Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato è intervenuto in relazione a un contenzioso sull'aggiudicazione di un appalto integrato, in cui l’impresa aggiudicataria si è avvalsa di una società di ingegneria esterna per coprire i requisiti di progettazione.
La sentenza ( Cons. Stato, sez. V, 12 agosto 2025, n. 7031 ) è interessante in quanto chiarisce l'intensità del sindacato del giudice amministrativo in riferimento all'apprezzamento del grave illecito professionale e fa luce sulla funzione rivestita dalla documentazione di gara nell'economia della procedura. La vicenda La vicenda trae origine da una gara avente ad oggetto l' affidamento in appalto integrato della progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di risanamento e ammodernamento delle reti idriche di distribuzione nel Cilento e Vallo di Diano tramite digitalizzazione e implementazione di un sistema centralizzato di monitoraggio . In una procedura di gara di appalto integrato, i requisiti speciali per la selezione sono incentrati essenzialmente sulla capacità economica e finanziaria nonché sulla capacità tecnica e professionale, che l'operatore economico può dimostrare attraverso una documentazione, la quale presuppone che il professionista abbia stipulato un contratto per l'affidamento e lo svolgimento dei servizi. Ebbene, nel caso di specie l'operatore escluso ha contestato la validità della documentazione prodotta , sostenendo che l'aggiudicataria avrebbe speso requisiti di capacità tecnica non correttamente maturati, in quanto riferiti a servizi di progettazione svolti in contesti privati e non riconducibili alle prestazioni richieste dalla lex specialis . Secondo la prospettazione dell'appellante la lex specialis non solo avrebbe distinto la progettazione e le diverse attività tecniche “complementari/accessorie” per tipologia, importo contrattuale e durata, ma avrebbe anche concepito un regime di qualificazione separato e diverso per la prima e per i secondi, con la conseguenza che l'indicazione del progettista esterno non sarebbe conforme alla prescrizione di gara. L'operatore escluso inoltre ha lamentato la carenza a b origine dei requisiti generali in capo alla società aggiudicataria essendo emersa, in sede di verifica dei requisiti, la richiesta di rinvio a giudizio dell'amministratore per i reati di cui agli articolo 479 e 61 n. 2 c.p. e 640, comma 2 n. 1, c.p., non dichiarata in gara e sulla quale la stazione appaltante avrebbe omesso una minima valutazione così procedendo alla stipula del contratto. Il ricorso è stato rigettato in primo grado, ritenendo il TAR legittima l'aggiudicazione. La decisione di rigetto è stata confermata in appello dal Consiglio di Stato. Riferimenti normativi Diversamente da quanto prevedeva il regime previgente, il legislatore del nuovo Codice dei contratti , con la formulazione dell' articolo 98 D. Lgs. 36/2023 , ha deciso di perimetrare in maniera puntuale la fattispecie dell'illecito professionale grave, declinando in maniera tassativa gli elementi costitutivi dell'istituto e i mezzi adeguati per dimostrarne l'esistenza. La ratio sottesa a tale previsione è quella di soddisfare l'esigenza di radicare il provvedimento di esclusione dovuto al grave illecito professionale su elementi solidi , sia in termini di prova che di fattispecie, consentendosi per tale via ai committenti pubblici la possibilità di evitare errori di merito e di opportunità. L'istituto si annovera infatti fra le cause di esclusione dalla gara non automatiche ex. articolo 95 d.lgs. 36/2023 : si tratta di tutte quelle ipotesi che non obbligano automaticamente la stazione appaltante ad escludere l'operatore economico, quanto piuttosto ad avviare un iter di valutazione focalizzata sull'integrità ed affidabilità del concorrente. La previsione sul piano normativo di circostanze e metodologie chiare per l'esercizio di tale discrezionalità – si ribadisce - non solo è utile a circoscriverne la portata, ma concorre a ridurre gli errori di un eccessivo rigore evitando sproporzionate esclusioni. Le argomentazioni del Collegio di legittimità I giudici di Palazzo spada ricordano che secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale “l'interpretazione della nozione di “ grave illecito professionale ” è interamente rimessa alla P.A.; il sindacato che il giudice amministrativo è chiamato a compiere sulle motivazioni di tale apprezzamento, pertanto, deve essere mantenuto sul piano della “non pretestuosità” della valutazione degli elementi di fatto compiuta dall'amministrazione, senza poter in alcun modo pervenire a evidenziare una (mera) “ non condivisibilità ” della valutazione stessa (cfr. Cass. civ. SS.UU. 17 febbraio 2012, n. 2312 e Cons. Stato, V, n. 3537 del 2025 ). Ciò detto nel caso di specie, sotto il profilo fattuale dalla documentazione allegata in primo grado si evince che al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara, non vi era nessun decreto di rinvio a giudizio a carico dell'amministratore unico della società appellata, e che, quindi non si rileva un'omissione dichiarativa posta in essere dalla società appellata. In ogni caso spetta alla valutazione discrezionale della stazione, una volta avuto contezza della richiesta di rinvio a giudizio, stabilire le conseguenze correlate alla qualificazione della stessa come grave illecito professionale. I rapporti fra i documenti di gara Il Collegio in tale sede ha avuto modo di chiarire che i documenti di gara - bando, disciplinare di gara e capitolato speciale d'appalto – “hanno ciascuno una propria autonomia ed una peculiare funzione nell'economia della procedura” e nell'ordine: il primo fissa le regole della gara; il secondo disciplina in particolare il procedimento di gara; il terzo integra eventualmente le disposizioni del bando, di norma con particolare riferimento agli aspetti tecnici anche in funzione dell'assumendo vincolo contrattuale. Ne deriva che, in presenza di mere integrazioni o specificazioni a opera del capitolato di quanto già prescritto dal disciplinare, entrambe le previsioni devono trovare applicazione , integrandosi fra di loro ( Cons. Stato, V, n. 3394 del 2024 ; Cons. Stato, V, n. 7573 del 2022); Ancora - puntualizza il Collegio - ai fini dell'interpretazione delle clausole di una lex specialis vanno applicate le norme in materia di contratti e, anzitutto , i criteri di interpretazione letterale e sistematico ex articolo 1362 e 1363 c.c . che escludono che dette clausole possano essere assoggettate a un procedimento ermeneutico in funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse significati impliciti o inespressi, e che, laddove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, debba prescegliersi, in forza del principio di favor partecipationis , il significato più favorevole al concorrente ( Cons. Stato, V, n. 1439 del 2024 ). Sulla base di tali principi ermeneutici, il Collegio ha escluso, nella fattispecie in esame, la presenza di un contrasto tra le previsioni del disciplinare e quelle del capitolato, osservando come il primo definisca l'appalto come lotto unico e fissi i requisiti per i servizi tecnici, mentre il secondo si limiti a dettagliare le singole attività, intese come propedeutiche alla progettazione esecutiva. Il Collegio ha anche escluso l'applicazione del criterio gerarchico tra fonti, secondo cui il bando di gara prevale sul capitolato, ricordando che quest'ultimo può solo integrare, ma non modificare, le previsioni del bando.