La mancata adozione, da parte degli Enti utilizzatori, della delibera contenente l’elenco nominativo dei soggetti impiegati in lavori socialmente utili, comporta che l’onere economico per l’attività da questi svolta non possa essere posto a carico del Fondo per l’occupazione, bensì a carico degli Enti stessi in relazione al lavoro effettivamente svolto.
Ad affermarlo è la Corte di Cassazione nella sentenza numero 13053 del 10 giugno 2014. Il caso. La Corte di Appello di Firenze, confermando la pronuncia di primo grado, accertava il diritto di 5 lavoratori, occupati in attività socialmente utili, a completare i progetti deliberati dai Comuni utilizzatori nel dicembre 1999 per lavori da eseguirsi nel periodo maggio/ottobre 2000 , nonostante ne fossero stati estromessi nel giugno 2000 per il mancato adempimento, da parte degli stessi Enti, delle procedure prescritte per continuare tali tipi di attività. In particolare, la Corte d’Appello riteneva che I un progetto LSU, già approvato dall’Ente utilizzatore prima del 31.12.1999, dovesse ritenersi in corso al momento dell’entrata in vigore del d.lgs. numero 81/2000 i.e. 22 aprile 2000 II i lavoratori avevano iniziato a prestare la propria attività nel maggio 2000, momento in cui il d.lgs. numero 81/2000 era già in vigore e III l’importo attribuito dal Tribunale, non contestato da alcuna delle parti, costituiva il pagamento di quanto perduto dai lavoratori coinvolti nel progetto del Comune, in ordine al quale il Fondo per l’occupazione aveva fatto mancare il finanziamento originariamente stabilito. L’interpretazione dell’Istituto. Contro tale pronuncia l’INPS – presso la quale è costituito il Fondo per l’occupazione - ricorreva alla Corte di Cassazione, censurando l’interpretazione effettuata dalla Corte di Appello circa la disciplina da applicarsi ai progetti pur approvati dagli Enti utilizzatori nel vigore della previgente normativa eseguiti o in corso di esecuzione al momento di entrata in vigore del d.lgs. numero 81/2000. In particolare, secondo l’Istituto, alla fattispecie erano applicabili gli adempimenti richiesti dal decreto ora citato, ivi compreso l’articolo 5, comma 1, lett. a a mente del quale «Al fine di proseguire le attività [ ] gli organi competenti degli enti utilizzatori [ ] deliberano a l'elenco nominativo dei soggetti impegnati» , senza alcuna distinzione tra attività materialmente iniziate ed attività non ancora iniziate al momento della sua entrata in vigore. Poiché tale adempimento non era stato effettuato, le prestazioni rese dai soggetti c.d. «utilizzati» non potevano quindi essere poste a carico del Fondo per l’occupazione. Il d.lgs. numero 81/2000 non fa distinzione tra attività iniziate o meno. Dello stesso avviso è la Cassazione la quale, riassumendo preliminarmente il quadro normativo di riferimento, accoglie il ricorso. Ad avviso della Corte, infatti, da una lettura organica del d.lgs. numero 81/2000 si evince come il fine del Legislatore fosse innanzitutto quello di effettuare una ricognizione delle attività socialmente utili in corso, richiedendo agli Enti utilizzatori vari adempimenti in relazione a tutte le attività, quand’anche approvate in precedenza ma ancora da iniziare dopo l’entrata in vigore della novella. La riforma aveva il fine di adeguare la disciplina alle competenze attribuite alle Regioni. Sotto un ulteriore profilo, la Corte ritiene che tale intervento sistematico di ricognizione e riordino della materia sia stato effettuato dal Legislatore al precipuo fine di adeguare la disciplina in commento al nuovo assetto istituzionale, che vedeva nuove e rilevanti attribuzioni amministrative e legislative delle Regioni i.e. d.lgs. numero 468/1997 e numero 112/1998 . Se l’Ente non adempie le prescrizioni normative non può chiedere l’intervento del Fondo. Alla luce di quanto sopra, ritiene quindi la Cassazione che gli Enti utilizzatori i quali, al 31 dicembre 1999, avevano in corso progetti con oneri a carico del Fondo per l’occupazione, per poter continuare ad avvalersi in attività socialmente utili dei soggetti utilizzati dovessero necessariamente adottare la delibera prevista dal summenzionato articolo 5, comma 1, lett. a , d.lgs. numero 81/2000. Poiché nel caso di specie tale adempimento non era stato compiuto, le somme dovute ai lavoratori ricorrenti non potevano essere poste a carico del Fondo per l’occupazione, bensì dovevano essere corrisposte dagli stessi Enti utilizzatori. Per tale ragione, conclude la Corte, la domanda dei lavoratori doveva essere rigettata nel merito in quanto, sin dall’inizio della vicenda, avrebbe dovuto essere diretta verso gli Enti interessati.
Corte di Cassazione, sez. Lavoro, sentenza 6 febbraio – 10 giugno 2014, numero 13053 Presidente Stile – Relatore Mancino Svolgimento del processo 1. S.S. ed altri quattro litisconsorti, in epigrafe indicati, hanno agito per l'accertamento del diritto a completare i progetti di lavori socialmente utili, deliberati dagli Enti utilizzatoli nel dicembre 1999, per il periodo maggio - ottobre 2000, ed approvati dalla Commissione regionale per l'impiego, per esserne stati estromessi, con atto del giugno 2000, per la mancata effettuazione delle prescritte procedure per continuare ad essere utilizzati in attività socialmente utili hanno chiesto, inoltre, la condanna dell'INPS, che aveva loro richiesto la restituzione dell'assegno indebitamente erogato dal Fondo nazionale per l'occupazione, al risarcimento del danno loro derivato dal mancato completamento dei progetti medesimi e, in subordine, l'accertamento del diritto all'irripetibilità del sussidio percepito per il periodo maggio 2000 in cui avevano di fatto svolto lavori socialmente utili. 2. I predetti lavoratori hanno contestato l'interpretazione data dall'INPS all'applicazione della nuova disciplina dettata, per le attività socialmente utili, dal decreto legislativo numero 81 del 2000, ed agli adempimenti ivi prescritti, in particolare, la compilazione, da parte dell'ente utilizzatore, dell'elenco nominativo richiesto dall'articolo 5, co. 1 lett. a del d.lgs.numero 81 cit., anche per i progetti approvati sotto il vigore del d.lgs. 468/97, sebbene non ancora eseguiti all'entrata in vigore del menzionato decreto numero 81. 3. Il primo giudice ha accolto la domanda. 4. Ha proposto gravame l'INPS, con separati ricorsi poi riuniti, e ha ritenuto applicabile, nella specie, la nuova disciplina dei lavori socialmente utili ed insussistente qualsivoglia responsabilità risarcitoria dell'Istituto per la mancata prosecuzione dei progetti. 5. La Corte d'appello di Firenze, con sentenza del 14 ottobre 2008, ha rigettato il gravame e ritenuto, a sostegno del decisum, che - un progetto LSU, già approvato dall'ente utilizzatore prima della data del 31.12.1999 limite temporale fissato dal decreto numero 81 , doveva ritenersi in corso e l'inizio della procedura nella vigenza di una legge non implicava l'applicabilità di una disciplina sopravvenuta nel corso della definizione del provvedimento conclusivo - avviato il progetto nell'aprile 2000, i lavoratori avevano materialmente iniziato la loro attività nel maggio successivo, quando il d.lgs. numero 81 era già vigente per essere stato pubblicato in G.U. 7.4.2000, con vigenza dal 22 aprile - all'entrata in vigore del d.lgs. numero 81 non via era nulla da proseguire perché l'attività, inserita nel progetto deliberato dal comune di Castel del Piano, doveva ancora iniziare - la pretesa dei lavoratori, incentrata sulla rivendicazione del pagamento di quanto correlato al progetto la remunerazione per i sei mesi della durata prevista , interrotto per revoca dell'ammissione al contributo del Fondo, non era di tipo risarcitorio extracontrattuale, ma si inseriva in un meccanismo triangolare di obbligazioni verso i lavoratori attraverso il contributo pubblico agli enti utilizzatoli di soggetti privi di ordinaria occupazione - l'importo equitativamente attribuito dal primo giudice, su cui non era stata proposta impugnazione incidentale dei lavoratori, costituiva il pagamento di quanto perduto dai soggetti coinvolti nel progetto del Comune, per il periodo per il quale erano stati ingaggiati, ed in ordine al quale il Fondo aveva fatto mancare il finanziamento originariamente stabilito. 6. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso l'INPS, con unico motivo, ulteriormente illustrato con memoria. Le parti intimate, ad esclusione di S.S. , hanno resistito con controricorso. Motivi della decisione 7. Con P unico motivo di ricorso, deducendo violazione degli articolo 1, 2 e 5 del decreto legislativo numero 81 del 2000, l'INPS critica l'interpretazione data dalla Corte territoriale alla questione, di diritto intertemporale, relativa alla disciplina delle attività dei lavoratori socialmente utili da applicare ai progetti approvati dagli enti utilizzatoli sotto la vigenza del d.lgs. 468/1997, ma eseguiti o in corso di svolgimento dopo l'entrata in vigore e sotto la vigenza del d.lgs. 81/2000. 8. Per l'Istituto di previdenza, ragioni di ordine sistematico avrebbero dovuto indurre la Corte territoriale a ritenere applicabile, nella specie, le procedure di cui all'articolo 5 del d.lgs. 81/2000, senza distinzione tra attività materialmente iniziate e attività non ancora materialmente iniziate al momento dell'entrata in vigore della disciplina del 2000, con esclusione, pertanto, per l'attività di fatto prestata, del diritto al sussidio a carico del Fondo per l'occupazione ove l'ente utilizzatore non abbia adottato la delibera, prevista dal richiamato articolo 5. 9. Il ricorso è meritevole di accoglimento. 10. La questione di diritto intertemporale che il ricorso all'esame del Collegio pone, va risolta tenuto conto della cornice normativa in cui la vicenda si inscrive. 11. Innanzitutto la legge di delegazione, legge 17 maggio 1999, numero 144, che ha conferito la potestà legislativa delegata al Governo per legiferare in materia, così disponendo con l'articolo 45, comma 2 “2. Entro il 28 febbraio 2000 il Governo è delegato ad apportare le necessarie modifiche o integrazioni al decreto legislativo 1 dicembre 1997, numero 468, secondo i seguenti principi e criteri direttivi a adeguamento della disciplina in relazione al nuovo assetto istituzionale di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, numero 469 b ridefinizione della disciplina alla luce della legislazione regionale intervenuta in materia a seguito del decreto legislativo 1 dicembre 1997, numero 468 c adeguamento della disciplina per favorire lo sviluppo di iniziative volte alla creazione di occupazione stabile”. 12. La potestà legislativa delegata è stata esercitata con l'adozione del decreto legislativo 28 febbraio 2000, numero 81, recante Integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'articolo 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, numero 144 , pubblicato sulla Gazzetta ufficiale numero 82 del 7 aprile 2000, ed entrato in vigore il successivo 22 aprile. 13. Il primo comma dell'articolo 1 recita “I soggetti di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 1 dicembre 1997, numero 468, e successive modificazioni, di seguito denominati enti utilizzatoli, che, alla data del 31 dicembre 1999 hanno in corso attività progettuali con oneri a carico del fondo per l'occupazione di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 20 maggio 1993, numero 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, numero 236, possono continuare ad utilizzare i soggetti di cui all'articolo 2, comma 1 Fermo restando quanto previsto dall'articolo 4, gli enti utilizzatoli, secondo le procedure di cui all'articolo 5, possono ricorrere all'utilizzo dei predetti soggetti anche per attività diverse da quelle originariamente previste nei progetti, purché rientranti nell'elenco delle attività di cui all'articolo 3”. 14. La definizione dei soggetti utilizzati si evince dall'articolo 2, comma 1, del seguente tenore “Le disposizioni del presente decreto si applicano ai soggetti impegnati in progetti di lavori socialmente utili e che abbiano effettivamente maturato dodici mesi di permanenza in tali attività nel periodo dal 1 gennaio 1998 al 31 dicembre 1999” al comma 3 così continua “I soggetti di cui al comma 1, per continuare ad essere utilizzati in attività socialmente utili, devono produrre una dichiarazione resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968, numero 15, e successive modificazioni, all'ente utilizzatore attestante l'indicazione dei progetti di lavori socialmente utili o di pubblica utilità in cui sono stati impegnati, dell'ente attuatore responsabile del relativo progetto, nonché dei periodi di effettivo impegno in ciascun progetto, qualora promossi da enti diversi dall'attuale ente utilizzatore”. 15. Il comma 2, del citato articolo 2 esclude, fra gli altri, dal novero dei soggetti di cui al comma 1 e dunque dall'ambito dei soggetti utilizzati , i soggetti che non abbiano prodotto la dichiarazione di cui al comma 3 articolo 2, co. 2 lett. f . 16. Infine, l'articolo 5, rubricato Procedure di decisione, di comunicazione di trasformazione dispone “1. Al fine di proseguire le attività, secondo le modalità di cui all'articolo 4, gli organi competenti degli enti utilizzatoli, preso atto delle dichiarazioni rese dai soggetti impegnati ai sensi dell'articolo 2, comma 3, deliberano a l'elenco nominativo dei soggetti impegnati b le attività espletate dall'ente utilizzatore nell'ambito di quelle indicate nell'articolo 3 c le eventuali qualifiche professionali di ciascun soggetto e l'attività da svolgere d la località e la sede di svolgimento delle attività e la durata dell'attività così come disciplinata dall'articolo 4 del presente decreto f le modalità organizzative delle attività g l'eventuale quantità di ore aggiuntive e il corrispettivo ammontare del trattamento economico h le forme assicurative attivate i il nome del dirigente responsabile della gestione della disciplina delle attività svolte dai soggetti di cui alla lettera a del presente comma l l'indicazione espressa dello sbocco occupazionale nelle forme previste agli articoli 6 e 7 m l'impegno alla comunicazione delle variazioni relative all'elenco dei soggetti di cui alla lettera a del presente comma. 2. La delibera di cui al comma 1 deve essere resa esecutiva dall'ente utilizzatore entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo e copia della stessa deve essere inviata, entro il predetto termine, al servizio per l'impiego, alla direzione provinciale del lavoro e all'Istituto nazionale della previdenza sociale I.N.P.S. territorialmente competenti, ed agli altri organismi competenti al sensi del decreto legislativo 23 dicembre 1997, numero 469. 3. In caso di mutamento di attività l'ente utilizzatore adotta specifica delibera da inviare entro il secondo giorno successivo alla commissione tripartita I predetti organi sono tenuti a pronunciarsi entro venti giorni dal ricevimento della delibera. In caso di decorrenza del predetto termine la delibera acquista esecutività. 4. Alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, a fronte dell'attività comunque svolta, l'I.N.P.S., nei limiti delle risorse disponibili a carico del fondo di cui all'articolo 1, comma 1, corrisponde, a seguito di dichiarazione resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968, numero 15, e successive modificazioni dai soggetti di cui all'articolo 2, comma 1, ai soggetti medesimi, il 50 per cento dell'ammontare dell'assegno. Il predetto Istituto corrisponde il restante ammontare al momento della comunicazione della delibera da parte dell'ente utilizzatore”. 17. La sentenza impugnata ha ritenuto inapplicabile la nuova disciplina sulla base del rilievo che, nella specie, nulla vi fosse da proseguire, al momento dell'entrata in vigore del decreto numero 81, per non essere ancora iniziata l'attività inserita nel progetto deliberato dall'ente utilizzatore vigente la precedente disciplina. 18. Detta conclusione non è condivisa dal Collegio. 19. Non solo la disciplina delegata non opera distinzioni, ai fini della sua applicazione, tra attività iniziate e non ancora iniziate al momento dell'entrata in vigore del decreto legislativo, ma il Legislatore delegato, ha inteso disporre una ricognizione delle attività comunque in corso, con adempimenti richiesti agli enti utilizzatoli per continuare le attività, adempimenti che nondimeno devono valere per le attività pur approvate ma ancora da iniziare dopo l'entrata in vigore delle modifiche legislative. 20. Il criterio direttivo di adeguamento della disciplina al nuovo assetto istituzionale, per favorire iniziative volte alla creazione di occupazione stabile, è stato ottemperato dal Legislatore delegato con un intervento sistematico di ricognizione e riordino della materia, peraltro già riordinata con il decreto legislativo numero 468/1997, sì da renderla compatibile con l'attribuzione alle Regioni di competenze amministrative e legislative in materia decreti legislativi numero 469/1997, conferimento a Regioni ed enti locali delle funzioni relative all'organizzazione del mercato del lavoro, e numero 112/1998, conferimento alle Regioni della potestà legislativa in materia di politiche attive del lavoro , come si evince, peraltro, dalla lettura della relazione delle Commissioni permanenti V e XI al disegno di legge numero 5809 collegato alla manovra finanziaria per il 1999 presentato, come Atto Senato numero 3593, nel corso della XIII Legislatura . 21. Così l'obiettivo programmatico di ridefinire il tema dei lavori socialmente utili è stato illustrato nella predetta relazione In materia di lavori socialmente utili, il disegno di legge prevede innanzitutto un intervento delegato per il riordino della loro disciplina, in modo da renderla compatibile con il nuovo assetto istituzionale derivante dall'attribuzione alle regioni di importanti competenze amministrative e legislative in materia L'articolo 43, commi 6-10, prevede che fino all'attuazione della riforma di cui alla delega in esame possano essere approvati o prorogati progetti di lavori socialmente utili che utilizzano esclusivamente soggetti che abbiano maturato o che possono maturare 12 mesi in questo tipo di attività nel periodo compreso tra il 1^ gennaio 1998 e il 31 dicembre 1999. L'obiettivo esplicito risulta quello di condurre a termine l'esperienza degli LSU, grazie ad una strategia di accompagno che prevede per questi lavoratori l'approvazione e/o la proroga di progetti di lavoro, mentre è da rilevare che le Regioni, per le quali peraltro si tiene conto delle innovazioni che hanno loro trasferito competenze consistenti in materia sia sul piano amministrativo che legislativo, vengono coinvolte in modo attivo nell'operazione, attraverso una esplicita sensibilizzazione ed incentivazione alla positiva riuscita della stessa Le Commissioni riunite Bilancio e Lavoro della Camera hanno apportato diverse modifiche a queste norme, per meglio coordinarle tra loro e rafforzarne il significato di chiusura del bacino dei lavoratori impegnati in progetti di LSU . 22. In altri termini, gli enti utilizzatoli che, alla data del 31 dicembre 1999, avevano in corso progetti con oneri a carico del Fondo per l'occupazione, per poter continuare ad utilizzare, in attività socialmente utili, nel semestre 1 maggio 2000 - 31 ottobre 2000, i soggetti aventi i requisiti prescritti dall'articolo 2, dovevano necessariamente adottare la delibera prevista dal citato articolo 5, con tutte le indicazioni ivi previste, compresi i prevedibili sbocchi occupazionali. 23. Nella vicenda in esame, alla predetta data del 31 dicembre 1999 l'ente utilizzatore aveva soltanto adottato il provvedimento amministrativo i cui effetti autorizzatoli, l'attività da svolgersi nel predetto semestre 1^ maggio 2000-31 ottobre 2000 , rimangono attratti dalla normativa generale delle attività socialmente utili, comunque da svolgere dal 1 maggio 2000 in poi, pena un'irragionevole disparità tra identiche attività, pur cadenti nel medesimo periodo, ma soggette ad oneri diversi a seconda della maggiore o minore sollecitudine nello svolgimento del procedimento amministrativo autorizzatorio. 24. Non si pone, nella specie, una questione di retroattività della disciplina regolatrice del procedimento amministrativo di approvazione del progetto, estendendone l'efficacia a progetti approvati sotto la vigenza della precedente disciplina, ma si tratta di dare rilievo a tutti i progetti in corso , indipendentemente dal materiale inizio dell'attività socialmente utile che si atteggia quale effetto del provvedimento autorizzativo, al fine di ricondurre ad unità tutte le attività, da svolgere o continuare a svolgere nel semestre 1 maggio 2000-31 ottobre 2000, assoggettandole ad oneri procedimentali preordinati alla chiusura del bacino dei lavoratori impegnati in progetti di LSU . 25. Non appare ragionevole, pertanto, imporre agli enti utilizzatoli, per ^, continuare attività socialmente utili già iniziate, gli adempimenti, prescritti dal citato articolo 5, dai quali nondimeno sarebbero esonerati per attività solo deliberate entro il dicembre 1999 ma avviate per il medesimo semestre temporale 1 maggio - 31 ottobre 2000 . 26. Ne deriva che l'inottemperanza alla prescrizione del citato decreto legislativo numero 81 del 2000 ha escluso, nell'attività prestata dai lavoratori attuali intimati, la connaturata specialità del rapporto di lavoro, di matrice essenzialmente assistenziale nell'ambito di un programma specifico che utilizza contributi pubblici, con la conseguenza che l'onere economico per l'attività svolta per un breve segmento temporale maggio 2000 a favore degli enti utilizzatoli non va ritenuto a carico del Fondo per l'occupazione sibbene a carico dei Comuni utilizzatoli, in relazione al lavoro effettivamente svolto sulla prestazione di fatto in lavori socialmente utili v., per riferimenti all'articolo 2126 cod. civ., fra la altre, Cass. 10759/2009 e successive conformi peraltro, in senso difforme, Cass. 9811/2012 . 27. Ne consegue la cassazione della decisione impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la Corte, decidendo nel merito, rigetta la domanda introduttiva. 28. Nulla deve disporsi per le spese dell'intero processo, ai sensi dell'articolo 152 disp.att. c.p.c., nel testo applicabile ratione temporis, trattandosi di giudizio il cui ricorso introduttivo è stato depositato anteriormente al 2 ottobre 2003. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda nulla spese dell'intero giudizio.