La materia è di particolare complessità proprio per l’intersecarsi di disposizioni di natura civilistica e di disposizioni di natura amministrativa. Dalla scelta interpretativa della natura giuridica della singola fattispecie discende non solo l’applicazione del conseguente statuto applicativo, ma anche la soluzione esatta delle vicende patologiche comportanti la lesione dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi in gioco e la definizione degli strumenti di ristoro.
La pluralità delle fonti La materia regolata da molteplici disposizioni di natura civilistica e pubblicistica è stata affrontata nello studio, completo ed efficace, di F. Clericò, approvato dalla Commissione Studi Pubblicistici del Consiglio Nazionale del Notariato il 26.03.2025 n. 227-2014 dal Titolo “ Distanze legali nel sistema della proprietà edilizia e nel t.u. dell'edilizia, d.p.r. 380/2001 articolo 2 bis” le cui conclusioni sono, quindi, perfettamente condivisibili. In primo luogo, vi è l' articolo 873 c.c. , una sorta di Giano bifronte che, dopo aver dettato l'indicazione di una distanza minima tra fabbricati di 3 m., dispone che i regolamenti comunali non possano stabilire una distanza inferiore. Il d.m. 1444/1968 , che trova la sua fonte nell'articolo 41- quinques della legge n. 1150/1942 , statuisce poi all'articolo 9 che i Comuni, nella formazione di nuovi strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, devono osservare limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza e di distanza fra i fabbricati. Una recente disposizione ( articolo 5 comma 1, lett. b– bis, d.l. 32/2019 , convertito con l. n. 55/2019 ) ha poi affermato, in via di interpretazione autentica, che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti al secondo e terzo comma si considerano riferiti esclusivamente alle zone C. Secondo la giurisprudenza, l' articolo 9 d.m. 1444/1968 ha efficacia cogente, dovendosi le sue disposizioni intendersi inserite in via automatica, in sostituzione di quelle contrastanti, nei regolamenti e nella normativa regionale, con la conseguenza evidente che il giudice potrà disapplicare la norma contrastante con le distanze fissate dal decreto ministeriale, applicando alla fattispecie direttamente quanto ivi previsto. L' articolo 873 c.c. , quindi, consente la previsione di eventuali maggiori distanze fissate nei regolamenti locali, che, a loro volta, devono, tuttavia, uniformarsi a quanto previsto all' articolo 9 del d.m. 1444/68 . Le diverse conseguenze per le violazioni delle norme in tema di distanza Non tutte le prescrizioni contenute in piani e regolamenti comunali possono essere ricomprese fra quelle cui rimanda l' articolo 873 c.c. . Va, al riguardo, precisato che solo quelle che integrano tale disciplina permettono, in caso di loro violazione, non solo la richiesta del risarcimento del danno, ma anche la riduzione in pristino ai sensi dell' articolo 872 comma 2 c.c. . Un criterio distintivo può essere rinvenuto nel fatto che le norme derivanti da regolamenti e piani comunali possono dirsi integrative esclusivamente allorquando vadano a disciplinare i rapporti di vicinato in relazione alle distanze; laddove esse intendano soddisfare interessi urbanistici generali non integrano certo la normativa del codice civile. In estrema sintesi, le prescrizioni dei piani e regolamenti finalizzate unicamente e principalmente alla limitazione dei volumi edificabili, alla previsione della densità dei fabbricati, funzionale ad un corretto assetto urbanistico, non rientrano fra quelle richiamate dall' articolo 873 c.c. . Tutte le prescrizioni regolamentari locali che prescrivono distacchi fra fabbricati o anche distanze minime del fabbricato dal confine del fondo debbono, invece, considerarsi facenti parte della disciplina codicistica. Pertanto, colui che è danneggiato dalla violazione di previsioni regolamentari integrative del c.c., potrà azionare il duplice strumento rimediale del risarcimento del danno e della riduzione in pristino ai sensi dell' articolo872 c.c. , laddove colui che, invece, ha subìto una lesione per violazione di regolamenti non integrativi, potrà solo richiedere il risarcimento del danno. Le modifiche in tema di distanze dettate dal TUE Il quadro normativo viene reso ancor più complesso dalla novella introdotta nel TUE a più riprese; in particolare, l'articolo 2- bis, comma 1, TUE recita che, ferma la competenza statale in materia di ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme codicistiche, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al d.m. 1968, n. 1444 , e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell'ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali. Si tratta di una disposizione rivolta agli enti territoriali: la deroga alle distanze minime operata dal legislatore regionale può essere ritenuta ammissibile solo se contenuta in strumenti urbanistici funzionali a conformare un assetto complessivo ed unitario di una determinata porzione di territorio, affermazione nella quale riecheggia quanto previsto nell'ultimo comma dell' articolo 9 del d.m. 1444/1968 , finalizzata ad orientare i Comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio. La demolizione e ricostruzione ed il rispetto delle distanze Il comma 1- ter dell'articolo 2- bis TUE dispone che - laddove l'intervento edilizio preveda la demolizione e ricostruzione di edifici (anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini) - la ricostruzione è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito, sempre però nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. L'intervento ricostruttivo fuori sagoma di edificio demolito è, in realtà, previsto dall' articolo 3, lett. d), del d.p.r. n. 380/2001 , ma nei limiti delle distanze fissate dal D.M.1444/1968 . Nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e in ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione sono consentiti esclusivamente nell'ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale, fatte salve le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela. Le distanze e l'autonomia privata I diritti soggettivi di cui all' articolo 873 c.c. sono disponibili e possono essere modulati attraverso costituzioni di servitù, che si traducono in corrispondenti limitazioni al diritto di proprietà di un fondo a vantaggio di altro fondo confinante. In altre parole, il peso gravante sul fondo servente consistente anche nella sua inedificabilità (per intero o pro parte) corrisponde al vantaggio per il fondo dominante consistente nella sua maggiore edificabilità. Le distanze fissate, invece, in piani e regolamenti comunali sono formulate a tutela dell'interesse pubblico ad un ordinato e corretto assetto urbanistico e fuoriescono dalla disponibilità dei consociati. Una tale netta distinzione, in funzione degli interessi tutelati non permette di risolvere le ipotesi nelle quali vi sia una compenetrazione di situazioni che hanno un comune denominatore. È stato già osservato che i piani e i regolamenti comunali costituiscono normativa integrativa della disciplina dettata dagli articoli 873 e ss. c.c. . La portata extra privatistica delle norme cd. sub – primarie (regolamenti e piani comunali) è stata attenuata dalla posizione della giurisprudenza ( Cass. Sent. 4240/2010 ) che ha ammesso l'usucapibilità di una servitù a costruire a distanza inferiore da quella stabilita dalla normativa locale, sempre che l'interesse pubblico non sia leso. Qualora le prescrizioni dei piani e dei regolamenti siano finalizzate alla limitazione dei volumi edificabili, alla previsione della densità dei fabbricati, funzionale ad un corretto assetto urbanistico, non rientrano fra quelle richiamate dall' articolo873 c.c. In quest'ultimo caso, la pubblica Amministrazione intende proteggere un interesse superiore che evidentemente esorbita da quelli di rapporti di vicinato, rivolgendosi il precetto al proprietario dell'unico fondo, impedendogli di fabbricare ad una distanza inferiore da quella stabilita nella disposizione comunale.