Il disegno di legge A.S. numero 808, della XIX legislatura c.d. ddl Nordio presentato il 19 luglio 2023, di iniziativa governativa, ma scaturito dalla pulsione emotiva proveniente da molti amministratori pubblici 150 amministratori locali colpiti da inchieste e processi per abuso d’ufficio e poi prosciolti e dalla considerazione che dopo vent’anni di cambiamenti la norma sull’abuso d’ufficio è un fallimento, ha ottenuto il sì definitivo per la cancellazione iconoclastica del delitto, previsto dall’articolo 323 c.p.
La Camera lo scorso giovedì ha approvato in via definitiva, con 170 voti a favore e 77 contrari, l'articolo 1 del disegno di legge Nordio che abolisce l'articolo 323 del codice penale, rassicurando sindaci e amministratori pubblici rispetto alla “paura della firma” come era stato del resto ripetutamente annunciato dal Ministro Nordio. Ma l'approvazione è avvenuta non senza richieste di rinvio sui lavori da parte dell'opposizione. L'onumero Giannasi PD-IDP intervenendo alla discussione aveva sostenuto che «se Nordio e il Governo avessero voluto modificare l'intendimento sull'abrogazione dell'abuso d'ufficio, avrebbero dovuto presentare un emendamento in Aula in relazione all'articolo 1 e non scappare in un Consiglio dei ministri a votare con decretazione d'urgenza un nuovo reato poche ore prima che la Camera si esprima definitivamente su questa proposta. Per questo motivo, noi chiediamo che non si proceda all'esame, oggi, di questo provvedimento, almeno fino a quando non sarà pubblicato il testo approvato ieri nel Consiglio dei ministri, perché se, come si legge, è un testo che prevede l'istituzione di una forma di peculato per distrazione che riguarda i pubblici funzionari sarebbe ovviamente uno stravolgimento, un depotenziamento dell'articolo 1». E tuttavia, il legislatore procedendo coi lavori, si è posto il problema di tutelare alcuni comportamenti commessi dai pubblici ufficiali, nell'ipotesi in cui il bene giuridico viene destinato ad un uso improprio. E con il decreto-legge 4 luglio 2024, numero 92 recante «Misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della giustizia», in vigore dal 5 luglio 2024, c.d. decreto Silvan battezzato così dalle opposizioni, perché con un gioco di prestigio con l'articolo 9 del d.l. è stata introdotta, una nuova fattispecie di reato , il Governo Meloni, accogliendo la moral suasion del Quirinale, ha allontanato il rischio di una procedura d'infrazione europea e di un vuoto normativo. L'intento del XIX legislatore con l'introduzione del nuovo reato di “indebita destinazione di denaro o di cose mobili” inserito nell'articolo 314-bis c.p., pare certo ha voluto ridurre la portata dell'abrogazione del reato ex articolo 323 c.p. e tutelare il c.d. “peculato per distrazione”. Il reato di indebita destinazione di denaro o di cose mobili finisce così per punire «il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, avendo per ragioni del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altri, li destina a un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge». Ma il nuovo reato che prevede la reclusione da sei mesi e tre anni, pare ad una prima lettura, copiare quelle espressioni dell'articolo 323 c.p., laddove si prevede «specifiche disposizioni di legge» da cui non devono «residuare margini di discrezionalità» e l'«intenzionalità» del vantaggio o del danno procurato. In questo quadro essenziale, l'ex ministro dem della Giustizia Andrea Orlando – ha chiesto nel suo intervento alla Camera, «ci potrebbe aiutare il ministro a capire perché è stato introdotto questo nuovo reato. Per dare un segnale all'opinione pubblica, per compensare il fatto che cancellate l'abuso d'ufficio? Perché qualcuno in Europa vi ha fatto notare che così è troppo debole il contrasto ai reati contro la pubblica amministrazione? O perché, semplicemente, non vi eravate accorti di un vuoto rispetto a ciò che ha detto, in più occasioni, il ministro nel corso di questi mesi. Per questo sarebbe stato più opportuno tornare in Commissione che cosa è successo questa settimana che vi ha fatto decidere di intervenire e utilizzare la decretazione d'urgenza? Ecco, questa è la domanda alla quale non ha risposto praticamente nessuno». Ma secondo Nordio «il peculato per distrazione è un'ipotesi completamente diversa» rispetto all'abuso di ufficio. «È diverso il bene protetto. Qui si parla di distrazione» sostiene «il che significa veicolare le risorse che hai a disposizione verso una destinazione che non è quella fisiologica. Quindi, non ha niente a che vedere con l'abuso di atti di ufficio che prescindeva dalla distrazione. Il bene protetto e la struttura del reato sono completamente diversi dall'abuso d'ufficio. Quando abbiamo presentato l'anno scorso il disegno di legge, avevamo già detto che avremmo provveduto in altra sede a colmare eventuali mancanze di coordinamento con altre norme penali, ma ripeto, questo non ha niente a che vedere con l'abuso di ufficio». Nel corso del dibattito, si è poi appreso, secondo l'onumero Federico Giannasi PD-IDP che «ci sono molte ragioni che ci inducono ad assumere una posizione radicalmente contraria alla proposta legislativa del Ministro Nordio che oggi arriva qui, in Aula, alla Camera». Ci sono alcune questioni che attengono alla compatibilità di questo provvedimento con i principi e i beni costituzionali, che non possono essere sottaciute e che presentiamo in questa questione pregiudiziale. Questo intervento, sostiene inoltre Giannassi invece, che cancellare, dal codice penale l'abuso di potere del pubblico funzionario, è evidentemente in conflitto insanabile con gli obblighi internazionali, e non basta la posizione di alcuni che sostengono che l'obbligo non sia così stringente e che, in qualche modo, rimetta a una scelta discrezionale del legislatore la previsione, all'interno del codice penale, di questo reato, perché il testo chiaramente esprime l'obbligo dello Stato alla previsione, all'interno del codice penale, del reato di abuso d'ufficio, perché dice «ciascuno Stato membro esamina l'adozione delle misure legislative e delle altre misure necessarie per conferire il carattere di illecito penale», appunto, all'abuso di potere. Alla 322^ seduta pubblica del 10.07.2024 iniziata alle ore 9.30 relatori Pittalis e Varchi col voto finale, la Camera, ha approvato in via definitiva, con 199 voti favorevoli e 102 contrari, il disegno di legge recante modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all'ordinamento giudiziario e al codice dell'ordinamento militare. E questa volta, in questo pomeriggio di piena estate, il legislatore non ha atteso la definizione del quadro internazionale, apparendo, forte l'esigenza di un tempestivo intervento iconoclastico del reato ex articolo 323 c.p La promessa elettorale dell'abrogazione dell'abuso d'ufficio ha così messo d'accordo, maggioranza governativa compresa, Azione, Italia Viva, +Europa e una parte delle opposizioni, e tanto nonostante i rilievi e le molte critiche all'iniziativa di cancellare il reato ex articolo 323 c.p. provenienti ad.es. dal mondo accademico, Professore Marco Gambardella della magistratura, Presidente, della Scuola Superiore della Magistratura e Presidente Emerito della Corte costituzionale Giorgio Lattanzi , l'ANM, che hanno posto in rilievo le molte critiche all'iniziativa di cancellare il reato ex articolo 323 c.p. Si assiste ancora, a una eterogenesi dei fini perché si tratta di modifiche che, in realtà, anziché attrarre consensi sul tema, giustizia e legalità, finiscono per ripercuotersi negativamente sugli stessi obiettivi sbandierati. Ed è appunto che per questa via, il delicato problema ancora una volta non è risolto il legislatore non ha curato la vera malattia Gambardella . L'abrogazione dell'abuso d'ufficio non convince trattandosi di una scelta infelice, foriera per ragioni sistematiche, di ampliamento di altre fattispecie penali, o di condotte improprie di pubblici ufficiali che oggi non sono più reato, come ad. esempio i casi di abuso in danno o lo speculare abuso in vantaggio. Con l'abolizione del reato di abuso d' ufficio, decadono i processi e le condanne in corso, ma possono essere cancellate anche quelle precedenti. Ma quello che il legislatore in questa occasione, non ha pure evitato è lo spandersi del pan-penalismo, lasciando spazi pericolosi di interpretazione. E ancora una volta, si tratta di un intervento miniaturistico su parti specifiche dei delitti contro la PA che richiederebbero invece una riflessione più ampia d'insieme al fine di affrontare questioni complesse che interessano il rapporto tra controllo penale, garanzie sostanziali e processuali e spazi riservati alla discrezionalità amministrativa. Pelissiero . A sollevare dubbi sull'abolizione del reato ex articolo 323 c.p. vi è la possibilità che si possano creare vuoti di tutela, o la riespansione di altre fattispecie incriminatrici o di più, possibili contrasti costituzionali ai sensi dell'articolo 117 Cost. con la Convenzione di Merida sul contrasto alla corruzione. L'abrogazione integrale della fattispecie rischia così di trasformarsi in una scelta autoritaria, che privilegia, e protegge la p.a. che con atti arbitrari prevarica i privati mediante un abuso di pubblici poteri Donini . Lascerebbe l'abrogazione privo di tutela il cittadino che entra in contatto con la p.a. Il vero problema si è correttamente sostenuto è la pubblica amministrazione, che dovrebbe essere in grado essa stessa di reagire al suo interno a quelle forme di abuso di potere, di preferenze indebite e di mal costume. Fidelbo . In tale contesto, la responsabilità disciplinare dei pubblici amministratori e i controlli interni, contabili, amministrativi devono, invece diventare qualcosa di effettivo, di diverso, e non rimanere, come oggi il più delle volte, qualcosa di secondario rispetto al processo penale. Abbiamo davvero ancora bisogno di una figura di reato quale l'abuso d'ufficio. Oggi, mentre il caldo scende giù si assiste ad un depotenziamento, del microsistema corruttivo, perché tale delitto faceva parte a pieno titolo del sottosistema in questione è, come dire, l'avamposto, il delitto-spia, delle figure di corruzione in senso stretto è collegato direttamente agli articolo 318 e 319 c.p. Gambardella . Una figura centrale per combattere gli abusi nella PA. Ci sono voluti 94 anni e cinque modifiche legislative, per cancellare il reato introdotto dal codice Rocco. Perchè questa abrogazione è inconfessabile? E ora, mentre fuori dal Palazzo dove lo Stato interroga lo Stato fa caldo. Perchè?