Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato è intervenuto in relazione alla rilevanza giuridica del parere negativo reso tardivamente da parte dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica in sede di conferenza dei servizi.
Il fulcro della vicenda ( Cons. Stato, sez. IV, 17 novembre 2025, n. 8981 ) ruota intorno ad un permesso di costruire per un intervento residenziale richiesto nel 2017. La prima conferenza di servizi del 2018 si era conclusa con un diniego fondato su un parere negativo regionale; la Soprintendenza, pur regolarmente invitata, non aveva invece espresso alcun parere . Il diniego era stato annullato dal TAR nel 2022, imponendo una rinnovata valutazione solo alla Regione . L'amministrazione civica aveva convocato una nuova conferenza di servizi nel 2023, chiedendo nuovamente il parere a tutti gli enti, compresa la Soprintendenza . Quest'ultima, questa volta, esprimeva un parere negativo richiamando la presenza del vincolo paesaggistico previsto dal d.lgs. n. 42/2004 ( Codice dei beni culturali e del paesaggio ). Il TAR Lazio, con una nuova sentenza nel 2024, aveva ritenuto illegittimo il nuovo coinvolgimento della Soprintendenza e, di conseguenza, il parere dalla medesima espresso. Il Ministero della Cultura ha quindi proposto appello. L' istituto del silenzio rappresenta uno strumento efficace di semplificazione dell'attività amministrativa, in quanto la logica che lo presiede è quella di fornire un rimedio al comportamento inerte della pubblica amministrazione. Esso, pertanto, costituisce un vantaggio per il privato , il quale ottiene implicitamente l'autorizzazione allo svolgimento della sua attività senza subire i ritardi dell'azione amministrativa. Il silenzio assenso è configurato all' articolo 20 l. n. 241/1990 come istituto generale, applicabile cioè non più ad una tassativa elencazione di procedimenti, bensì a tutti i procedimenti ad istanza di parte, (esclusi quelli disciplinati dall'articolo 19 “Segnalazione certificata di inizio attività”), finalizzati al rilascio di provvedimenti amministrativi . Per questi casi «il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda», se la stessa amministrazione non comunica all'interessato, nel termine indicato dall'articolo 2, commi 2 e 3, il provvedimento di diniego ovvero se, entro 30 giorni dalla presentazione dell'istanza, non indice una conferenza di servizi . Con il quadro normativo successivo alla l. n. 124/2015 vede la luce l'istituto del silenzio assenso “orizzontale ”– cioè quello che opera fra pubbliche amministrazioni – applicabile anche alle Soprintendenze che non rilasciano entro il termine il parere richiesto e ciò vale sia quando sono chiamate a rilasciarlo nell'ambito di una conferenza di servizi, sia se interpellate direttamente da un'altra amministrazione, sia all'interno del procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica. La ratio sottesa è quella di garantire la competitività del sistema Paese, assicurando la conclusione dei procedimenti in tempi certi e rapidi «poiché il fattore tempo è una variabile essenziale della programmazione finanziaria privata». In questo contesto gli interessi “sensibili” come il paesaggio, l'ambiente e i beni culturali non possono avere un “primato astratto, assoluto e incondizionato” ma devono inserirsi in un bilanciamento concreto di tutti gli interessi coinvolti nel procedimento amministrativo e questo, anche quando si tratta, come nel caso della tutela paesaggistica, di valori riconosciuti dalla Costituzione. Dalla lettura della sentenza emerge che la normativa è chiara nell'applicare il silenzio assenso anche alle soprintendenze e alle altre amministrazioni che tutelano interessi sensibili. Infatti: l'articolo 17- bis , comma 3, l. n. 241/1990 statuisce che il silenzio-assenso “orizzontale” si applica «anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche»; l'articolo 14- bis , comma 4, l. n. 241/1990, relativo alla conferenza di servizi semplificata, dispone anche con riferimento alle amministrazioni per la tutela paesaggistico e dei beni culturali (alle quali è concesso solo un allungamento del termine per decidere) il principio per cui si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni che non comunicano il proprio parere entro il termine stabilito o comunicano un parere privo dei requisiti d i legge. Non può inoltre trascurarsi di menzionare l'articolo 11 d.P.R. n. 31/2017. Si tratta del regolamento che disciplina il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata prevede espressamente che «In caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell' articolo 17- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 , e successive modificazioni e l'amministrazione procedente provvede al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica». E' indubbia l'applicabilità del silenzio assenso “orizzontale” anche all'interno del procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica: pertanto , nei casi in cui la Soprintendenza, su richiesta della Regione (o del comune delegato al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica), non rilasci il proprio parere entro il termine di legge, l'inerzia dovrà essere considerata dalla Regione o dal Comune come avente valore di assenso e in quanto tale sarà vincolante ai fini del rilascio del provvedimento positivo. Del resto, come ricorda il Consiglio di Stato anche in precedenti occasioni, l'applicazione del silenzio assenso “orizzontale” al parere paesaggistico è stata espressamente affermata da l Ministero per la cultura con le circolari 10 novembre 2015, prot. n. 27158 e 20 luglio 2016, prot. 21892 ( Cons. Stato, n. 8610/2023 ). Infine, è stato sancito che, in base all' articolo 2, comma 8 bis della L. n. 241/1990 , qualora la Soprintendenza dovesse rilasciare il parere oltre il termine stabilito, questo non avrà alcuna efficacia , ossia sarà come se non esistesse (“ tamquam non esset ”). resta ferma esclusivamente la possibilità, per l'amministrazione, di esercitare l'autotutela secondo il principio del contrarius actus o di richiedere il riesame degli esiti della Conferenza di servizi, ai sensi dell' articolo 14 quater , comma 2, della L. n. 241/1990.