Anche presso l’Ispettorato del Lavoro sono frequenti le istanze di accesso agli atti amministrativi la tematica è disciplinata da un apposito regolamento governativo, il Decreto del Ministro del Lavoro 4 novembre 1994, numero 797, ad oggi vigente, il quale prevede una restrizione significativa dell’operatività dell’istituto del diritto di accesso.
In questo articolo si approfondisce il delicato profilo del bilanciamento fra interessi di rango costituzionale confliggenti, con particolare riferimento alle implicazioni legate al congegno del segreto investigativo. Il fatto Con la sentenza in commento il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Quarta, ha ritenuto infondata la domanda presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere l' accesso agli atti e ai verbali relativi all'accertamento operato dall'Ispettorato del lavoro presso la sede INPS del comune di Caltanissetta. In particolare, il ricorrente aveva lamentato l' illegittimità del diniego opposto dall'Istituto previdenziale in quanto l'amministrazione non avrebbe tenuto conto delle esigenze di difesa da esperire in un eventuale giudizio che lo vedrebbe coinvolto. L'istante sottolineava come, nel caso di specie, non ricorresse alcuna ipotesi di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, non ritenendo sufficienti, ad escludere l'accesso, le prospettate ragioni inerenti la tutela del segreto e del buon andamento dell'azione amministrativa. L'Inps, con pec del 22 marzo 2024, aveva, invero, rigettato la predetta richiesta ritenendo persistenti le circostanze che avevano determinato il differimento dell'istanza e, comunque, rappresentando come, nel merito, l'accesso fosse precluso ai sensi di quanto disposto dal comma 1, articolo 24, della legge 7 agosto 1990, numero 241 , coordinato col comma 2. Quadro giuridico di riferimento Come noto, la normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi , la L. 241/990 , negli articolo 22 e seg. è rigorosa nello scandire i presupposti ineliminabili che devono imprescindibilmente ricorrere 1 la legittimazione a richiedere l'accesso agli atti amministrativi presuppone la dimostrazione che gli atti oggetto dell'istanza siano in grado di spiegare effetti diretti o indiretti nella sfera giuridica dell'istante 2 la posizione da tutelare deve risultare comunque collegata ai documenti oggetto della richiesta di accesso. Il rapporto di strumentalità appena descritto deve, poi, apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso. Come ribadito in più occasioni ribadito dalla giurisprudenza di merito e di legittimità , la richiesta non può ridursi al richiamo a mere e generiche esigenze difensive ma deve fornire la prova dell'esistenza di un puntuale interesse alla conoscenza della documentazione stessa e della correlazione logico - funzionale intercorrente tra la cognizione degli atti e la tutela della posizione giuridica del soggetto che esercita il diritto, permettendo di capire la coerenza di tale interesse con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato T.A.R. Roma numero 8584/2018 Cons. St., A.P. 25.9.2020, numero 19 Tuttavia, pur affermando il principio generale della trasparenza, la L. 241/1990 , prevede specifiche eccezioni volte a tutelare interessi di rilievo superiore . In particolare, l' articolo 24 della legge numero 241/1990 , richiamato dall'Inps, esclude il diritto di accesso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi dell' articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, numero 801 , nonché per quelli soggetti a segreto o a divieto di divulgazione previsti da altre disposizioni normative. In particolare un apposito regolamento governativo - il Decreto del Ministro del Lavoro 4 novembre 1994, numero 797 – sottrae all'accesso le seguenti categorie di atti in relazione alla esigenza di salvaguardare la vita privata e la riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, di gruppi, imprese e associazioni a documenti contenenti notizie sulla programmazione dell'attività di vigilanza, nonché sulle modalità ed i tempi di svolgimento di essa b documenti contenenti le richieste di intervento dell'Ispettorato del lavoro c documenti contenenti notizie acquisite nel corso delle attività ispettive, quando dalla loro divulgazione possano derivare azioni discriminatorie o indebite pressioni o pregiudizi a carico di lavoratori o di terzi d documenti contenenti notizie riguardanti le aziende pubbliche o private quando la loro divulgazione possa portare effettivo pregiudizio al diritto alla riservatezza o provocare concretamente una indebita concorrenza e relazioni ispettive presso gli enti previdenziali ed assistenziali f verbali di ispezione alle società cooperative g documenti riguardanti il lavoratore e contenenti notizie sulla sua situazione familiare, sanitaria, professionale, finanziaria, sindacale o di altra natura, qualora dalla loro conoscenza possa derivare effettivo pregiudizio al diritto alla riservatezza h documenti riguardanti il dipendente dell'amministrazione e contenenti notizie sulla sua situazione familiare, sanitaria, professionale, finanziaria, sindacale o di altra natura, qualora dalla loro conoscenza possa derivare effettivo pregiudizio al diritto alla riservatezza. Parallelamente, in ambito processuale, il codice di procedura penale include tra i documenti sottratti all'accesso gli atti di indagine svolti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria . Tale previsione si inserisce nel più ampio quadro della tutela del segreto investigativo , il cui scopo è garantire l'efficacia delle indagini ed evitare che la prematura diffusione degli atti istruttori comprometta l'accertamento della verità. Nel dettaglio si riconduce nell'ambito dei segreti sottratti all'accesso ai documenti quello relativo agli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria articolo 329 c.p.p. a cui sono equiparabili quelli della pubblica amministrazione su delega dei citati. Le osservazioni del Collegio Nell'economia della suesposta cornice normativa, le esigenze difensive del ricorrente non sono state ritenute prevalenti sul segreto istruttorio . L' articolo 329 c.p.p. legittima, invero, una limitazione temporanea del diritto di difesa , in ragione della preminenza dell'interesse investigativo. Tuttavia, tale compressione, rimarcano i giudici, è bilanciata dalla possibilità di accedere agli atti successivamente alla chiusura delle indagini , garantendo così un equilibrio tra le contrapposte esigenze. Inoltre, dal punto di vista storico-teleologico, ritenere incondizionata la prevalenza dell'accesso difensivo porterebbe a esiti irragionevoli, finendo per attribuire una tutela rafforzata alla riservatezza delle informazioni private rispetto a quelle pubbliche, senza un concreto bilanciamento tra i contrapposti interessi in gioco. Al contrario, l' articolo 24, comma 1, della legge numero 241/1990 sottrae in via oggettiva determinate categorie di documenti all'accesso, demandando al legislatore il compito di stabilire, in astratto, la prevalenza dell'interesse pubblico alla riservatezza. Nel caso di specie, l'interesse del ricorrente ad accedere ai documenti richiesti – ritenuti utili ai fini di un eventuale contezioso - deve necessariamente cedere di fronte alla superiore esigenza dello Stato di tutelare la riservatezza delle informazioni pubbliche. In particolare – conclude il Collegio -gli atti oggetto della richiesta rientrano nell'ambito delle attività di indagine e risultano, allo stato, coperti dal segreto istruttorio.
Presidente Bruno Estensore Stefanelli Fatto e Diritto Con l'odierno ricorso il sig. -OMISSIS-ha chiesto l'annullamento a delle note dell'Inps di Caltanissetta del 22 marzo 2024, prot. numero -OMISSIS di diniego dell'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere l'accesso agli atti, ai documenti e ai verbali relativi all'accertamento ispettivo conclusosi con il verbale unico di accertamento e notificazione numero -OMISSIS-, adottato dall'Ispettorato del lavoro presso la sede INPS di Caltanissetta, nei confronti della -OMISSIS b delle note dell'Inps di Caltanissetta del 22 marzo 2024, prot. n-OMISSIS di diniego dell'istanza di accesso agli atti presentata dal ricorrente in data 8 gennaio 2024 per ottenere, in particolare, l'accesso alle dichiarazioni rese, in sede di accertamento ispettivo, agli ispettori del lavoro, da taluni dipendenti della predetta società, così come identificati nel ricorso di ogni atto prodromico, consequenziale e connesso nonché di ottenere l'accertamento e la condanna dell'INPS all'esibizione e alla consegna della documentazione richiesta. In data 14 novembre 2023 l'Ispettorato Nazionale del Lavoro presso la sede Inps di Caltanissetta notificava a -OMISSIS-, in proprio e in qualità di socio unico e amministratore unico della OMISSIS il verbale unico di accertamento e notificazione numero -OMISSIS in cui si dava atto di avere concluso gli accertamenti iniziati in data 22.3.2023 nei confronti della predetta società e di avere accertato una serie di trasgressioni, tali da determinare l'applicazione di sanzioni per ben Euro 356.667,38. In data 8.1.2024 l'odierno ricorrente chiedeva all'Ispettorato Nazionale del Lavoro presso la sede INPS di Caltanissetta di prendere visione e di estrarre copia degli atti e dei documenti raccolti durante l'accesso ispettivo. Nella medesima data, in relazione a taluni dipendenti, tra cui l'odierno controinteressato, il ricorrente chiedeva che ne venissero trasmesse le dichiarazioni rese nell'ambito del predetto accertamento ispettivo. Con pec del 16 gennaio 2024, l'Inps rigettava la richiesta di accesso in quanto ritenuto precluso ai sensi di quanto disposto dal comma 1, articolo 24, della legge 7 agosto 1990, numero 241 , coordinato col comma 2, che affida alle singole pubbliche amministrazioni l'individuazione delle categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1. Nel caso specifico l'amministrazione ha richiamato le disposizioni di cui all'articolo 15 comma 1, della Determinazione numero 366 del 5 agosto 2011 allegata alla Circolare INPS numero 4 del 08/01/2013 , con riguardo ai documenti esclusi dall'accesso per motivi inerenti alla tutela del segreto e del buon andamento dell'azione amministrativa dell'Istituto. Il ricorrente, con pec del 22 gennaio 2024, in riscontro al diniego dell'Istituto, insisteva nuovamente sulla sua richiesta di accesso agli atti. Con pec del 6 febbraio 2024, l'Inps differiva l'accesso alla luce del fatto che le risultanze dell'accertamento ispettivo non fossero ancora state completamente acquisite e per l'eventuale esigenza di doverle trasmettere all'Autorità Giudiziaria. Per tali motivi, l'amministrazione ha differito l'accesso alla documentazione fino al completamento delle operazioni ispettive, invitando il ricorrente a rinnovare per iscritto, eventualmente, la propria richiesta al termine del periodo indicato. In data 1 marzo 2024, il ricorrente provvedeva a reiterare la richiesta di accesso agli atti e ad inoltrare un sollecito in data 19.3.2024. L'Inps, con pec del 22 marzo 2024 rigettava la predetta richiesta ritenendo ancora persistenti le circostanze che avevano determinato il differimento dell'istanza e, comunque, rappresentando come, nel merito, l'accesso fosse precluso ai sensi di quanto disposto dal comma 1, articolo 24, della legge 7 agosto 1990, numero 241 , coordinato col comma 2. Il diniego di accesso espresso in data 22 marzo 2024 è stato impugnato dal sig. -OMISSIS-col ricorso in epigrafe, assistito da domanda cautelare, anche monocratica. Si è costituito l'Inps eccependo l'inammissibilità del ricorso in quanto tardivo per decorso del termine decadenziale di trenta giorni. Inoltre, nel merito, ha insistito per il rigetto rappresentando come sia preclusiva dell'accesso la pendenza di un procedimento penale a carico del ricorrente procedimento penale-OMISSIS-, in corso presso la Procura della Repubblica di Caltanissetta , riconducibile alle risultanze dell'accertamento ispettivo di cui si discute. Sostiene l'Istituto resistente, ai sensi dell' articolo 329 del c.p.p. , di non poter fornire alcun atto o riferire esiti relativi a procedimenti penali pendenti. Con ordinanza cautelare -OMISSIS-questa Sezione ha rigettato la richiesta di misure cautelari, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente, per assenza dei relativi presupposti. In precedenza, con decreto -OMISSIS era stata respinta anche l'istanza di adozione di una misura cautelare monocratica di cui all' articolo 56 c.p.a . All'udienza camerale del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione. Con unico motivo di ricorso il ricorrente ha impugnato quanto sopra elencato contestando Violazione degli articoli 22, 24 e 25 della legge numero 241/1990 . Violazione degli articoli 5 e 5-bis del decreto legislativo numero 33/2013 . Eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione . In particolare, ha lamentato l'illegittimità del diniego in quanto l'amministrazione non avrebbe tenuto conto delle esigenze di difesa da esperire in un eventuale giudizio che lo vedrebbe coinvolto. Ha ribadito come, nel caso di specie, non ricorresse alcuna ipotesi di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, non ritenendo sufficiente, ad escludere l'accesso, le prospettate, e presunte immotivate, ragioni inerenti la tutela del segreto e del buon andamento dell'azione amministrativa. Preliminarmente, deve essere rigettata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività, sollevata dall'INPS. L'eccezione è infondata in quanto, a ben vedere, col provvedimento del 6 febbraio 2024, l'INPS si è limitato a differire l'accesso invitando contestualmente il ricorrente a rinnovare per iscritto, eventualmente, la richiesta al termine dell'accertamento ispettivo. Con tale comportamento, quindi, l'amministrazione non ha anticipato, né prospettato, il rigetto dell'istanza. In altre parole, non ha adottato un provvedimento lesivo, e non ha fatto dunque sorgere in capo al soggetto istante alcun onere di immediata impugnazione dell'atto di differimento. L'amministrazione ha solo ingenerato la convinzione che il procedimento di accesso necessitasse di una ulteriore richiesta da produrre successivamente. Con il provvedimento del 22 marzo 2024 di diverso tenore e contenuto invece, l'INPS ha deciso di non poter concedere l'accesso richiesto con istanza dell'1 marzo e sollecito del 19 marzo Il dies a quo per il decorso del termine di trenta giorni per impugnare il diniego, pertanto, può farsi risalire alla data del 22 marzo 2024, momento in cui l'amministrazione ha rigettato la nuova istanza presentata dal ricorrente. Rigetto impugnato con ricorso notificato il 5 aprile 2024, da considerarsi, quindi, tempestivo alla luce dell'errore scusabile in cui è stato indotto il ricorrente per quanto richiesto dall'INPS. Il Collegio può, pertanto, analizzare il merito del ricorso. La domanda è infondata, in quanto i documenti richiesti sono oggettivamente sottratti all'accesso, ai sensi dell' articolo articolo 24, comma 1, l. numero 241/1990 . Come noto, la legge 241/90 , pur affermando l'ampia portata della regola dell'accesso, individua determinate categorie di documenti che sono sottratte alla divulgazione. In particolare, ai sensi dell' articolo 24 della legge numero 241/1990 il diritto di accesso è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi dell' articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, numero 801 , nonché nei casi di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento . Il codice di procedura penale riconduce nell'ambito dei segreti sottratti all'accesso ai documenti quello relativo agli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria articolo 329 cod. proc. penumero , a cui sono equiparabili quelli della pubblica amministrazione su delega dei citati. In particolare, la norma definisce il perimetro del c.d. segreto investigativo, posto a tutela dell'attività di indagine, in quanto la prematura diffusione dell'istruttoria penale potrebbe pregiudicare l'accertamento della verità . Al riguardo, deve escludersi che le esigenze difensive invocate dal ricorrente siano in grado di prevalere sul segreto istruttorio. La disciplina introdotta con l' articolo 329 cod. proc. penumero , infatti, consente una momentanea compressione del diritto di difesa, a tutela del preminente interesse investigativo al contempo, la norma si premura di individuare un punto di equilibrio tra le contrapposte esigenze, differendo alla fase successiva alla chiusura delle indagini la scoperta degli atti investigativi, che fino a tale momento rimangono pertanto secretati. A tal fine, non vale invocare l'accesso c.d. difensivo di cui al comma 7 del citato articolo 24 legge numero 241 del 1990 , in quanto incapace di prevalere su ogni ipotesi di esclusione dall'accesso, comprese le fattispecie connesse alla riservatezza delle informazioni pubbliche. Deve essere, infatti, condiviso l'indirizzo giurisprudenziale che circoscrive la prevalenza dell'accesso difensivo alle sole ipotesi di esclusione connesse all'esigenza di tutelare la riservatezza dei terzi, prevista dal comma 6, lettera d della cennata disposizione cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, ordinanza del 7 febbraio 2014, numero 600 . Tale interpretazione muove, innanzitutto, dalla ratio legis sottesa all'intervento legislativo, evincibile dai lavori preparatori che riconducono espressamente la portata del comma 7 al rapporto tra accesso e riservatezza, senza menzionare le altre ipotesi di esclusione. Al contempo, si propone un'interpretazione sistematica della disposizione, nel rapporto che si instaura tra i due diversi periodi di cui si compone il primo periodo, che sancisce la prevalenza dell'accesso difensivo, deve essere interpretato sulla base di quanto dispone il secondo periodo che, occupandosi di attenuarne la portata solo con riferimento ad alcune categorie di dati personali i dati sensibili, i dati giudiziari e i dati sensibilissimi , circoscrive l'applicazione della regola a tale categoria di documenti. Nella prospettiva storico-teleologica, infine, si osserva che il carattere incondizionato della prevalenza dell'accesso difensivo darebbe luogo a conclusioni irragionevoli, finendo per tutelare la riservatezza delle informazioni private e personali in misura maggiore rispetto alla riservatezza delle informazioni pubbliche, che sarebbero cedevoli rispetto all'accesso difensivo indipendentemente da ogni concreto bilanciamento tra opposti interessi e senza tener conto del dominante rilievo e della portata stessa dell'interesse pubblico sotteso all'ipotesi legislativamente prevista di esclusione. L'articolo 24, comma 1, legge numero 241 del 1190, pertanto, ha oggettivamente sottratto all'accesso determinati documenti, rispetto ai quali la ponderazione tra contrapposti interessi è compiuta in astratto dal legislatore, a beneficio del superiore interesse pubblico. Del resto, nel caso di specie, l'interesse del ricorrente a conoscere dati che potrebbero essere utili ai fini di un eventuale contenzioso, non può che restare recessivo rispetto al prevalente interesse dello Stato alla tutela della riservatezza delle informazioni pubbliche. Ritiene il Collegio, infatti, che gli atti richiesti dal ricorrente siano comunque riconducibili alle attività di indagine, al momento, coperte da segreto istruttorio e a nulla rilevano, in questo contesto, le autorizzazioni rese al legale del ricorrente dai dipendenti della società circa la possibilità di prendere visione e di estrarre copia delle proprie dichiarazioni rese nell'ambito dell'accertamento ispettivo per cui è causa. La domanda di accesso deve essere, pertanto, respinta. Le spese possono essere compensate in ragione del comportamento tenuto dall'amministrazione che ha indotto in errore il ricorrente. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.