La decisione ribadisce la netta distinzione tra nozione urbanistica e nozione viabilistica di “centro abitato” e conferma il carattere vincolato della perimetrazione ex articolo 4 Codice della strada, escludendo l'ipotesi che la mera “completa urbanizzazione” dell’area consenta deroghe alle distanze stradali.
Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello proposto da alcuni privati contro il Comune di Albano Laziale, confermando la legittimità del diniego di riesame dell'annullamento in autotutela di due permessi di costruire in sanatoria e della nuova perimetrazione del centro abitato. La vicenda origina da due domande di condono edilizio del 2004, sfociate nel rilascio di permessi in sanatoria nel 2007. Nel 2009 il Comune annullava in autotutela i titoli, sulla base del parere negativo della Provincia di Roma per violazione delle distanze dal confine stradale: l'edificio sorgeva infatti a 16,80 metri dalla strada, in contrasto con il limite minimo di 20 metri previsto per le strade di tipo F. Dopo un primo contenzioso definito sfavorevolmente ai privati dal TAR Lazio e, nel 2023, dal Consiglio di Stato, gli interessati hanno chiesto il riesame dell'annullamento, sollecitando anche variante al PRG e ridefinizione del centro urbano, al fine di ricondurre l'area nel perimetro del centro abitato e superare così il vincolo delle distanze . Il Comune ha respinto l'istanza e, con delibera di Giunta n. 110/2020, ha modificato la delimitazione del centro abitato senza includere l'area in questione. La sentenza ha distinto la nozione di «centro abitato» a fini viabilistici , contemplata dal codice della strada , e a fini urbanistici ed ha precisato che: non esiste a livello normativo una definizione di centro abitato a fini urbanistici mentre esiste una definizione legislativa di centro abitato a fini viabilistici; ii) il centro abitato rilevante a fini urbanistici è quello definito dalla delibera consiliare sulla base di un criterio meramente empirico in quanto fondato sul riscontro in fatto di un raggruppamento continuo di fabbricati, costituenti un insieme organico, mentre il centro abitato a fini viabilistici è quello definito dalla giunta sulla base di un criterio formale, essendo il centro abitato una fattispecie tipizzata dal codice. Nella specie è stato ritenuto non condonabile , ex l. n. 47 del 1985 , un abuso edilizio perpetrato su immobile edificato a distanza inferiore da quella minima stabilito per le strade di tipo F poste al di fuori del centro abitato. Il Consiglio di Stato coglie, inoltre, l'occasione per ribadire con chiarezza che la “nuova regola applicabile” in materia di centro abitato ai fini viabilistici è solo quella tipizzata dal Codice della strada (articolo 3 e 4) e perimetrata con delibera di Giunta, con requisiti tassativi e non ampliabili in via analogica . La nozione urbanistica di centro abitato o la semplice completa urbanizzazione dell'area non possono incidere sulle distanze stradali, salvo l'ipotesi espressa dell'articolo 26, comma 2, del regolamento, che richiede zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale, nel caso di specie mancanti. In conclusione, la determinazione comunale di diniego di riesame è qualificata come atto meramente confermativo, privo di autonoma lesività e dunque non utile ad aggirare la definitività dell'annullamento in autotutela.
Presidente Poli – Estensore Addesso Fatto e diritto 1. Oggetto del giudizio è la domanda di annullamento dei seguenti provvedimenti: a) la nota del comune di Albano Laziale prot. n. 37575 del 23 luglio 2020, recante il diniego di riesame dei provvedimenti di annullamento in autotutela dei permessi di sanatoria n. 664/95-S e n. 665/95-S del 10 settembre 2009; b) la delibera della giunta comunale n. 110 del 13 luglio 2020 recante l'approvazione delle modifiche alla delimitazione del centro abitato di Albano Centro, Cecchina e Pavona. 2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dalla documentazione acquisita al fascicolo d'ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, sono i seguenti: a) in data 10 dicembre 2004 i signori Anna Leoncini, Simone e Andrea Dominici presentavano due domande di sanatoria (prot. n. 665/04-S e prot. n. 664/04-S) aventi ad oggetto, ciascuna, la realizzazione di una porzione di fabbricato ad uso residenziale composta da un'unità immobiliare e il completamento funzionale ai sensi dell' articolo 35, comma 8, della legge n. 28 febbraio 1985 n. 47 ; b) in data 22 ottobre 2007 il comune di Albano Laziale rilasciava i permessi di costruire in sanatoria prot. n. 41979/04 e prot. n. 41980/04; c) con provvedimenti prot. n. 42769 e prot. n. 42771 del 16 settembre 2009 il comune annullava in autotutela i titoli edilizi, sulla base del parere negativo della provincia di Roma prot. n. 4243 del 13 gennaio 2009, ove si rilevava che << il fabbricato ad uso residenziale, oggetto dell'istanza di sanatoria, è in contrasto con il D.M. 01/04/1968 n. 1404 e s.m.i. e con l'articolo 16, comma 1-lett. B del D.lvo 285/92 e s.m.i. in quanto la distanza dal confine stradale è di ml 16,80, inferiore al limite minimo stabilito per le strade di tipo F pari a ml 20.00 >>; d) i provvedimenti di annullamento in autotutela venivano impugnati dagli interessati con ricorso al T.a.r. per il Lazio, sezione II quater , che, con sentenza n. 1885 del 11 febbraio 2020, lo respingeva; e) con sentenza n. 4279 del 28 aprile 2023 la sesta sezione del Consiglio di Stato respingeva l'appello proposto dai signori Leoncini e Dominici avverso la sopra indicata sentenza del T.a.r; f) la sentenza n. 4279 del 2023 è stata impugnata dagli odierni appellanti con ricorso per revocazione, trattenuto in decisione alla udienza pubblica del 2 dicembre c.a.; g) con atto di significazione e diffida prot. n. 31537 del 25 giugno 2020 i signori Leoncini e Dominici chiedevano all'amministrazione: g1) il riesame del provvedimento di annullamento in autotutela; g2) l'adozione di una variante al P.R.G. vigente che tenga conto della completa urbanizzazione dell'area interessata dall'intervento; g3) la ridefinizione della delimitazione del centro urbano in considerazione delle caratteristiche dell'area, con conseguente declassamento della strada da extra urbana in urbana; h) con determinazione prot. n. 37575 del 23 luglio 2020 il comune respingeva l'istanza sopra indicata evidenziando che << in assenza di determinazioni da parte dell'Organo competente all'adozione di una variante al P.R.G. ovvero di un provvedimento per la rideterminazione dei confini del centro urbano per il declassamento della strada provinciale via Tor Paluzzi da strada extra urbana a strada urbana non è possibile procedere ad un riesame dei provvedimenti di annullamento in autotutela >>; i) con delibera della giunta comunale n. 110 del 13 luglio 2020 il comune procedeva ad una modifica della delimitazione del centro abitato ai sensi dell' articolo 4 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 ( nuovo codice della strada ), senza, tuttavia, comprendere l'area ove è ubicato l'immobile oggetto della sanatoria poi annullata. 3. Con il ricorso di primo grado i signori Leoncini e Dominici hanno impugnato la determinazione prot. n. 37575 del 23 luglio 2020 e la delibera di giunta comunale n. 110 del 13 luglio 2020, articolando tre autonomi motivi, estesi da pagina 5 a pagina 9 del gravame. 4. L'impugnata sentenza – T.a.r. per il Lazio, sez. II quater , n. 4912 del 7 marzo 2025 – ha dichiarato l'inammissibilità del ricorso e compensato le spese di lite, prendendo in considerazione la sola impugnativa della nota 23 luglio 2020. 5. I ricorrenti hanno proposto appello – notificato in data 23 maggio 2025 e depositato in data 26 maggio 2025- affidato a due complessi motivi (estesi da pagina 4 a pagina 19 del gravame) e corredato da istanza istruttoria, con cui hanno dedotto, tra l'altro, la nullità della sentenza che si è pronunciata solo sul provvedimento di reiezione dell'istanza di annullamento in autotutela e non anche sulla legittimità della delibera della giunta comunale n. 110 del 13 luglio 2020, parimenti impugnata con ricorso di primo grado. 6. Si è costituito per resistere il comune in data 18 giugno 2025. 7. Nel corso del procedimento: a) i ricorrenti hanno depositato documenti in data 29 maggio 2025, memoria difensiva in data 31 ottobre 2025 e di replica il successivo 11 novembre; b) il comune ha prodotto memorie difensiva e in replica rispettivamente in data 30 ottobre e 10 novembre 2025. 8. La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza pubblica del 2 dicembre 2025. 9. L'appello è infondato e deve essere respinto. 10. Rileva il collegio che in appello è stato devoluto l'intero thema decidendum trattato in primo grado, pertanto, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015 , il collegio esaminerà direttamente i motivi originari posti a sostegno del ricorso di primo grado i quali perimetrano obbligatoriamente il processo di appello ex articolo 104 c.p.a . (sul principio e la sua applicazione pratica, fra le tante, cfr. sez. IV, n. 1137 del 2020, n. 1130 del 2016, sez. V, n. 5868 del 2015; sez. V, n. 5347 del 2015). Per tali ragioni, è possibile prescindere dalla prospettata questione inerente alla nullità della sentenza di primo grado. 11. Preliminarmente, ai fini di una migliore comprensione della vicenda sotto il profilo giuridico oltre che fattuale, è opportuno richiamare sinteticamente il quadro normativo e giurisprudenziale in ordine all'accezione di “centro abitato” rilevante ai fini della circolazione stradale, alla conseguente determinazione della fascia di rispetto stradale per le costruzioni poste al di fuori di esso nonché alla distinzione tra la nozione di centro abitato rilevante a fini viabilistici e l'omonima nozione rilevante a fini urbanistici. 12. Sul piano normativo vengono in rilievo: a) l'articolo 41 septies della legge 17 agosto 1942 n. 1150, introdotto dall' articolo 19 della legge 6 agosto 1967 n. 765 , e gli articolo 1 e 4 del decreto interministeriale 1 aprile 1968 n. 1404, i quali stabiliscono che, fuori del perimetro dei centri abitati e degli insediamenti previsti dai piani regolatori generali e dai programmi di fabbricazione, deve osservarsi la distanza minima di 20 metri dalle strade di tipologia “D”, ossia le strade locali la cui sede stradale sia di larghezza inferiore a ml. 10,50; ai sensi di tale normativa, il centro abitato rilevante per la circolazione è quello così delimitato dallo strumento urbanistico (piani regolatori generali e programmi di fabbricazione); b) il decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 ( nuovo codice della strada , codice) e il decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992 n. 495 (regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada , regolamento) i quali, rispettivamente, recano una definizione normativa di centro abitato -da delimitarsi con delibera di giuntarilevante ai fini della circolazione stradale (articolo 3 e 4 del codice) e stabiliscono che fuori dai centri abitati, così come delimitati dalla citata delibera di giunta, le distanze dal confine stradale non possono essere inferiori a 20 metri per le strade di tipo F, coincidenti con le strade di tipologia D previste dal d.m. del 1968 (articolo 26, comma 2, del regolamento); c) ai sensi di tale normativa, che ha sostituito quella previgente richiamata sub a), il centro abitato rilevante per la circolazione è quello-e solo quellocosì perimetrato con delibera di giunta comunale e avente le caratteristiche definite dall'articolo 3, n. 8 del codice, ossia un insieme di edifici: i) che formano un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili; ii) che è costituito da non meno di venticinque fabbricati; iii) che è costituito da aree di uso pubblico; iv) che presenta accessi veicolari o pedonali sulla strada; d) l'articolo 41 quinquies della citata legge n. 1150/1942 (introdotto dall' articolo 17 legge 6 agosto 1967 n. 765 e successivamente abrogato in parte qua dall'articolo 136, comma 2, lettera b), del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) secondo cui il perimetro di centro abitato rilevante per la normativa urbanistica (ad es. ai fini dell'individuazione degli indici di edificabilità nei comuni sprovvisti di piano regolatore ai sensi dell' articolo 4, comma 8, legge 28 gennaio 1977 n. 10 , dell'obbligo della licenza edilizia per le nuove costruzioni realizzate ante 1967 ai sensi dell' articolo 31 della citata l. 1150/1942 e dell'indennità di espropriazione ai sensi dell' articolo 18 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 ) è quello perimetrato con delibera di consiglio comunale sulla base della situazione edificatoria esistente. 13. Dal quadro normativo sopra sinteticamente richiamato discende che: i) non esiste a livello normativo una definizione di centro abitato a fini urbanistici mentre esiste una definizione legislativa di centro abitato a fini viabilistici; ii) il centro abitato rilevante a fini urbanistici è quello definito dalla delibera consiliare sulla base di un criterio meramente empirico in quanto fondato sul riscontro in fatto di un raggruppamento continuo di fabbricati, costituenti un insieme organico, mentre il centro abitato a fini viabilistici è quello definito dalla giunta sulla base di un criterio formale, essendo il “centro abitato” una fattispecie tipizzata dal codice. 14. Sul piano giurisprudenziale rilevano i seguenti principi interpretativi e criteri applicativi: a) la nozione di “centro abitato” contemplata dal codice della strada ha una connotazione giuridica diversa rispetto all'analogo concetto previsto dalla disciplina urbanistica in quanto finalizzata ad individuare l'ambito territoriale in cui, per le interrelazioni esistenti tra le strade e l'ambiente circostante, è necessaria da parte dell'utente della strada una particolare cautela nella guida e sono imposte particolari norme di comportamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3510 del 2025 e n. 4246 del 2010); b) la nozione viabilistica di centro abitato non rileva ai fini urbanistici ed è differente ontologicamente da quella introdotta dall' art.18 della l. n. 865 del 1971 ai fini dell'indennità di esproprio ( Cons. Stato, sez. IV, n. 3458 del 2016 ) e dall' articolo 31 della l. n. 1150 del 1942 ai fini dell'obbligo di licenza edilizia; c) la delimitazione di centro abitato a fini urbanistici è un atto discrezionale, sindacabile solo ove si riveli illogico o incongruo, mentre l'analogo provvedimento disciplinato dal codice della strada è un atto vincolato in quanto il legislatore non si limita soltanto ad individuare l'organo competente, i termini per l'adozione del provvedimento e le modalità della sua pubblicazione, ma prevede dettagliatamente i presupposti che consentono di includere un insieme di edifici nel centro abitato (Cons. Stato, sez. II, parere n. 1715/08 del 2009); d) l'elencazione dei requisiti del centro abitato contemplati dall' articolo 3, n. 8 del codice della strada è tassativa ed insuscettibile di estensione analogica, non competendo all'amministrazione locale alcuna ponderazione degli interessi sottesi, in tale ambito, alla disciplina della circolazione stradale poiché il legislatore ha voluto imporre parametri rigidi onde consentire l'applicazione di soluzioni uniformi per l'intera rete stradale nazionale. Ne consegue che le amministrazioni comunali, chiamate ad operare la delimitazione dei centri abitati ai fini della circolazione stradale, sono tenute ad applicare rigidamente i parametri normativi previsti dalla legge, includendovi solo gli edifici che risultino formati, all'esito degli accertamenti tecnici condotti, da non meno di venticinque edifici (Cons. Stato sez. II, parere n. 1715/08 del 2009); e) ai fini dell'osservanza delle distanze delle costruzioni dal ciglio stradale rileva esclusivamente la nozione viabilistica di centro abitato che va individuata non secondo un criterio empirico-con riguardo ad un raggruppamento continuo di fabbricatima secondo il criterio formale individuato dall' articolo 3, n. 8 del codice della strada e sulla base della perimetrazione stabilita con delibera di giunta comunale adottata ai sensi dell' articolo 4 del codice della strada (o sulla base di piani regolatori e dei programmi di fabbricazione per le fattispecie ricadenti ratione temporis nell'ambito di applicazione del d.m. 1 aprile 1968: cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 268 del 1999), rientrando nel centro abitato solo le aree comprese in tale perimetrazione formale; f) il centro abitato rilevante a fini viabilistici è una fattispecie tipica e tipizzata e non può essere integrata con il criterio empirico del “centro abitato di fatto” (presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione) utilizzato dalla giurisprudenza a fini meramente “urbanistici” (sulla rilevanza della nozione di centro abitato di fatto qualora manchi un'apposita deliberazione di consiglio comunale di perimetrazione ai fini dell'obbligo del titolo edilizio ante 1967: cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6027 del 2025, C.g.a. n. 654 del 2024, sez. VI, n. 1222 del 2022, sez. IV, n. 3741 del 2007, sez. IV, n. 1560 del 2005; in senso contrario, la isolata sez. IV, n. 211 del 1997); g) ai fini della determinazione della distanza dal ciglio stradale, la destinazione urbanistica rileva esclusivamente nei limiti in cui essa viene richiamata dall'articolo 26, d.P.R. n. 495 del 1992 che stabilisce una minore distanza ove si versi al di fuori dei centri abitati ma << all'interno delle zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale >> ( Cons. Stato, sez. II, n. 3900 del 2020 ) e non può essere invocata per integrare o estendere la nozione di “centro abitato” ai fini viabilistici, la cui delimitazione è per legge riservata alla giunta e non al consiglio comunale. 15. L'applicazione delle sopra richiamate coordinate normative e giurisprudenziali alla fattispecie per cui è causa conduce alla reiezione dei motivi indicati ai paragrafi II e III del ricorso di primo grado, atteso che l'asserita natura completamente urbanizzata ed edificata dell'area non è sufficiente per qualificarla come centro abitato né ai sensi dell' articolo 1 del d.m. n. 1404 del 1968 né ai sensi degli articolo 3 e 4 del codice della strada . 16. Al riguardo è sufficiente rilevare che l'area: a) ricade in zona E –sottozona E2 agricola secondo il P.R.G. approvato con delibera n. 2527 del 1975 e non rientra nella nozione di centro abitato ai sensi dell'articolo 1 del d.m. del 1968; b) è esclusa dalla delimitazione di centro abitato di cui alle delibere di giunta n. 2081 del 1993 e n. 110 del 2020 e non è sussumibile nella fattispecie tipizzata di centro abitato, come definita dagli articolo 3 e 4 del codice della strada ; c) non è una zona prevista come “ edificabile o trasformabile dallo strumento urbanistico generale ” e, quindi, non rientra nella deroga alla distanza di 20 metri consentita, fuori dal centro abitato, dall'articolo 26, comma 2, del regolamento (la delibera di consiglio comunale n. 3/2010, richiamata dai ricorrenti e versata in atti, si è limitata ad accogliere osservazioni alla variante del P.R.G. presentate dalla signora Leoncini, ma non ha approvato la suddetta variante, qualificando la zona come edificabile o trasformabile). 17. Per altro verso, la delibera di giunta comunale n. 110 del 13 luglio 2020 ha provveduto alla modifica della perimetrazione del centro abitato già disposta, ai sensi dell' articolo 4 del codice della strada , con delibera n. 2081 del 1993, prendendo atto delle trasformazioni urbanistiche intervenute che hanno riguardato aree diverse da quella per cui è causa. 18. La delibera citata ha, in particolare, richiamato le modifiche alla viabilità secondaria apportate dalla variante al P.R.G. relativa alla realizzazione della tangenziale Albano-Ariccia-Genzano, le trasformazioni antropiche subite a partire dall'anno 1993 da alcune porzioni del territorio comunale a seguito della definizione di piani particolareggiati e non, come quelli-si legge nella deliberadi Santa Lucia in località Le Mole, di Pavona in località Casette, di Parco Domiziano in località Rufelli, nonché il piano di edilizia economica e popolare (p.e.e.p.) di Cecchina in Via Madonna degli Angeli, oltre alle nuove urbanizzazioni previste dagli interventi del “PDR Contratti di Quartiere” e quelle previste a sud della Stazione Ferroviaria di Cecchina. 19. La delibera impugnata evidenzia con chiarezza, nella sua articolata motivazione, che la nuova perimetrazione del centro abitato è conseguente alle modifiche alla viabilità determinate sia dalla realizzazione dello svincolo della tangenziale sia dal completamento delle urbanizzazioni, entrambe relative ad aree diverse da quella ove sono ubicate le opere per cui è causa. 20. Per tale ragione, l'area in questione è stata legittimamente esclusa dalla nuova perimetrazione dalla delibera n. 110 del 2020, della cui natura vincolata si è già sopra trattato al punto § 14 lettera c). 21. Per le medesime ragioni, non risultano pertinenti le deduzioni difensive in ordine all'esistenza-nella zona di interessedi un raggruppamento di case contigue e vicine il quale rileva-a tutto concederea fini urbanistici ma non a fini viabilistici. 22. Parimenti infondata è la censura proposta avverso il diniego di autotutela. 23. Premesso, in linea generale, che l'Amministrazione non è tenuta a pronunciarsi sulle istanze di autotutela (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 76 del 2024; sez. IV, n. 2622 del 2021, sez. IV, n. 6520 del 2020, sez. IV, 6010 del 2020), è dirimente osservare che con la determina del 23 luglio 2020 il comune si è limitato a respingere de plano la richiesta di riesame senza procedere ad una nuova istruttoria o una nuova valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. 24. La natura meramente confermativa dell'atto emerge ictu oculi dal tenore letterale dello stesso. 25. Per pacifica giurisprudenza, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e atti meramente confermativi va ravvisata nella sussistenza o meno di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi all'esito della quale viene adottato l'atto successivo. Hanno, quindi, natura meramente confermativa gli atti che si limitano a dichiarare l'esistenza del precedente provvedimento, senza che sia effettuata una nuova istruttoria o motivazione e sono privi di un'efficacia lesiva propria, non essendo quindi autonomamente impugnabili. ( Cons. Stato, sez. IV, n. 8756 del 2025 ; sez. V, n. 8024 del 2024). 26. In conclusione, l'appello deve essere respinto, con conseguente reiezione anche dell'istanza istruttoria ivi formulata. 27. Nella complessità e novità delle questioni sottese al gravame il collegio ravvisa eccezionali motivi – ex articolo 26, comma 1, c.p.a . e 92, comma 2, c.p.c. – per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio, fermo restando l'onere, a carico di parte appellante, del contributo unificato. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di giudizio, ai sensi degli articolo 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., fermo restando l'onere, a carico di parte appellante, del contributo unificato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati: Vito Poli, Presidente Antonella Manzione, Consigliere Francesco Guarracino, Consigliere Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore Alessandro Enrico Basilico, Consigliere