La regola pratica che emerge dalla sentenza è netta: il silenzio assenso sul permesso di costruire si forma anche su una domanda sostanzialmente illegittima, ma non si forma mai se l’istanza è priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge o se è collocata fuori dal modello normativo in cui il legislatore ammette il titolo tacito. Tutto, quindi, ruota attorno a un test preliminare di configurabilità della domanda.
La regola pratica che si ricava dalla sentenza La decisione del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 9 marzo 2026, n. 1878, può essere tradotta in una formula molto semplice: prima si verifica se la domanda esiste davvero in senso giuridico; solo dopo si discute se essa sia fondata o meno nel merito . Se la domanda è strutturalmente e giuridicamente configurabile, l’inerzia del Comune può far maturare il silenzio assenso; se invece manca un elemento essenziale della domanda o ci si trova in una fattispecie fuori modello, il titolo tacito non nasce proprio. Per chi opera nella pratica, il passaggio è decisivo perché sposta il focus dal generico tema della “completezza” della pratica a una distinzione più precisa. Insomma, non tutte le lacune documentali hanno lo stesso peso. Alcune, invero, impediscono la stessa esistenza della domanda assentibile per silentium ; altre, invece, incidono solo sull’istruttoria e, se il Comune non le coltiva tempestivamente, non bastano a impedire la formazione del titolo tacito . La sentenza, inoltre, chiarisce un altro punto operativo di grande rilievo: domanda non conforme a legge e domanda inconfigurabile non sono la stessa cosa. Una pratica urbanisticamente illegittima può comunque produrre silenzio assenso, salvo autotutela successiva; una pratica priva del nucleo minimo richiesto dall’articolo 20, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 non produce alcun titolo, neppure se l’amministrazione è rimasta inerte. Il test operativo in tre domande Nella gestione concreta delle pratiche edilizie, la sentenza suggerisce un test molto lineare. Prima domanda: l’istanza contiene gli elementi essenziali imposti direttamente dall’articolo 20, comma 1, del testo unico edilizia? Seconda domanda: la fattispecie rientra davvero nel paradigma del permesso di costruire ordinario assistito da silenzio assenso? Terza domanda: in presenza di una domanda configurabile, il Comune ha adottato in tempo un diniego o una richiesta legittima di integrazione? Se la risposta alla prima domanda è negativa, ci si trova davanti a una inconfigurabilità strutturale : il silenzio assenso non si forma. Se la risposta alla seconda domanda è negativa, ricorre una inconfigurabilità giuridica : anche in questo caso il silenzio assenso non si forma. Solo quando entrambe le risposte sono positive occorre passare alla terza verifica, cioè al controllo sul rispetto dei termini procedimentali e sull’eventuale formazione del titolo tacito. Che cosa è essenziale nella domanda di permesso di costruire Sul piano operativo, la nozione di documento “essenziale” non può essere lasciata alla sensibilità del singolo ufficio. Su questo, la pronuncia è netta e ricava il principio direttamente dall’articolo 20, comma 1, del testo unico edilizia. Sono essenziali: il titolo di legittimazione; gli elaborati progettuali richiesti; gli altri documenti previsti dalla parte II del d.P.R. n. 380 del 2001 quando ne ricorrano i presupposti; la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alle altre normative di settore, comprese quelle antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie e relative all’efficienza energetica. Questo è il nucleo che, nella pratica, va controllato subito all’arrivo della domanda. Se manca anche uno solo di questi elementi, non si è davanti a una pratica semplicemente incompleta, ma a una domanda strutturalmente inconfigurabile . In questa situazione è evidente che l’inerzia del Comune non sana nulla: il silenzio assenso non matura, anche se nessuno ha chiesto integrazioni entro i termini dell’articolo 20, comma 5. La sentenza è particolarmente utile perché chiarisce anche il caso concreto più frequente: le asseverazioni tecniche formulate in modo generico o monco . Nel giudizio deciso dal Consiglio di Stato è risultata mancante la dichiarazione del progettista sul rispetto delle disposizioni in materia di efficienza energetica, con relativo deposito dell’attestazione di prestazione energetica. Il Collegio considera tale omissione non come difetto marginale, ma come assenza di un tassello essenziale dell’asseverazione tecnica. Di segno diverso sono, invece, i documenti ulteriori richiesti da normative regionali , regolamenti edilizi o prassi comunali quando non coincidano con il nucleo legale appena ricordato . In questi casi la domanda può essere configurabile anche se incompleta. La conseguenza pratica è molto importante: se il Comune non attiva tempestivamente il soccorso istruttorio, il silenzio assenso può comunque formarsi. La sentenza, quindi, impedisce agli uffici di usare in modo indiscriminato richieste documentali ulteriori come argomento difensivo tardivo. Che cosa deve fare il Comune, subito Per gli uffici tecnici comunali la sentenza impone un cambio di metodo. Il primo controllo deve essere un controllo di soglia : verificare immediatamente se la domanda contiene tutto ciò che la legge statale considera essenziale. Questo controllo non va confuso con la valutazione di merito sulla conformità urbanistica dell’intervento . Sono due passaggi diversi, da tenere rigorosamente separati. Se manca un elemento essenziale, l’ufficio deve cristallizzare subito la ragione ostativa, qualificando la pratica come strutturalmente inconfigurabile . Se invece la domanda è configurabile ma presenta lacune non essenziali, il responsabile del procedimento deve attivare, una sola volta e nei termini di legge, la richiesta di integrazione prevista dall’articolo 20, comma 5. È su questo terreno che si gioca gran parte del rischio contenzioso: una richiesta tempestiva e ben circoscritta protegge l’amministrazione; una richiesta tardiva o generica, invece, rischia di essere irrilevante. La sentenza chiarisce anche che il Comune non può confondere il diniego tardivo con l’ autotutela . Se la domanda era configurabile e il termine è scaduto senza un provvedimento espresso, l’atto successivo è inefficace e l’amministrazione, se ritiene illegittimo il titolo formatosi, deve muoversi sul piano dell’articolo 21-nonies della legge n. 241 del 1990. Solo quando la domanda non era configurabile, invece, il Comune può legittimamente sostenere che nessun titolo tacito sia mai sorto. Un protocollo minimo di ufficio , alla luce della sentenza, dovrebbe dunque prevedere quattro passaggi: verifica immediata del nucleo essenziale ex articolo 20, comma 1; eventuale richiesta unica di integrazione per i soli profili non essenziali; adozione del diniego entro i termini se la pratica è configurabile ma infondata; utilizzo dell’autotutela, e non del diniego tardivo, quando il titolo tacito si sia già formato. Che cosa deve fare il tecnico del privato Dal lato del professionista la decisione impone un approccio altrettanto rigoroso. La prima regola operativa è non confidare sul fatto che il Comune “chiederà poi le integrazioni”. Questa logica può forse reggere per documenti di completamento o chiarimento, ma non per gli elementi essenziali della domanda. Se manca il nucleo minimo previsto dall’articolo 20, comma 1, il titolo tacito non nascerà e il privato si troverà, dopo anni, senza alcuna posizione consolidata da far valere. Per questo, prima del deposito, è indispensabile una checklist interna che verifichi: titolo di legittimazione; elaborati progettuali completi e coerenti; documentazione tecnica richiesta dalla parte II del testo unico, quando dovuta; asseverazione piena del progettista su urbanistica, regolamento edilizio e normative di settore; specifica copertura dei profili antisismici, antincendio, igienico-sanitari e di efficienza energetica. Proprio quest’ultimo aspetto, alla luce della sentenza, non può più essere trattato come allegato accessorio. La seconda regola operativa riguarda la tracciabilità. In giudizio conta moltissimo poter dimostrare che cosa è stato depositato , quando ed in quale forma . È quindi prudente conservare ricevute, distinta di trasmissione, indice degli allegati, relazione tecnica firmata, asseverazioni e ogni documento utile a ricostruire il contenuto esatto della domanda originaria. La sentenza mostra bene che, quando il contenzioso arriva a distanza di anni, il punto decisivo non è l’idea astratta di pratica completa, ma la prova concreta del suo contenuto originario. Vi è infine un’ulteriore implicazione pratica: gli obblighi documentali che il privato abbia assunto volontariamente per ottenere il titolo possono diventare, secondo la giurisprudenza più recente richiamata dalla sentenza, parte del nucleo essenziale da rispettare. Anche gli atti d’obbligo e gli impegni accessori, quindi, vanno letti con estrema attenzione prima del deposito della pratica. Come cambia il contenzioso Nel contenzioso sul silenzio assenso edilizio la sentenza modifica il modo di costruire sia la domanda giudiziale sia la difesa dell’amministrazione. Il privato che chiede l’accertamento del titolo tacito non può più limitarsi a dimostrare il decorso del termine e l’assenza di un diniego espresso. Deve anche provare che la domanda, al momento del deposito, era configurabile : cioè completa dei requisiti essenziali e collocata nel corretto paradigma normativo. Specularmente, il Comune che intenda negare il silenzio assenso deve concentrare la difesa su due linee davvero utili: o dimostrare la mancanza di un elemento essenziale dell’articolo 20, comma 1, o dimostrare che la fattispecie era giuridicamente fuori modello . Non è invece sufficiente opporre in modo generico la non conformità urbanistica dell’intervento, perché, se la domanda era configurabile, quella illegittimità avrebbe dovuto essere fatta valere nei tempi del procedimento o, dopo la scadenza, attraverso l’autotutela. In concreto, la sentenza rende decisivi i fascicoli documentali. Per il difensore del privato, il fascicolo deve dimostrare la presenza del nucleo essenziale ; per il difensore del Comune, deve isolare con precisione il documento mancante e mostrarne il carattere legalmente essenziale. Le contestazioni vaghe sulla “incompletezza della pratica” sono destinate, dopo questo arresto, a perdere gran parte della loro forza.