Censurato dai giudici del TAR Lazio il provvedimento con cui il Ministero dell’Agricoltura ha negato la cosiddetta “concessione dei colori” a una società che gestisce un ippodromo in Campania.
Per la società che gestisce un ippodromo è possibile anche ottenere l’autorizzazione alla creazione di una scuderia di cavalli. Riflettori puntati su una società che gestisce un ippodromo in Campania, o, meglio, sull’istanza da essa presentata e mirata ad ottenere la cosiddetta “concessione dei colori”, ossia l’autorizzazione a far correre in competizioni sportive ippiche i prodotti equini di proprietà, alla luce di quanto previsto dal regolamento delle corse al trotto. Per il Ministero dell’Agricoltura non ci sono assolutamente i presupposti per accogliere l’istanza, poiché «nessuna società di corse, persona giuridica avente nell’oggetto sociale la gestione di corse in ippodromo, è attualmente titolare di autorizzazione a far correre cavalli di proprietà». Tale autorizzazione è stata in passato rilasciata a persone fisiche che sono anche rappresentanti o amministratori di una società di corse. In questo secondo caso, tuttavia, è la persona fisica il soggetto di diritto che assume tutti gli obblighi e le prerogative derivanti dall’autorizzazione. L’incompatibilità della società di corse rispetto alla titolarità di una scuderia deriva dal fatto che una eventuale autorizzazione è in grado di determinare, nello stesso ambito operativo, una sovrapposizione di ruoli in capo a un medesimo soggetto giuridico, con conseguente confusione tra i diritti e gli obblighi derivanti dal provvedimento di riconoscimento come società che gestisce le corse in ippodromo e i diritti e obblighi come scuderia autorizzata a far correre, magari nel medesimo ippodromo, cavalli di proprietà. Tale sovrapposizione è in grado di compromettere i basilari principi di non discriminazione e parità di trattamento tra operatori ippici “titolari di colori”. Tale incompatibilità manifesterebbe i suoi effetti in molteplici fattispecie, suscettibili, tra l’altro, di generare un importante contenzioso a carico dell’amministrazione «nella fase, di massima rilevanza, della redazione dei libretti-programma delle corse, con cui gli ippodromi definiscono in concreto i requisiti per l’iscrizione dei cavalli alle corse, stabilendo la tipologia di corsa e la chiamata ogni qualvolta la scuderia incorresse in provvedimenti di sospensione da parte degli organi di giustizia sportiva, con effetti sul corretto svolgimento dell’attività di corse dell’ippodromo in caso di violazioni del regolamento per il controllo delle sostanze proibite da parte della scuderia, comportanti la sospensione da qualsiasi attività e, quindi, anche dall’attività di organizzazione delle corse quale società di corse riconosciuta in caso di eventi di corsa che determinano la necessità di acquisire le relazioni ufficiali, che sarebbero così disponibili in capo al medesimo soggetto, con violazione della par condicio tra operatori in caso di eventi accidentali in ippodromo, laddove la scuderia della società di corse venisse coinvolta in controversie con altra scuderia in tali fattispecie, la società di corse riveste il ruolo di terzo responsabile dell’impianto». Ecco spiegato, quindi, secondo il Ministero dell’Agricoltura, «il diniego di rilascio di concessione dell’autorizzazione richiesta» dalla società. Con l’aggiunta, però, di una ulteriore precisazione «l’incompatibilità riguarda in primo luogo l’esistenza di un accordo sostitutivo per la gestione di un ippodromo» in Campania «e solo indirettamente la gestione delle scommesse». Anche perché, alla luce della normativa del dicembre 2017, «le società che gestiscono gli ippodromi e gli allibratori sono autorizzati alla raccolta di tutte le scommesse sulle corse di cavalli previa sottoscrizione di un apposito disciplinare con l'Agenzia delle dogane e dei monopoli sulla base dei criteri e dei principi della convenzione di concessione che regola la raccolta del gioco pubblico. E dal disciplinare stipulato con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli si evince in maniera chiara che le società di corse hanno pieno potere in merito alla predisposizione e risoluzione dei contratti con gli allibratori, al controllo della correttezza del loro operato e al loro avvicendamento. E la circostanza che la società di corse possa essere portatore di un interesse personale, in quanto titolare di una scuderia che partecipa a corse con i propri cavalli e a cui compete per la vincita del premio al traguardo, può rendere funzionale la raccolta delle scommesse non già all’ interesse pubblico generale bensì ad interessi particolari astrattamente condizionanti il sistema in proprio favore». Per i magistrati del TAR Lazio, le obiezioni sollevate dalla società sono legittime, a fronte del fragilissimo provvedimento adottato dal Ministero dell’Agricoltura. Per meglio inquadrare la questione, però, i giudici amministrativi si soffermano sulle ragioni addotte dall’amministrazione quale base giuridica a sostegno della risposta negativa all’istanza presentata dalla società. Il riferimento è, in questa ottica, al regolamento delle corse al trotto, regolamento che, però, «nel dettare i requisiti necessari affinché i proprietari o affittuari di cavalli da corsa possano essere autorizzati a far correre i propri cavalli», risulta «certamente lacunoso nella parte in cui non prevede alcun regime testuale delle incompatibilità tra gestore dell’impianto e proprietario dei cavalli, né prevede, a maggior ragione, una clausola cosiddetta aperta che attribuisca all’autorità amministrativa competente al rilascio della autorizzazione alle corse il potere di valutare casisticamente ciascuna richiesta sotto il profilo della opportunità previa esplicitazione, nel relativo provvedimento, di una motivazione rafforzata, eventualmente con possibilità anche di modularne gli effetti ad esempio, escludendo la possibilità di correre nel proprio impianto, autorizzando le corse in altri impianti, se e in quanto non si tratti di corse relative al programma di un campionato, nel qual caso ovviamente non è possibile ipotizzare autorizzazione limitata ad alcuni impianti soltanto ». In sostanza, il Ministero dell’Agricoltura «ha escluso, per un verso, che la gestione delle scommesse costituisca elemento ostativo» alla cosiddetta “concessione dei colori” e «ha, per un altro verso, fondato il provvedimento», contestato dalla società, «su astratti profili di incompatibilità non testualmente previsti, né ricavabili, sia pure in via implicita, da specifiche disposizioni normative o regolamentari». Ma «le cause di incompatibilità sono soggette al principio di stretta legalità e tassatività», mentre, chiariscono i giudici del TAR Lazio, «le valutazioni di mera opportunità», come quelle alla base della posizione assunta dal Ministero dell’Agricoltura, «potrebbero assumere rilievo esclusivamente se quantomeno sostenute», come non avvenuto in questo caso, «da più pregnanti e probanti rilievi in ordine a precisi conflitti d’interesse tra la posizione e gli obblighi di una società di corse e quelli di scuderia autorizzata alla corsa di propri cavalli, addirittura se non circoscritta, come al limite logico, al solo ippodromo direttamente gestito, bensì estesa ad altri ippodromi». Legittime, perciò, le obiezioni sollevate dalla società nei confronti del Ministero dell’Agricoltura, chiamato ora dai magistrati amministrativi a pronunciarsi nuovamente sull’istanza avanzata dalla società per la “concessione dei colori”.
Presidente Spagnoletti - Relatore Elefante Fatto e diritto 1. Parte ricorrente, società di corse ippiche gerente l'ippodromo di trotto di Pontecagnano Faiano SA nonché centro di allevamento equino, ha adito l'intestato T.A.R. chiedendo l'annullamento degli atti, di cui in epigrafe, mediante i quali l'amministrazione resistente ha – in sintesi – rigettato l'istanza di autorizzazione a far correre in competizioni sportive ippiche i prodotti equini di proprietà. Allegava a tal fine, in punto di fatto, quanto segue - che con nota del 5 settembre 2023 numero 0456395, aveva richiesto il rilascio del titolo autorizzatorio necessario ad immettere nel circuito nazionale ippico i prodotti equini di proprietà evidenziando, in tal sede, di non rientrare nella platea degli “allibratori” e dei “titolari di agenzie ippiche” - che ciononostante, con nota del 13 settembre 2023 numero 0475413, il MASAF avviato il procedimento di diniego del titolo rappresentando, ai sensi dell'articolo 10 bis della l. numero 241/1990, che “in sede istruttoria è emerso che l'oggetto sociale della stessa include “promozione, sviluppo, gestione di corse di cavalli e relative autorizzate scommesse”, attività incompatibili con la gestione di una scuderia e che rientrano tra le cause ostative alla concessione richiesta, come previste dal vigente Regolamento per le corse al trotto” - che al riportato preavviso l'interessata dava immediatamente riscontro con nota del 14 settembre 2023 numero 0477629, rimarcando la propria diversità rispetto alle categorie tassativamente escluse dal regolamento di settore - che ciò nonostante, l'amministrazione resistente, con nota del 17 ottobre 2023 numero 0575945, rimarcava il perimetro dei dedotti motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, chiarendo che la eccepita incompatibilità “non riguarda direttamente la gestione delle scommesse ma è determinata dal rapporto della Società di corse riconosciuta con il MASAF, in forza dell'accordo sostitutivo. Infatti, la Società di corse, ai sensi dell'articolo 82 del Regolamento delle corse al trotto, “provvede alla stesura dei programmi delle corse, presenzia alla dichiarazione dei partenti, compila le corse ad invito, assegna numeri e distanze ai concorrenti, effettua i sorteggi previsti dalle norme regolamentari e quant'altro necessario all'organizzazione delle corse”, pianificando non soltanto l'organizzazione delle giornate di corsa ma anche le proposizioni di corsa e determinando, conseguentemente, la tipologia di cavalli che potranno prendervi parte. La suddetta incompatibilità, in sintesi, verrebbe potenzialmente in rilievo ogni qualvolta venisse adottato un provvedimento di sospensione da parte degli organi di Giustizia Sportiva, di violazioni al Regolamento per il controllo delle sostanze proibite, di coinvolgimento della scuderia e della Società di corse in eventi accidentali che possono verificarsi nell'ippodromo” – che con nota del 19 ottobre 2023 numero 0580142 essa insisteva per l'accoglimento della propria istanza, rimarcando l'infondatezza della interpretazione fornita dal MASAF, peraltro smentita dall'assenza di qualsivoglia preclusione e/o divieto negli accordi sostitutivi per l'espletamento delle corse presso il proprio impianto nonché dalla circostanza – peraltro notoria agli addetti del settore – dell'intervenuto rilascio di numerose autorizzazioni analoghe in favore di soci e legali rappresentanti di altre società di corse - che con nota del 24 ottobre 2023 numero 0590717, il MASAF definiva comunque sfavorevolmente il procedimento, evidenziando ancora una volta che “nessuna Società di corse, persona giuridica avente nell'oggetto sociale la gestione di corse in ippodromo, è attualmente titolare di autorizzazione a far correre cavalli di proprietà. La suddetta autorizzazione è stata in passato rilasciata a persone fisiche che sono anche rappresentanti o amministratori di una Società di corse. In questo secondo caso, tuttavia, è la persona fisica il soggetto di diritto che assume tutti gli obblighi e le prerogative derivanti dall'autorizzazione. L'incompatibilità della Società di corse rispetto alla titolarità di una scuderia deriva dal fatto che una eventuale autorizzazione è in grado di determinare, nello stesso ambito operativo, una sovrapposizione di ruoli in capo a un medesimo soggetto giuridico, con conseguente confusione tra i diritti e gli obblighi derivanti dal provvedimento di riconoscimento come società che gestisce le corse in ippodromo e i diritti e obblighi come scuderia autorizzata a far correre, magari nel medesimo ippodromo, cavalli di proprietà. Tale sovrapposizione è in grado di compromettere i basilari principi di non discriminazione e parità di trattamento tra operatori ippici titolari di colori. La segnalata incompatibilità manifesterebbe, infatti, i suoi effetti in molteplici fattispecie, suscettibili, tra l'altro, di generare un importante contenzioso a carico dell'Amministrazione - nella fase, di massima rilevanza, della redazione dei libretti-programma delle corse, con cui gli ippodromi definiscono in concreto i requisiti per l'iscrizione dei cavalli alle corse, stabilendo la tipologia di corsa e la chiamata - ogni qualvolta la scuderia incorresse in provvedimenti di sospensione da parte degli organi di Giustizia Sportiva, con effetti sul corretto svolgimento dell'attività di corse dell'ippodromo - in caso di violazioni del Regolamento per il controllo delle sostanze proibite da parte della scuderia, comportanti la sospensione da qualsiasi attività e, quindi, anche dall'attività di organizzazione delle corse quale società di corse riconosciuta - in caso di eventi di corsa che determinano la necessità di acquisire le relazioni ufficiali, che sarebbero così disponibili in capo al medesimo soggetto, con violazione della par condicio tra operatori - in caso di eventi accidentali in ippodromo, laddove la scuderia della società di corse venisse coinvolta in controversie con altra scuderia in tali fattispecie, come noto, la Società di corse riveste il ruolo di terzo responsabile dell'impianto. Per quanto sopra, si comunica la formale conclusione del procedimento e il diniego di rilascio di concessione dell'autorizzazione richiesta da Valentinia srl” - che, consapevole dell'assenza di una espressa disposizione regolamentare ostativa all'istanza avanzata, il MASAF aveva operato un'inammissibile integrazione del quadro regolatorio esistente, enucleando nuove ipotesi di incompatibilità tra società di corse e titolari di autorizzazione a far correre. 2. In ragione di quanto esposto, deduceva in punto di diritto i seguenti motivi di gravame 1 “Violazione di legge articolo 2 del d. lgs. 29 ottobre 1999 numero 449 – articolo 17 l. 23 agosto 1988 numero 400 in relazione agli articolo 13, 14 del regolamento delle corse al trotto adottato dal MASAF - eccesso di potere difetto assoluto del presupposto – di istruttori - carenza assoluta di potere – travisamento – sviamento – violazione dei principi di tassatività e determinatezza”, atteso che il regolamento corse consente il rilascio del titolo a “qualsiasi persona fisica o giuridica di nazionalità italiana o dei paesi appartenenti alla Unione Europea U.E. ” articolo 13, comma 1 individua quali uniche categorie escluse gli “iscritti all'albo degli allibratori”, i “titolari di agenzia ippica”, nonché le persone fisiche loro collegati da vincoli societari, lavorativi e familiari articolo 14, comma 1, lett. c – d – e non contiene, viceversa, alcuna previsione ostativa al rilascio della “autorizzazione a correre” ai soggetti giuridici che esercitino anche l'attività di società di corse e di allevamento di prodotti equini né, tantomeno, sancisce una qualsivoglia forma di reciproca “incompatibilità” tra tali categorie con la conseguenza che il provvedimento impugnato si colloca al di fuori dal quadro regolatorio ministeriale in quanto fondato su mere valutazioni di opportunità e ragionamenti ipotetici, non giustificati da disposizioni ostative o, comunque, atte a sancire un reciproco regime di incompatibilità tra le categorie oggetto del presente gravame 2 “Violazione di legge articolo 2 del d. lgs. 29 ottobre 1999 numero 449 – articolo 17 l. 23 agosto 1988 numero 400 in relazione agli articolo 13, 14 del regolamento delle corse al trotto – eccesso di potere difetto assoluto del presupposto – di istruttori - carenza assoluta di potere – travisamento – sviamento – violazione dei principi di tassatività e determinatezza della fonte regolamentare”, atteso che nessuno degli indimostrati ragionamenti ipotetici su cui si fonda il provvedimento impugnato supera una valutazione di conformità rispetto alla cornice regolamentare di riferimento senza tacere che l'intera sequenza di attività relativa allo svolgimento di un evento ippico-sportivo programmazione, organizzazione, gestione ed esecuzione ricade sotto il costante controllo di organi di sorveglianza nominati e/o vigilati dal MASAF quali l'organo della DIREZIONE CORSE, composta da soggetti di nomina diretta del MASAF, avente funzione programmatoria, istruttoria e disciplinare connessa alla “sorveglianza” e il “controllo tecnico disciplinare” delle corse al trotto . 3. Si costituiva in giudizio il Ministero resistente deducendo, di contro, quanto segue - che nella nota inviata al ricorrente, prot. numero 0575945 del 17 ottobre 2023, veniva comunicato che l'incompatibilità rilevata riguardava in primo luogo l'esistenza di accordo sostitutivo per la gestione dell'Ippodromo di Pontecagnano e solo indirettamente la gestione delle scommesse dall'entrata in vigore della l. 27 dicembre 2017 numero 205 e s.m.i., comma 1054, infatti, “le società che gestiscono gli ippodromi e gli allibratori sono autorizzati alla raccolta di tutte le scommesse sulle corse di cavalli previa sottoscrizione di un apposito disciplinare con l'Agenzia delle dogane e dei monopoli sulla base dei criteri e dei principi della convenzione di concessione che regola la raccolta del gioco pubblico” dal citato disciplinare, stipulato con l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, si evince quindi in maniera chiara articolo 4 e 5 che le Società di corse hanno pieno potere in merito alla predisposizione e risoluzione dei contratti con gli Allibratori, al controllo della correttezza del loro operato e al loro avvicendamento. La circostanza che la Società di corse possa essere portatore di un interesse personale in quanto titolare di una scuderia che partecipa a corse con i propri cavalli e a cui compete per la vincita del premio al traguardo, può rendere funzionale la raccolta delle scommesse non già all' interesse pubblico generale bensì ad interessi particolari astrattamente condizionanti il sistema in proprio favore. 4. In vista dell'udienza pubblica del 8 maggio 2024 entrambe le parti depositavano successive memorie conclusionali. 5. Alla citata udienza, quindi, la causa veniva chiamata e trattenuta in decisione. 6. Il ricorso deve essere accolto perché fondato, nei sensi di cui oltre. 7. In limine litis, occorre dapprima perimetrare le ragioni addotte dall'amministrazione nel provvedimento impugnato quale base giuridica a sostegno della decisione negativa impugnata, previa ricostruzione del quadro normativo di riferimento. Nello specifico, con riferimento al piano delle fonti del diritto, rilevano in primo luogo gli articolo 13 e 14 del Regolamento delle corse al trotto cui si rinvia i quali, nel dettare i requisiti necessari affinché i proprietari/affittuari di cavalli da corsa possano essere autorizzati a far correre i propri cavalli, risultano certamente lacunosi nella parte in cui non prevedono alcun regime testuale delle incompatibilità - come noto, soggette al principio di legalità e tassatività - tra gestore dell'impianto e proprietario dei cavalli né prevedono, a maggior ragione, una clausola c.d. aperta che attribuisca all'autorità amministrativa competente al rilascio della autorizzazione alle corse il potere di valutare casisticamente ciascuna richiesta sotto il profilo della opportunità previa esplicitazione, nel relativo provvedimento, di una motivazione c.d. rafforzata, eventualmente con possibilità anche di modularne gli effetti ad esempio, escludendo la possibilità di correre nel proprio impianto, autorizzando le corse in altri impianti, se e in quanto non si tratti di corse relative al programma di un campionato, nel qual caso ovviamente non è possibile ipotizzare autorizzazione limitata ad alcuni impianti soltanto . Il provvedimento impugnato, come già evidenziato nella narrativa in fatto, è fondato sulla seguente testuale motivazione “L'incompatibilità della Società di corse rispetto alla titolarità di una scuderia deriva dal fatto che una eventuale autorizzazione è in grado di determinare, nello stesso ambito operativo, una sovrapposizione di ruoli in capo a un medesimo soggetto giuridico, con conseguente confusione tra i diritti e gli obblighi derivanti dal provvedimento di riconoscimento come società che gestisce le corse in ippodromo e i diritti e obblighi come scuderia autorizzata a far correre, magari nel medesimo ippodromo, cavalli di proprietà. Tale sovrapposizione è in grado di compromettere i basilari principi di non discriminazione e parità di trattamento tra operatori ippici titolari di colori. La segnalata incompatibilità manifesterebbe, infatti, i suoi effetti in molteplici fattispecie, suscettibili, tra l'altro, di generare un importante contenzioso a carico dell'Amministrazione - nella fase, di massima rilevanza, della redazione dei libretti-programma delle corse, con cui gli ippodromi definiscono in concreto i requisiti per l'iscrizione dei cavalli alle corse, stabilendo la tipologia di corsa e la chiamata - ogni qualvolta la scuderia incorresse in provvedimenti di sospensione da parte degli organi di Giustizia Sportiva, con effetti sul corretto svolgimento dell'attività di corse dell'ippodromo - in caso di violazioni del Regolamento per il controllo delle sostanze proibite da parte della scuderia, comportanti la sospensione da qualsiasi attività e, quindi, anche dall'attività di organizzazione delle corse quale società di corse riconosciuta - in caso di eventi di corsa che determinano la necessità di acquisire le relazioni ufficiali, che sarebbero così disponibili in capo al medesimo soggetto, con violazione della par condicio tra operatori - in caso di eventi accidentali in ippodromo, laddove la scuderia della società di corse venisse coinvolta in controversie con altra scuderia in tali fattispecie, come noto, la Società di corse riveste il ruolo di terzo responsabile dell'impianto. Per quanto sopra, si comunica la formale conclusione del procedimento e il diniego di rilascio di concessione dell'autorizzazione richiesta da Valentinia srl”. Orbene, dalla mera lettura della richiamata motivazione si evince ictu oculi che l'amministrazione, per un verso, ha escluso che la gestione delle scommesse costituisca quale elemento ostativo in tal senso eloquente la nota numero 0575954 del 17/10/2023, ove si legge “Al riguardo, si evidenzia che l'incompatibilità non riguarda direttamente la gestione delle scommesse” , in base al dato testuale della disposizione regolamentare, ritenuto evidentemente non superabile in via di analogia - laddove semmai proprio tale aspetto a rigor di logica avrebbe potuto assumere profilo più pregnante dall'altro, ha fondato il provvedimento impugnato su astratti profili di incompatibilità non testualmente previsti, né ricavabili sia pure in via implicita da specifiche disposizioni normative e/o regolamentari. Posto che le cause di incompatibilità sono soggette, come anticipato, al principio di stretta legalità e tassatività, e considerato altresì che le valutazioni di mera opportunità - come quelle riportate – potrebbero assumere rilievo nella fattispecie esclusivamente se quantomeno sostenute da più pregnanti e probanti rilievi in ordine a precisi conflitti d'interesse tra la posizione e gli obblighi di una società di corse e quelli di scuderia autorizzata alla corsa di propri cavalli, addirittura se non circoscritta, come al limite logico, al solo ippodromo direttamente gestito, bensì estesa da altri ippodromi, nei limiti in cui ciò sia possibile come supra evidenziato, non può non rilevarsi l'esistenza di motivazione carente e perplessa. In ragione di quanto esposto e risultando assorbente e fondato il primo motivo, il ricorso deve essere accolto, con la precisazione che l'effetto conformativo della presente decisione implica l'emanazione di nuovo provvedimento decisorio sull'istanza presentata in data 5 settembre 2023, nel rispetto delle indicazioni esposte salvo ius superveniens . 8. Attese le concrete modalità di svolgimento della vicenda in esame, si ritiene che ricorrano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Quinta , definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in parte motiva e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato nei sensi di cui in parte motiva. Spese di lite compensate.