Ritenuta illegittima anche dai giudici l’istanza avanzata da due legali. Ciò perché la compilazione del massimario non è frutto di un’attività amministrativa stricto sensu intesa, in quanto non finalizzata in via diretta alla cura di alcun interesse pubblico, bensì diretta a garantire l’informazione e l’aggiornamento dei dipendenti.
Peraltro, l'esistenza di una particolare massima, che, si noti, è espressione dell'attività del funzionario incaricato di redigerla, non può considerarsi dirimente né per prevedere la futura attività dell'Autorità, né per orientare l'eventuale decisione giurisdizionale, anche perché la massima afferisce in ogni caso ad un singolo caso specifico, spesso irripetibile. In sostanza, l'Autorità non è obbligata a rendere disponibile il proprio massimario, essendo esso un mero mezzo interno di gestione del proprio lavoro. Il massimario dell'ANTITRUST non è assolutamente disponibile per gli avvocati. Questo il clamoroso paletto fissato dai giudici del TAR Lazio, i quali hanno messo nero su bianco che l'Autorità garante della concorrenza e del mercato non è obbligata a rendere disponibile il proprio massimario, essendo esso un mero mezzo interno di gestione del proprio lavoro. L'origine della peculiare vicenda risale a pochi mesi, ad aprile scorso, per la precisione, quando due avvocati, componenti di un grosso studio legale che tratta anche del contenzioso relativo agli atti dell'ANTITRUST, vedono respinta l'istanza con cui hanno chiesto l'accesso «all'ultima versione del massimario sistematico della giurisprudenza amministrativa in materia di concorrenza e di tutela del consumatore». Dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato precisano che «l'istanza non è intesa ad esercitare un controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali dell'Autorità stessa» bensì «è strumentale a perseguire un interesse di carattere privato e individuale, ed inoltre essa è volta ad ottenere uno strumento di lavoro dell'Autorità». Per i due legali è logico impugnare dinanzi ai giudici del TAR Lazio il provvedimento dell'ANTITRUST, anche perché essi ritengono di avere pieno diritto di accedere al massimario detenuto dall'‘Autorità'. In premessa, i magistrati amministrativi annotano che «l'istanza proposta dai due legali è stata da essi qualificata come di accesso civico quest'ultimo istituto consente l'accessibilità a tutti i dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvo la ricorrenza di una delle cause d'esclusione prevista dalla legge». Ad esempio, l'amministrazione può negare l'accesso nell'ipotesi in cui l'istanza è rivolta per ottenere l'ostensione di cose non qualificabili come dati o documenti. In generale, comunque, «il diritto di accesso civico costituisce precipitato logico del generale principio di trasparenza che è assurto a pietra angolare del rapporto tra amministrazioni e cittadini. Tuttavia, anche sotto tale profilo non vi è assolutezza nell'accessibilità alle informazioni in possesso dell'autorità pubblica, essendo il diritto comunque funzionalizzato, possibile cioè solo per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico», ricordano i magistrati, precisando «un limite esterno che descrive il contenuto del diritto di accesso». Fatte tali premesse, dal TAR Lazio osservano che «il massimario, di cui i due legali hanno chiesto l'ostensione, non costituisce documento amministrativo, che è definito come una rappresentazione del contenuto di atti». Ebbene, «appare evidente che un massimario sistematico non rappresenti il contenuto di un atto, bensì sia l'esito di un'elaborazione, operata dai funzionari, all'uopo preposti, dell'Autorità, di alcuni dati esogeni, ossia i pronunciamenti in materia d'interesse dell'ANTITRUST», spiegano i giudici, e quindi «si può escludere che il massimario sia un dato detenuto dall'amministrazione», dato che è invece rappresentato dall'«elemento conoscitivo che viene acquisito dall'Autorità». Di conseguenza, secondo i giudici del TAR Lazio, è corretto qualificare il massimario formato dall'ANTITRUST come «uno strumento informale di lavoro, che semplifica e velocizza l'attività dell'ufficio legale, strumento che, non avendo alcun rilievo esterno, non potrà mai confluire in un provvedimento amministrativo» e ciò ne esclude l'accessibilità. In altre parole, «la compilazione del massimario non è frutto di un'attività amministrativa stricto sensu intesa, in quanto non finalizzata in via diretta alla cura di alcun interesse pubblico, bensì diretta a garantire l'informazione e l'aggiornamento dei dipendenti. In tale ottica, esso è un autentico interna corporis». Peraltro, «contrariamente alle argomentazioni sostenute dai due legali, la conoscenza del massimario non è necessaria per alcuna delle finalità indicate» dalla norma sul diritto d'accesso. Ciò anche perché «il dibattito pubblico si alimenta con le decisioni dell'Autorità pubblicate sul relativo bollettino o della Commissione Europea pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea ovvero con le pronunce della giustizia amministrativa disponibili sul relativo sito o della Corte di giustizia dell'Unione Europea anch'esse disponibili online . Similmente, il controllo sull'operato dell‘Autorità non necessita la conoscenza del massimario difatti, tutti i provvedimenti sono pubblicati sul bollettino, mentre gli esiti processuali si trovano sui siti delle varie magistrature coinvolte», sanciscono i giudici. Per chiudere il cerchio, infine, va tenuto presente che «l'esistenza del massimario non costituisce vincolo cogente per l'attività dell'Autorità, essendo questa soggetta solo al rispetto del principio di legalità pertanto, l'esistenza di una particolare massima che, si noti, è espressione dell'attività del funzionario incaricato di redigerla non può considerarsi dirimente né per prevedere la futura attività dell‘Autorità, né per orientare l'eventuale decisione giurisdizionale. D'altro canto, la massima afferisce in ogni caso ad un singolo caso specifico, spesso irripetibile», osservano i giudici, e quindi «appare chiaro come l'Autorità non sia obbligata a rendere disponibile il proprio massimario, essendo esso un mero mezzo interno di gestione del proprio lavoro».
Presidente Amodio – Estensore Viggiano Fatto e diritto 1. I ricorrenti, avvocati di un importante studio legale che tratta anche del contenzioso relativo agli atti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato Agcm , impugnano il rigetto opposto dall'Autorità alla loro istanza di accesso civico generalizzato ex articolo 5, comma 2, d.lgs. 14 marzo 2013, numero 33. 1.1. In particolare, i privati domandavano l'accesso «all'ultima versione […] del massimario sistematico della giurisprudenza amministrativa in materia i di concorrenza e ii di tutela del consumatore» l'Agcm negava l'ostensione osservando come l'istanza non fosse «intesa a esercitare un controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali dell'Autorità [bensí] strumentale a perseguire un interesse di carattere privato e individuale. Inoltre […] l'istanza è volta ad ottenere uno strumento di lavoro […] dell'Autorità». 1.2. A fronte di tali motivazioni, parte ricorrente proponeva ricorso deducendo – con un unico motivo – di avere pieno diritto di accedere al massimario detenuto dall'Agcm, non essendo possibile opporre alcuna delle eccezioni di cui all'articolo 5-bis d.lgs. 33/2013. 2. Si è costituita in resistenza l'Autorità. 3. Le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche in vista della trattazione alla camera di consiglio del 17 luglio 2024, all'esito della quale il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione. 4. Il ricorso non è fondato. 5. Preliminarmente, va osservato come l'istanza proposta dagli odierni ricorrenti è stata da costoro qualificata come di accesso civico quest'ultimo istituto, come è noto, consente l'accessibilità a tutti i dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni v. articolo 5, comma 2, d.lgs. 33/2013 , salvo la ricorrenza di una delle cause d'esclusione prevista dalla medesima legge. Conseguentemente, l'amministrazione può negare l'accesso sia nell'ipotesi in cui l'istanza è rivolta per ottenere l'ostensione di cose non qualificabili come dati o documenti, sia per il caso di richiesta contrastante con gli interessi di cui all'articolo 5-bis d.lgs. 33/2013. 5.1. In aggiunta, va osservato come il diritto di accesso civico costituisca precipitato logico del generale principio di trasparenza che, con l'adozione del d.lgs. 33/2013 soprattutto dopo la novella del 2016 , è assurto a pietra angolare del rapporto tra amministrazioni e cittadini tuttavia, anche sotto tale profilo non vi è assolutezza nell'accessibilità alle informazioni in possesso dell'autorità pubblica, essendo il diritto comunque funzionalizzato, possibile cioè solo per «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» si tratta di un limite esterno che descrive il contenuto del diritto di accesso . 5.2. Date tali premesse, va osservato come il massimario di cui parte ricorre chiede l'ostensione non costituisce documento amministrativo quest'ultimo è definito dall'articolo 22, comma 1, lett. d , l. 7 agosto 1990, numero 241 come una «rappresentazione […] del contenuto di atti». Orbene, appare evidente che un massimario sistematico non rappresenti il contenuto di un atto, bensí sia l'esito di un'elaborazione, operata dai funzionari all'uopo preposti dell'Autorità, di alcuni dati esogeni, ossia i pronunciamenti in materia d'interesse dell'Agcm. Quanto appena esposto consente altresí di escludere che il massimario sia un dato detenuto dalla parte resistente quest'ultimo, infatti, è l'elemento conoscitivo che viene acquisito dall'Autorità. 5.3. Conseguentemente, appare corretto qualificare il massimario formato dall'Agcm come uno strumento informale di lavoro, che semplifica e velocizza l'attività dell'ufficio legale tuttavia, non avendo alcun rilievo esterno, atteso che esso non potrà mai confluire in un provvedimento amministrativo, risulta esclusa la sua accessibilità sul punto, v. Cons. Stato, sez. VI, ord., 23 settembre 2019, numero 6340 . In altre parole, la compilazione del massimario non è frutto di un'attività amministrativa stricto sensu intesa, in quanto non finalizzata in via diretta alla cura di alcun interesse pubblico, bensí diretta a garantire l'informazione e l'aggiornamento dei dipendenti in tale ottica esso è un autentico interna corporis sull'inaccessibilità di questi ultimi, v. Cons. Stato, sez. VI, ord., 13 marzo 2024, numero 2453 5.4. In aggiunta, va rilevato che, contrariamente alle argomentazioni impiegate da parte ricorrente, la conoscenza del massimario non sia necessaria per alcuna delle finalità indicate dal d.lgs. 33/2013 trascritte al § 5.1. difatti, il dibattito pubblico si alimenta con le decisione dell'Autorità pubblicate sul relativo bollettino o della Commissione europea pubblicate sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea ovvero con le pronunce della giustizia amministrativa disponibili sul relativo sito o della Corte di giustizia dell'Unione europea anch'esse disponibili online . Similmente, il controllo sull'operato dell'Autorità non necessita la conoscenza del massimario difatti, tutti i provvedimenti sono pubblicati sul bollettino, mentre gli esiti processuali si trovano sui siti delle varie magistrature coinvolte. 5.5. Si aggiunga, ad colorandum, come l'esistenza del massimario non costituisca vincolo cogente per l'attività dell'Autorità, essendo questa soggetta solo al rispetto del principio di legalità pertanto, l'esistenza di una particolare massima che, si noti, è espressione dell'attività del funzionario incaricato di redigerla non può considerarsi dirimente né per prevedere la futura attività dell'Autorità, né per orientare l'eventuale decisione giurisdizionale. D'altro canto, la massima afferisce in ogni caso ad un singolo caso specifico, spesso irripetibile. 5.6. Appare quindi chiaro come l'Autorità non sia obbligata a rendere disponibile il proprio massimario, essendo esso un mero mezzo interno di gestione del proprio lavoro. 6. Alla luce della evidenziata non accessibilità al massimario, il ricorso deve essere respinto. 7. Le spese, stante la peculiarità della vicenda, possono essere compensate. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima , definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.