Il ruolo centrale dell'Europa nella politica dell'immigrazione

L'intervento al Seminario Aspen di Venezia di Franco Frattini, vicepresidente della Commissione e commissario alla Giustizia

Il fenomeno migratorio ed i suoi risvolti complessi, il ruolo dell'Europa in una situazione ormai inarrestabile e per certi versi fisiologica, la dimensione dei problemi che ne derivano ma anche gli effetti - da valutare con grande attenzione - che ne conseguono e che in molti casi non rivestono un carattere transitorio. L'immigrazione al centro del dibattito politico europeo, nella sua miriade di sfaccettature ma con un'attenzione da mantenere elevata sulla sicurezza senza venir meno agli obblighi umanitari, è il tema di fondo dell'intervento il testo è qui leggibile di seguito ai recenti lavori del Seminario Aspen a Venezia di Franco Frattini, Vicepresidente della Commissione europea e Commissario responsabile per il portafoglio Giustizia, Libertà e Sicurezza. Che ricorda come l'informazione abbia un ruolo fondamentale nel trasmettere correttamente l'impegno dell'Europa su questo fronte delicatissimo e impegnativo per tutti. Commissione europea Il ruolo centrale dell'Europa nella politica dell'immigrazione Intervento* di Franco Frattini, Vicepresidente e Commissario responsabile per il portafoglio Giustizia, Libertà e Sicurezza Lavori del Seminario Aspen, Venezia 13-14 ottobre 2006 Al centro del teatro politico. L'immigrazione è finalmente salita al centro del teatro politico europeo e per due diversi fattori. In primo luogo nel corso degli ultimi anni vi è stata una progressiva presa di coscienza dell'ampiezza del fenomeno migratorio della dimensione europea dei problemi che esso pone delle soluzioni che richiede del carattere non meramente congiunturale della sua origine degli effetti, infine, non meramente transitori e settoriali che esso produce. Questa presa di coscienza progressiva, poi, è stata improvvisamente scossa l'anno scorso dall'esplosione di una serie d'emergenze, sia di natura interna ad esempio le bombe di Londra e Madrid, il disagio sociale delle periferie parigine, che esterna gli eventi di Ceuta e Melilla, gli sbarchi alle Canarie, a Lampedusa, a Malta , e che hanno impresso alla riflessione europea sulla migrazione l'accelerazione che ancora mancava. Soprattutto, sul fronte esterno, il combinato anche eccessivamente polemico delle crisi ricorrenti del mare calmo che colpiscono Italia, Grecia, Malta e da ultimo la Spagna accende un forte riflettore su di un fenomeno che trovava assai poca solidarietà nell'Europa dei 25 e del suo nord in particolare . Solo un anno fa, era impensabile non solo trovare un accordo su un testo politico che trattava le politiche migratorie, ma soprattutto sulla possibilità di attivare forme di cooperazione concrete capaci di dimostrare con i fatti la solidarietà fra Stati Membri. Come ogni partenza, anche questa incontra difficoltà iniziali. Credo tuttavia che l'Agenzia per le Frontiere Esterne dell'Unione Europea FRONTEX potrà dare un maggior contributo negli mesi a venire. Soprattutto se la Commissione saprà fare un uso più coerente e coordinato degli strumenti finanziari che essa gestisce i programmi ARGO, AENEAS, MEDA, il Meccanismo di Reazione rapida ecc. per realizzare complementarità tra di loro, nonché sinergie con gli sforzi messi in campo dagli Stati membri. Inoltre, è da sottolineare la migliore definizione degli strumenti finanziari nuovi che dovranno essere varati a partire dal 2007 nell'ambito delle nuove prospettive finanziarie , e nei quali la Commissione sta cercando di introdurre le regole che consentano di concentrare le risorse proprio là dove esse sono più necessarie, e di agire efficacemente sia quando si tratta di affrontare le questioni strutturali, sia quando occorre rispondere a delle emergenze. Ma ancora non basta. Rimane ancora irrisolto un punto politico importante. La politica migratoria che ho promosso come Vice Presidente responsabile riposa - come abbiamo visto - su un approccio che abbraccia diversi aspetti dell'articolato fenomeno migratorio politiche di contrasto all'immigrazione illegale politiche di cooperazione con i paesi terzi politiche che permettano agli immigrati di accedere al mercato del lavoro europeo, dove tante professionalità sono già perdute o in via di estinzione , politiche di integrazione naturalmente. Di tutti questi segmenti, quello della migrazione legale, in particolare, ha bisogno di una risposta politica. Si tratta infatti di poter semplificare ed armonizzare a livello europeo i canali di ingresso legale nei settori del mercato del lavoro europeo nei quali la carenza di risorse umane sia stata comprovata. Questa politica della migrazione legale, o economica come è solitamente chiamata, è ancora soggetta al vincolo dell'unanimità Articolo 67 del Trattato di Amsterdam un vincolo che ho ancora una volta messo in discussione con decisione alla riunione informale di Tampere di qualche giorno fa 20-22 settembre , chiedendo l'attivazione della clausola della passerella prevista dagli attuali Trattati, e che permetterebbe, in caso di accordo unanime degli Stati membri, di cominciare a prendere decisioni a maggioranza qualificata anche in questo campo, senza dovere attendere l'adozione della nuova Costituzione Europea. Benché, per il momento, troppi Stati membri mostrino di non essere pronti per tale svolta, e dunque ci si debba rassegnare a che, almeno sul breve periodo, l'unanimità continui, in certi settori, ad essere la regola, ciò non toglie che è urgente ed inevitabile procedere fin da subito alla creazione di una politica e di una legislazione europea nel campo della migrazione legale. Dobbiamo offrire agli immigrati un'alternativa credibile ai pericolosi e, umanamente deprecabili, viaggi della speranza. L'Europa avrà maggior forza nel combattere il fenomeno dell'immigrazione illegale se affiancheremo ala cooperazione con i paesi terzi per ridurre le cause che spingono migliaia di persone a rischiare la loro esistenza una politica di migrazione economica che consenta di offrire una vera speranza a coloro che desiderano lasciare il loro paese di origine. Quattro direttive. Per questo, come annunciato nel Piano d'Azione sull'Immigrazione Legale che ho lanciato nel dicembre dello scorso anno, intendiamo proporre una serie di misure legislative per allargare le possibilità legali di inserimento nel mercato del lavoro europeo a diverse categorie di immigrati. In particolare mi riferisco a quattro direttive specifiche, che - rispettivamente - disciplineranno 1. l'ingresso ed il soggiorno di lavoratori altamente qualificati prevista per il 2007 2. di lavoratori stagionali 2008 3. di lavoratori in trasferimento all'interno di società multinazionali 4. infine di tirocinanti retribuiti 2009 . A monte, fin dal 2007, dovrebbe essere varata una direttiva di natura più generale, che stabilisca di quali diritti di base debba godere un lavoratore straniero, una volta ammesso sul territorio di uno Stato membro, prima di acquistare lo status di soggiornante di lungo periodo. L'obiettivo è di definire condizioni di residenza e lavoro comuni e comparabili per tutti i lavoratori stranieri in posizione regolare residenti nell'Unione. Fermo restando che le quote d'ingresso continueranno ad essere fissate a livello nazionale, l'obiettivo è tuttavia di arrivare a produrre, per certe categorie d'immigranti, una specie di green card europea. Contro il lavoro nero. Questa strategia della migrazione legale deve essere naturalmente accompagnata da un'azione più efficace nella repressione dell'uso di immigrati clandestini all'interno del mercato del lavoro europeo. Nel 2007 la Commissione presenterà anche una direttiva volta a stabilire le sanzioni penali cui sottomettere i datori di lavoro che impiegano degli immigranti illegali cosa che del resto già oggi non possono fare se non in violazione delle esistenti norme del diritto del lavoro . A ciò si aggiungerà anche, quanto prima, la messa in campo di un sistema informatico sulla cui modalità di funzionamento la Commissione sta attualmente riflettendo un sistema che permetta di registrare l'ingresso e l'uscita di ogni singolo immigrato attraverso le frontiere dell'Unione Europee, per poter così controllare il rispetto dei limiti di soggiorno concessi conseguentemente anche l'eventuale posizione lavorativa. Questa duplice strategia di apertura alla migrazione legale e di repressione ulteriore della migrazione illegale deve essere coadiuvata da campagne di informazione mirate che permettano ai cittadini dei paesi extra-europei di conoscere la situazione effettiva europea. Queste campagne d'informazione dovranno fare conoscere i rischi legati ai viaggi della speranza , rischi che implicano sia la morte in mare o nel deserto, ma spesso anche lo sfruttamento da parte dei trafficanti, nonché l'altissima percentuale d'insuccesso che è comunque ciò che capita a tutti i clandestini fermati alle frontiere europee o dalle polizie dei paesi limitrofi e rimpatriati. Queste campagne di informazione dovranno inoltre permettere alla popolazione di conoscere meglio i progetti finanziati nei loro rispettivi paesi con gli aiuti allo sviluppo. Oggi purtroppo, la grande parte dell' aiuto allo sviluppo non arriva alla popolazione a cui è diretta e le cause principali le conosciamo. La soluzione è nel migliorare le pratiche di buon governo good governance - l'Unione ha stanziato per i prossimi anni 3 miliardi per questo capitolo di spese e rafforzare le istituzioni politiche e democratiche di quei paesi affinché le popolazioni possano diventare protagoniste di questi processi di modernizzazione e costruire assieme ai loro governi un miglior futuro per i loro paesi. Comunicare meglio un portale per l'immigrazione. Ma soprattutto, e questo è l'aspetto nuovo, queste campagne d'informazione dovranno anche comunicare meglio le concrete disponibilità di posti di lavoro esistenti in Europa ed offrire delle indicazioni chiare ed operative sul modo di entrare in contatto con i datori di lavoro, di ottenere legalmente dei permessi di lavoro, sulle regole esistenti nel mercato di lavoro in ogni singolo Stato membro ed in generale in Europa. In questo senso, è chiaro che l'esperienza rappresentata dal già esistente sito web EURES non è che un punto di partenza. E' necessario stabilire un vero e proprio portale dell'Unione Europea nel campo dell'Immigrazione e riflettere sul modo di creare nei paesi terzi delle vere e proprie agenzie di collocamento o almeno di informazione. Compiti e rischi del comunicare. Parentesi importanza e rischi di una comunicazione che spesso sottovalutiamo e che è ormai veramente globale . E' importante sul versante dei media e dell'informazione quotidiana comunicare ciò che effettivamente l'Europa fa e pensa, sapendo distinguere tra le diverse questioni affrontate, ed evitando ogni confusione, che genera solo reazioni scomposte nella pubblica opinione interna ed internazionale. E' molto importante in primo luogo chiarire quale è la posizione dell'Unione Europea verso i flussi migratori più recenti, che colpiscono per il loro carattere massiccio delle vere e proprie invasioni e per la loro violenza. E' importante sottolineare che l'Unione Europea è cosciente del fatto che si trova ad affrontare crescenti flussi migratori misti, cioè flussi che sono composti principalmente da immigrati illegali che cercano lavoro, taluni spinti dall'iniziativa individuale ed altri che sono vittime di trafficanti, ma anche da sfollati e persone che cercano protezione internazionale poiché scappano da conflitti, da orribili pulizie etniche o da persecuzioni politiche. Bisogna tranquillizzare l'opinione pubblica chiarendo che l'Unione Europea si adopera per rispondere in modo appropriato ad ognuna delle componenti di tali flussi e che è capace di evitare quelle pericolose semplificazioni che rischierebbero di produrre risultati inaccettabili in un senso o nell'altro. Bisogna spiegare che l'Unione Europea non apre le porte a tutti gli immigrati clandestini, per il solo fatto che alcuni di loro sono vittime di persecuzioni, di guerre, di violenze o hanno bisogno di assistenza umanitaria e di protezione internazionale. D'altra parte bisogna anche spiegare che la nostra volontà e capacità di impedire l'ingresso illegale nelle nostre frontiere non mette in discussione la nostra determinazione ad accogliere ed assistere quanti, tra gli immigrati clandestini, hanno ragione di richiedere asilo politico, o sono soggetti vulnerabili e bisognosi di protezione internazionale. Ugualmente, bisogna spiegare che la necessità di respingere alle frontiere o espellere dai nostri paesi gli immigrati clandestini o di impedire che essi le raggiungano non mette in nessun modo in causa il nostro dovere di trattare gli stessi con il massimo rispetto ed umanità. Per lo stesso motivo del resto la Commissione sta cercando di ottenere l'armonizzazione - a livello europeo - del trattamento degli immigranti clandestini sottoposti ad espulsione e rimpatrio forzato con un progetto di direttiva presentato al Consiglio ed al Parlamento nel settembre dello scorso anno e non ancora approvato, purtroppo. La Commissione inoltre è pronta a promuovere ogni possibile cooperazione sia con i paesi del Maghreb per aumentare la loro capacità di salvataggio degli immigrati clandestini che rischino la vita nei mari - Mediterraneo o Atlantico -, o nel deserto la frontiera meridionale della Libia sia con i paesi d'origine degli immigrati rimpatriati, per favorire la loro reintegrazione sociale e professionale nel luogo d'origine . Attenzione agli annunci-sanatorie. E' molto importante comunicare in modo appropriato, infine, anche sul versante dei governi e delle loro politiche. Dobbiamo fare molta attenzione ai rischi connessi agli annunci di sanatorie, regolarizzazioni, estensione del contingente delle quote tutte decisioni anche molto diverse quanto alla platea degli interessati, ma che pure - facilmente - contribuiscono a dare un messaggio di apertura indiscriminata al di fuori della nostra Europa. Ho infatti messo a punto una disposizione che obbliga ogni Stato membro a comunicare agli altri, ed alla Commissione Europea, l'intenzione di effettuare nuove sanatorie. Il testo, approvato dal Consiglio dei Ministri dell'Unione Europea agli inizi di ottobre, entrerà in vigore prima della fine di Ottobre. È chiaro, a mio avviso, che i governi hanno, già da oggi, un obbligo politico a rispettare un testo che ha già ricevuto il loro accordo e quello del Parlamento europeo. A quest'obbligo si aggiungerà presto - grazie ad un progetto di regolamento proposto dalla Commissione circa un anno fa, ora in corso d'adozione - anche l'obbligo per gli Stati membri di fornire, con regolarità e con il minimo ritardo possibile, delle statistiche aggiornate sulla situazione migratoria a livello nazionale statistiche composte sulla base di criteri uniformi, capaci di sostenere e rendere credibili ogni analisi del fenomeno migratorio nonché ogni riflessione comune sulle sue tendenze a livello europeo Una prima investitura. La Commissione ha dunque ricevuto una prima, necessaria investitura per poter avviare e coordinare una vera politica europea. E per fronteggiare con coraggio una doppia emergenza da fuori per controllare le nostre frontiere esterne decisivo, sia pure ancora in progress, il ruolo di FRONTEX da dentro con il coraggio di combattere in casa nostra quei fattori - il lavoro nero soprattutto - che rappresentano una grande e pericolosa attrazione per l'immigrazione clandestina. Accanto ad una politica di accoglienza seria, e di integrazione, occorre una politica del rispetto della legalità, in funzione appunto del contrasto dell'immigrazione illegale. Da qui un ulteriore impegno impegno di credibilità delle nostre politiche di rimpatrio, impegno a farne funzionare le regole soltanto questa credibilità potrà aiutare l'ingresso di una immigrazione legale. Fuori dall'emergenza. Dentro e fuori disegnano il coraggio di politiche dell'emergenza però. Mentre il nostro impegno deve incontrare politiche strutturali e di medio-lungo periodo capaci di aiutare i Paesi di origine a promuovere il loro stesso sviluppo ed a scoraggiare quindi l'immigrazione a tutti i costi. Politiche capaci di promuovere la governance ed il rispetto delle regole nei Paesi di origine, per poter così creare un solido e sano terreno di sviluppo dell'economia. Senza questo impegno solido e solidale non usciremo dalla spirale immigrazione-miseria e sarà assai difficile poter declinare una politica di immigrazione scelta , abbinando il tema dell'immigrazione alla prospettiva di un'agenda di Lisbona rinnovata, capace di parlare di sviluppo, benessere, integrazione di un'Europa competitiva nell'offerta e nella scelta del lavoro. Un'Europa che è diventata adulta e quindi capace di compiere le proprie scelte con coraggio e determinazione. Scegliere di emigrare, l'immigrazione scelta. E naturalmente questo discorso apre una finestra sul tema dell'integrazione. Sulla doppia scelta del singolo, dello Stato che sola dovrebbe rappresentare l'incontro certo ideale tra chi veda nel paese di accoglienza una prospettiva ed una realizzazione del proprio futuro ed il paese che vede nel giovane o nella giovane una risorsa importante per il proprio sviluppo. L'integrazione è certo un capitolo complementare e necessario. Che chiama ad una riflessione sia di fronte alle crisi dei diversi modelli europei Francia, UK, Olanda i principali , sia di fronte alle necessità di chi - l'Italia in particolare - abbia di fronte a sé un fenomeno ancora relativamente giovane, ma prossimo a dover essere affrontato con serietà e passione. Anche qui le competenze comunitarie sono molto limitate poiché il passaggio ad un sistema europeo è rimasto nel testo della Costituzione. Tutto questo non mi ha impedito di avanzare una proposta articolata che presenta spunti di riflessione e principi di base su cui una politica europea potrà ispirarsi nei prossimi anni. Proprio perché sono convinto dell'importanza della politica di integrazione, mi sono fatto promotore di un'iniziativa denominata European Forum che ha avuto la sua prima tappa a Rotterdam, il 9 ottobre. Questo Forum ha permesso di raccogliere idee e dare una maggior rilevanza politica all'integrazione ancora e troppo spesso percepita come un problema da trattare a livello locale e non europeo. L'Europa può e deve dare il suo contributo e certamente farà tesoro dell'esperienze delle realtà locali, delle piccole realtà. Infatti, la Conferenza di Rotterdam ha principalmente coinvolto la rete delle città Eurocities rappresentata ai suoi massimi livelli. L'Europa deve essere protagonista di un processo di integration building e non perdere il tempo e il treno di un appuntamento che la composizione della sua popolazione futura rende inesorabile. Lo può e lo deve fare a partire dalle politiche della sussidiarietà dove la mano pubblica è vicina ai cittadini e le azioni possono essere più mirate e incisive. La finta integrazione lunga parentesi in funzione dei media italiani . Ed è straordinario che questo avvenga nel quasi-silenzio generale, che il dibattito veda solo il protagonismo di due intellettuali di origine araba che in materia di integrazione si sia appena alle prime prove. Penso al dibattito sugli anni di residenza per poter ottenere la nostra nazionalità. Penso a delle pericolose e censurabili iniziative quelle di tradurre ad esempio la nostra Costituzione e il codice stradale nelle diverse lingue delle comunità linguistiche che popolano la nostra immigrazione. Penso alla recente dichiarazione del Ministro della Giustizia olandese, l'On. Donner, che ha dichiarato mercoledì 13 settembre che l'introduzione della Charia potrebbe essere possibile se voluta dalla maggioranza delle persone. Invece di promuovere il senso di appartenenza attraverso l'apprendimento anche faticoso della lingua si incoraggia in questo modo la formazione di enclave separate e isolate da qualsiasi occasione di integrazione. E' singolare che tutto ciò avvenga quasi come sinonimo di buona tolleranza senza che nessuna voce si levi per stigmatizzare questo forma di irresponsabilità sociale e politica. Contro questa tendenza noi dobbiamo affermare un altro concetto d'integrazione, fondato , da una parte, sull'idea di promuovere lo sviluppo della personalità dell'immigrato ad esempio con l' inserimento professionale, l' istruzione tecnica e la conoscenza linguistica, l' educazione civica, il sostegno alle capacità associative ed espressive per promuovere il suo pieno inserimento nel tessuto liberal-democratico dei nostri paesi dall'altra parte, dobbiamo appunto affermare un'idea di integrazione che sappia promuovere nelle comunità d'accoglienza una maggiore capacità di ascolto e comprensione, una più fine predisposizione a convivere con la diversità. Questo è il fine dell' agenda per l'integrazione che la Commissione sta promuovendo a partire dalla Comunicazione presentata nel settembre dello scorso anno e che a livello dell'Unione Europea si è tradotta negli 11 Principi Fondamentali Comuni per l'integrazione, non dichiarazioni astratte, piuttosto azioni concrete. Oltre Rabat. L'impegno per una politica di lungo respiro, strategica, rimanda - come anticipato - ad una relazione con i Paesi di origine. Da qui l'importanza - già ricordata - della Conferenza di Rabat, degli appuntamenti che hanno coinvolto Addis Abeba e coinvolgeranno l'Unione Africana per completare anche la geografia inaugurata da Rabat e da ultimo l'importanza dei promettenti sviluppi della recente triangolazione tra Italia, Malta e Libia, assistita dalla Commissione. La possibilità di coinvolgere e aiutare le autorità libiche in attività di controllo delle frontiere beninteso anche la sud il deserto rappresenterebbe un ulteriore progresso in questo impegno di presidio. Sarà interessante vedere quali contributi porterà in questo campo la Conferenza di Tripoli che il Governo libico intende organizzare a fine novembre per favorire il dialogo tra Unione Europea e il continente africano. In ogni caso la Commissione Europea è già attiva su questo fronte, seguendo la spinta propulsiva impressa dal Summit Europeo del dicembre del 2005, i cui obiettivi hanno trovato una prima realizzazione ed un'ulteriore definizione nel Piano d'Azione definito a Rabat nel luglio scorso. La stessa Libia è già oggetto dell'assistenza della Commissione Europea in campo migratorio con il programma AENEAS un'assistenza che, per il momento, si limita ad alcuni milioni di EU, ma che potrebbe evolvere nel caso in cui la Libia mostrasse di volere pienamente collaborare con l'Unione Europea sia su questo tema nonché sugli altri aspetti della nostra Politica di Vicinato. Un Gruppo di Commissari. Da qui l'importanza della decisione presa dal Presidente Barroso di istituire un Gruppo temporaneo di Commissari, da me coordinati, destinati a governare il fenomeno dell'immigrazione avviando quelle politiche di intervento mirato nei Paesi di origine che sole potranno dare una risposta importante ed un contenimento proficuo al fenomeno. Questo Gruppo, che ha già cominciato a riunirsi sotto la mia presidenza, dovrà dare una risposta articolata e d'insieme, capace di convincere i governi che l'Europa è in grado di fornire un valore aggiunto rispetto alle politiche nazionali. Per questo motivo diversi aspetti del fenomeno migratorio saranno dibattuti ed analizzati penso ai programmi di formazione, alla lotta contro il lavoro nero, alle politiche di migrazione economica, all'istruzione, alla sanità molti immigrati arrivano con malattie - tubercolosi, scabbia e poliomielite che sono state debellate in Europa , all'allarmante problema dei minori, molti dei quali quasi-analfabeti, poiché hanno conosciuto il linguaggio delle armi e non quello della lettura e riflessione. Italia, Spagna e Francia. Così come certamente importante appare l'iniziativa del governo italiano - assieme a Francia e Spagna - destinata a tematizzare l'immigrazione come il problema dell'agenda politica europea. E i prossimi mesi sono destinati - è più che un augurio - a fare progredire su questa materia sensibile l'Europa della solidarietà e in prospettiva quella dello sviluppo. * Speech/06/596 fa fede il testo pronunciato 7