma. E però è da ritenere che il silenzio serbato sull'attività valutativa dei fatti e delle prove non possa che essere letto come sinonimo di esclusione di tali attività dalla sfera del sindacato disciplinare, con l'unica, classica eccezione dei provvedimenti abnormi Piuttosto, nel momento in cui si circoscrive l'esenzione dal sindacato disciplinare all'interpretazione adottata in conformità dell'articolo 12 delle disposizioni sulla legge in generale emergono e restano irrisolti interrogativi e problemi classici relativi all'attività interpretativa la sorte da riservare all'interpretazione evolutiva adeguatrice, l'interpretazione delle norme sull'interpretazione, il significato da attribuire all'espressione volontà della legge Si abbandona la strada maestra contrassegnata dalla limitazione della sanzione disciplinare ai casi di provvedimenti abnormi che, superando il confine della discrezionalità oggettiva del magistrato, si collocano al di là della sfera del giuridicamente discutibile e meritano la riprovazione e la critica pressocchè unanime della comunità dei giuristi e si sceglie, invece, di incamminarsi su di un rischioso crinale, incuranti del rischio di trasformare tutte le complesse e dibattute questioni connesse all'interpretazione in altrettante occasioni di controllo disciplinare e di potenziale sanzione del giudice. Con il rischio che il giudice senza timori e senza speranze voluto dalle democrazie liberali - che adotta le sue decisioni seguendo i dettami della sua intelligenza e del suo sapere giuridico e che in virtù del suo status istituzionale può all'occorrenza essere il garante di ogni persona - ceda il posto ad un funzionario oppresso da preoccupazioni di natura disciplinare anche nel momento in cui giudica, oltre che condizionato dal conformismo carrieristico conseguenza del sistema dei concorsi e della gerarchizzazione anche delle funzioni giudicanti, oltre che di quelle requirenti. 6. Gli illeciti disciplinari al di fuori dell'esercizio delle funzioni giudiziarie Nell'elenco degli illeciti disciplinari che attengono alla condotta del magistrato nella vita pubblica e privata figurano - accanto a fattispecie di illecito opportune, giuste e pienamente condivisibili - non poche disposizioni incriminatrici inappropriate, lesive di diritti del cittadino magistrato o più semplicemente ingiuste. Il legislatore delegato si propone innanzitutto di ribaltare il consolidato punto di approdo di una annosa querelle che, negli anni 60 e 70, divise la magistratura la questione della libertà e legittimità di critiche ai procedimenti in corso provenienti dall'interno stesso della magistratura. La soluzione prospettatta è particolarmente ambigua si prevede infatti di punire la pubblica manifestazione di consenso o di dissenso in ordine ad un procedimento in corso quando per la posizione del magistrato o per le modalità con cui il giudizio è espresso, sia idonea a condizionare la libertà di decisione nel procedimento medesimo. Se si ha presente che un'altra norma prevede già come illecito funzionale l'ingiustificata interferenza nell'attività giudiziaria di altro magistrato non possono esservi dubbi che la fattispecie incriminatrice di cui si discute riguarda solo critiche o adesioni di carattere puramente giuridico o culturale che vengono assimilate alle indebite interferenze ad esempio le pressioni o le raccomandazioni e punite disciplinarmente ove ritenute suscettibili di influenzare la libertà di decisione del magistrato investito del procedimento fatto oggetto di pubblico commento . Seguendo la incerta logica della norma incriminatrice pare di capire che a sfuggirebbero alla sanzione solo i commenti più morbidi, blandi ed edulcorati o le parole di chi non conta nulla b ad essere sanzionati sarebbero i commenti più forti e radicali o provenienti dalle fonti più autorevoli c la assoluta evanescenza e vacuità della linea di confine tracciata tra il consenso ed il dissenso leciti ed illecita dovrebbe comunque consigliare a tutti i magistrati interessati di tacere evitando accuratamente di commentare in qualsiasi modo procedimenti in corso, con un evidente impoverimento del dibattito culturale e tecnico sull'esercizio della giurisdizione. 6.1. A suscitare le maggiori preoccupazioni sono però le tre fattispecie che concludono l'elenco degli illeciti disciplinari commessi al di fuori dell'esercizio delle funzioni . Se il divieto di iscrizione ai partiti politici è scelta legittima alla luce del dettato costituzionale il decreto ipotizza sanzioni disciplinari anche nei confronti di ogni forma di coinvolgimento nelle attività di centri politici che possono condizionare l'esercizio delle funzioni o comunque appannare l'immagine del magistrato Se si considera che la locuzione centri politici è di estrema vaghezza e che coinvolgimento è espressione altrettanto generica che può ricomprendere in sé forme di contatto della più varia intensità dalla partecipazione ad un convegno all'adesione vera e propria si comprende che l'adozione di una normativa incriminatrice di questo stampo avrebbe l'effetto di recidere ogni forma di attiva partecipazione del magistrato alla vita della collettività in cui amministra giustizia e di emarginarlo progressivamente da ogni attività pubblica. 6.2. La forza deterrente insita in ogni statuizione disciplinare giunge al culmine nella norma di chiusura che qualifica come illecito disciplinare ogni altro comportamento tale da compromettere l'indipendenza, la terzietà e l'imparzialità del magistrato, anche sotto il profilo dell'apparenza . Da cattedre autorevoli - e segnatamente da Presidenti della Repubblica della statura morale e politica di Pertini, Scalfaro e Ciampi - è stato più volte ripetuto che il magistrato non deve solo essere ma anche apparire imparziale. Dall'accettazione di un siffatto insegnamento si debbono trarre due conseguenze. La prima è che ogni magistrato deve essere il primo ed il più geloso custode della sua immagine di imparzialità in tutte le occasioni della vita sociale e professionale. La seconda è che la legge può intervenire in forme e modi specifici per assicurare l'immagine di imparzialità dei magistrati, precludendo loro il compimento di determinate attività che - sulla base di una ragionevole valutazione preventiva del legislatore - potrebbero farli apparire non imparziali agli occhi della generalità dei cittadini e degli utenti della giustizia. Da un lato, dunque, sta l'impegno personale e morale a tutto campo del magistrato affidato alla sua intelligenza e sensibilità dall'altro la legittimità di norme puntuali, dirette a salvaguardare particolari apparenze , indispensabili per garantire la fiducia dei cittadini nell'esercizio imparziale delle funzioni giudiziarie. La norma in esame annulla i confini delle due diverse sfere e - in luogo di specifiche previsioni disciplinari riguardanti altrettanto specifiche attività lesive della immagine di imparzialità - sembra legittimare in termini generali un vero e proprio diritto disciplinare dell'apparenza ispirato alla pretesa di misurare qualsiasi condotta del magistrato non solo sul piano della realtà effettuale ma anche sul terreno meramente simbolico dell'apparenza. Se già una direttiva di questo tenore poteva suscitare critiche assai ferme, la pedissequa trasformazione della direttiva in norma determina un salto di qualità che non può sfuggire a nessun giurista. 6.3. Tra gli illeciti al di fuori dell'esercizio delle funzioni compare infine una ipotesi che si potrebbe definire antiturbative relativa allo uso strumentale della qualità che, per la posizione del magistrato o per le modalità di realizzazione, è idoneo a turbare l'esercizio di funzioni costituzionalmente previste . Ne scaturisce una fattispecie disciplinare che riecheggia vagamente il secondo comma dell'articolo 289 c.p. che punisce con la reclusione da uno a cinque anni le condotte dirette a turbare l'esercizio delle attribuzioni, prerogative o funzioni del Presidente della Repubblica, del Governo, delle Assemblee legislative, della corte costituzionale o delle assemblee regionali ma da un lato sanziona la semplice idoneità perturbatrice della condotta e, dall'altro, fa riferimento all'esercizio di funzioni costituzionalmente previste . Anche in questo caso, la direttiva di carattere generale non ha trovato nello schema di decreto delegato una sintesi nella tipizzazione di fattispecie chiaramente applicabili. Ove applicata alle critiche ed ai dissensi pubblici nei confronti di atti, provvedimenti, linee di condotta dei molteplici soggetti istituzionali che esercitano funzioni costituzionalmente previste ad esempio il ministro della Giustizia, tutti Comuni e tutte le Province, il CSM, via via fino al CNEL la norma incriminatrice chiuderebbe il circolo del silenzio imposto ai magistrati, assoggettando a potenziali rischi disciplinari qualsiasi critica di carattere istituzionale. 7. Conclusioni In conclusione il breve excursus tra le nuove fattispecie disciplinari conferma ed accresce le preoccupazioni suscitate dalle nuove regole dell'azione, delle indagini e del giudizio disciplinare. Il codice disciplinare e l'assetto del procedimento delineati dalla legge delega hanno come effetto oggettivo di immergere ciascun magistrato in una atmosfera di incertezze e di timori capace di condizionare ogni fase ed ogni atto della vita professionale e sociale, di rallentarne la produttività in ragione delle temute conseguenze negative di ogni atto o scelta e di condizionarne fortemente la partecipazione alla vita collettiva. Non sarebbe un guadagno per il paese che dello spirito di sacrificio e della passione civile di moltissimi magistrati si è giovato nel corso della storia repubblicana.