Con la legge 26 giugno 2024, numero 86, il Parlamento ha definitivamente dato il via libera all’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, comma 3, Cost. In particolare il provvedimento, modificato nel corso dell’iter parlamentare, provvede alla definizione dei principi generali per l’attribuzione alla Regioni di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, nonché per la modifica e revoca delle stesse, e delle modalità procedurali di approvazione delle intese fra Stato e singola Regione, nel rispetto delle prerogative e dei regolamenti parlamentari.
Le finalità della legge Il provvedimento si compone di 11 articoli in premessa, all'articolo 1, ne sono individuate le finalità, tra cui il rispetto dell'unità nazionale ed il fine di rimuovere discriminazioni e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio il rispetto dei principi di unità giuridica ed economica, di coesione economica, sociale e territoriale, anche con riferimento all'insularità, nonché dei principi di indivisibilità ed autonomia l'attuazione del principio di decentramento amministrativo il fine di favorire la semplificazione e l'accelerazione delle procedure, la responsabilità, la trasparenza e la distribuzione delle competenze idonea ad assicurare il pieno rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'articolo 118 Cost., nonché del principio solidaristico di cui agli articolo 2 e 5 Cost. Sembrano queste, a prima lettura, petizioni di principio squisitamente teoriche, alle quali non appaiono seguire, nello sviluppo successivo del provvedimento, concreti strumenti di attuazione dei molteplici principi enumerati all'articolo 1. Inoltre, si stabilisce in principio che l'attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme di autonomia, con riguardo a materie o ambiti di materie riferibili ai diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale, è consentita subordinatamente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, comma 1, lettera m , Cost. LEP , ivi inclusi quelli connessi alle funzioni fondamentali degli enti locali, e nel rispetto dei principi sanciti dall'articolo 119 Cost. Tali livelli indicano la soglia costituzionalmente necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi i predetti diritti su tutto il territorio nazionale e per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale. Le intese Stato/Regione per il riconoscimento dell'autonomia La legge disciplina il procedimento di approvazione delle intese articolo 2 , che la Costituzione, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, richiede per l'attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia. In proposito, si stabilisce che l'atto di iniziativa sia preso dalla regione interessata, sentiti gli enti locali, secondo le modalità previste nell'ambito della propria autonomia statutaria. L'iniziativa di ciascuna regione può riguardare la richiesta di autonomia in una o più materie o ambiti di materie e le relative funzioni. Segue il negoziato tra il Governo e la regione per la definizione di uno schema di intesa preliminare. Più in dettaglio, la richiesta deve essere trasmessa al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il quale, acquisita la valutazione dei Ministri competenti per materia e del Ministro dell'economia, ed in ogni caso entro i successivi sessanta giorni, avvia il negoziato con la Regione richiedente. Con riguardo a materie o ambiti di materie riferibili ai LEP, il negoziato è svolto per ciascuna singola materia o ambito di materia e, ai fini del suo avvio, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie debbono tenere conto del quadro finanziario della Regione interessata. Prima di avviare il negoziato le Camere devono essere informate dal Governo dell'atto di iniziativa. Lo schema d'intesa preliminare tra Stato e regione, corredato di una relazione tecnica, è approvato dal Consiglio dei ministri sullo stesso deve essere acquisito il parere della Conferenza unificata da rendere entro sessanta giorni. Trascorso tale termine, lo schema preliminare viene comunque trasmesso alle Camere per l'esame da parte dei competenti organi parlamentari questi si esprimono al riguardo con atti di indirizzo , secondo i rispettivi regolamenti, entro novanta giorni anziché sessanta, come originariamente previsto dalla data di trasmissione dello schema di intesa preliminare, udito il Presidente della Giunta regionale interessata. Alla luce del parere e degli atti di indirizzo, il Presidente del Consiglio o il Ministro predispongono lo schema di intesa definitivo, ove necessario al termine di un ulteriore eventuale negoziato e comunque una volta decorso il termine di novanta giorni. Nel corso dell'esame al Senato è stato aggiunto che, laddove il Presidente del Consiglio dei ministri ritenga di non conformarsi, in tutto o in parte, agli atti di indirizzo, riferisce alle Camere con apposita relazione, nella quale fornisce adeguata motivazione della scelta effettuata. Per le fasi successive, si prevede l'approvazione dell'intesa definitiva da parte della regione, assicurando la consultazione degli enti locali interessati, e la deliberazione da parte del Consiglio dei ministri dell'intesa definitiva e del disegno di legge di approvazione dell'intesa che è allegata al disegno di legge. Alla seduta del Consiglio dei Ministri per l'esame dello schema di disegno di legge e dello schema di intesa definitivo partecipa il Presidente della Giunta regionale interessata. Il disegno di legge di approvazione dell'intesa e la medesima intesa allegata sono immediatamente trasmessi alle Camere per la deliberazione, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, il quale configura quella in questione come una legge rinforzata, prescrivendo che ciascuna Camera la approvi a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Le intese devono anche indicare la loro durata articolo 7 , che non può comunque essere superiore a dieci anni. Alla scadenza del termine, l'intesa si intende rinnovata per un uguale periodo, salvo diversa volontà dello Stato o della regione, manifestata almeno un anno prima della scadenza. Ciascuna intesa individua, in un apposito allegato, le disposizioni di legge statale che cessano di avere efficacia, nel territorio regionale, con l'entrata in vigore delle leggi regionali attuative dell'intesa. Con le medesime modalità previste per la loro conclusione, le intese possono essere modificate su iniziativa dello Stato o della Regione interessata, anche sulla base di atti di indirizzo adottati dalle Camere secondo i rispettivi Regolamenti. Ciascuna intesa potrà inoltre prevedere i casi e le modalità con cui lo Stato o la Regione possono chiedere la cessazione della sua efficacia, che è deliberata con legge a maggioranza assoluta delle Camere. Inoltre, a seguito di una modifica introdotta dal Senato, la cessazione dell'intesa può essere sempre deliberata – sempre con legge a maggioranza assoluta delle Camere – in caso di esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato qualora ricorrano motivate ragioni a tutela della coesione e della solidarietà sociale, conseguenti alla mancata osservanza, direttamente imputabile alla Regione, dell'obbligo di garantire i LEP. Questo procedimento non appare tacciabile di incostituzionalità, poiché attuativo dello stesso comma terzo dell'articolo 116, Cost., per come introdotto, nel 2001, con la riforma del titolo V della Carta, se non per la quasi completa esautorazione dell'organo legislativo, che può soltanto produrre “atti di indirizzo” su quanto previamente stabilito dall'esecutivo e addirittura dalla Conferenza unificata. Il nodo cruciale dei livelli essenziali delle prestazioni LEP L'attribuzione alle Regioni ordinarie delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, nelle materie di cui all'articolo 116, comma 3, Cost., è stata espressamente subordinata alla previa determinazione dei relativi LEP, la cui opera di definizione si configura, pertanto, quale passaggio necessario affinché si possa procedere alla stipula delle intese tra lo Stato e le singole Regioni per la realizzazione della loro autonomia differenziata. Il principio, già sancito nella legge di bilancio 2023 comma da 791 a 801-bis, l. numero 197 del 2022 , è ribadito nella legge, che a tal fine, come modificato nel corso dell'esame al Senato articolo 3 , contiene una delega al Governo per l'adozione, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, uno o più decreti legislativi per l'individuazione dei LEP, sulla base dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge di bilancio 2023, i cui schemi sono trasmessi alle Camere per l'espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, da rendere entro il termine di 45 giorni. Occorre segnalare che un termine biennale per la concreta individuazione dei LEP appare troppo lungo, rischiando così di vanificare le esigenze peculiari di ogni singola Regione interessata ad una più particolare formula autonomistica, che ben potrebbero essere di più stretto giro. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro venti giorni dall'assegnazione di queste ultime decorso tale ultimo termine, il decreto legislativo può essere comunque emanato. Anche in tal caso il ruolo del Legislatore appare a dir poco marginalizzato. La legge individua altresì le materie o ambiti di materie - tra quelle suscettibili di attribuzione alle Regioni in attuazione dell'autonomia differenziata ai sensi dell'articolo 116, comma 3, Cost. - in riferimento alle quali i predetti decreti legislativi provvederanno alla determinazione dei LEP. La legge demanda a tali decreti legislativi anche la determinazione delle procedure e delle modalità operative per il monitoraggio dell'effettiva garanzia in ciascuna Regione della erogazione dei LEP, in condizioni di appropriatezza e di efficienza nell'utilizzo delle risorse, nonché della congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione. Si fa salvo, in ogni caso, l'esercizio del potere sostitutivo del Governo ai sensi dell'articolo 120, comma 2, della Costituzione, il quale prevede che il Governo possa sostituirsi a determinate condizioni a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni. Sull'esito delle procedure di monitoraggio, il Ministro per gli Affari regionali e le autonomie trasmette una relazione annuale alle Camere. Si prevede, altresì, l'aggiornamento periodico dei LEP con D.P.C.M., in coerenza e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, anche al fine di tenere conto della necessità di adeguamenti tecnici conseguenti al mutamento del contesto socioeconomico o dell'evoluzione della tecnologia. L'aggiornamento è demandato a decreti del presidente del Consiglio dei ministri D.P.C.M. sui cui relativi schemi sono acquisiti i pareri della Conferenza unificata, nonché delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari entro trenta giorni . Nelle more dell'entrata in vigore dei suddetti decreti legislativi, il d.d.l. prevede che continuino ad applicarsi, ai fini della determinazione dei LEP nelle materie suscettibili di autonomia differenziata, le citate disposizioni previste dalla legge di bilancio 2023 articolo 1, comma da 791 a 801-bis . Il trasferimento delle funzioni La legge prevede che il trasferimento delle funzioni attinenti a materie o ad ambiti di materie riferibili ai LEP articolo 4 , con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, può avvenire, soltanto successivamente alla determinazione dei medesimi LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard articolo 3 , nei limiti delle risorse rese disponibili in legge di bilancio. Qualora dalla determinazione dei LEP dovessero derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, al trasferimento delle funzioni si potrà procedere soltanto successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle necessarie risorse finanziarie. Per le funzioni relative a materie o ambiti di materie diverse da quelle riferibili ai LEP, il trasferimento può essere effettuato nei limiti delle risorse previste a legislazione vigente. Le funzioni trasferite alla Regione possono essere attribuite, nel rispetto del principio di leale collaborazione, a Comuni, Province e Città metropolitane dalla medesima Regione, in conformità all'articolo 118, Cost., contestualmente alle relative risorse umane, strumentali e finanziarie articolo 6 . Per l'individuazione dei beni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per l'esercizio da parte della Regione delle condizioni particolari di autonomia oggetto di conferimento si dispone l'istituzione di una Commissione paritetica Stato–Regione-Autonomie locali, che ha il compito di formulare proposte in merito. I criteri di determinazione di tali beni e risorse, così come le modalità di finanziamento delle funzioni, dovranno essere definiti nell'ambito dell'intesa tra Stato e Regione disciplinata dall'articolo 2 della legge. Il finanziamento dovrà, comunque, essere basato sulla compartecipazione regionale ad uno o più tributi erariali articolo 5 . Alla Commissione sono attribuiti anche compiti di monitoraggio in particolare, questa procede annualmente alla valutazione degli oneri finanziari derivanti, per ciascuna Regione interessata, dall'esercizio delle funzioni e dall'erogazione dei servizi connessi alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia. Spetta invece alla Corte dei Conti riferire annualmente alle Camere sui controlli effettuati, con riferimento in particolare alla verifica della congruità degli oneri finanziari conseguenti al trasferimento di competenze nell'ambito del regionalismo differenziato rispetto agli obiettivi di finanza pubblica e al rispetto del principio dell'equilibrio di bilancio ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione articolo 8 . Norme finanziarie e disposizioni finali Sotto il profilo finanziario, la legge articolo 9 reca la clausola di invarianza finanziaria con riferimento all'attuazione della medesima e di ciascuna intesa che ne derivi. Dispone che il finanziamento dei LEP sulla base dei relativi costi e fabbisogni standard è attuato nel rispetto delle norme vigenti in materia di copertura finanziaria delle leggi e degli equilibri di bilancio, nonché garantisce, per le singole Regioni che non siano parte delle intese, l'invarianza finanziaria nonché il finanziamento delle iniziative finalizzate ad attuare le previsioni di cui all'articolo 119, comma 3, 5 e 6, Cost. Al contempo, il provvedimento stabilisce che lo Stato adotti misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione, della solidarietà sociale individuando anche alcune fonti per le relative risorse, precisando che trova comunque applicazione la normativa volta ad assicurare l'autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario attraverso la cosiddetta fiscalizzazione dei trasferimenti statali, anche nel quadro dell'attuazione della pietra miliare del Piano nazionale di ripresa e resilienza PNRR relativa alla Riforma del quadro fiscale subnazionale articolo 10 . Gli articolo 9 e 10 della legge, almeno in via di principio, sembrano stabilire un impianto coordinato, finalizzato a non lasciare indietro quelle Regioni strutturalmente più deboli dal punto di vista sociale e finanziario , che non possano aderire alle intese, stabilendo addirittura a loro favore un piano di coesione e perequazione sociale ad opera dello Stato, nonché l'autonomia del gettito in entrata attraverso la fiscalizzazione dei trasferimenti statali. Bisognerà vedere col tempo, nella concreta attuazione della legge, se le disposizioni esaminate – specie l'articolo 10 – troveranno dispiego pratico nella realtà dei rapporti Stato/Regioni, circostanza, va da sé, non automatica. Il provvedimento articolo 11 prevede infine che la legge trovi applicazione nei confronti delle Regioni che abbiano già avviato il negoziato per il riconoscimento dell'autonomia differenziata, nonché si applichi anche alle Regioni a statuto speciale e le Province autonome ai sensi dell'articolo 10 della l. cost. numero 3 del 2001 di riforma del Titolo V, che riconosce a tali enti territoriali forme di maggiore autonomia previste da tale legge. Quest'ultima previsione appare ragionevole, per non ritrovarsi nello stesso paradosso che spinse il Legislatore costituzionale del 2001 a dover adottare, a mezzo articolo 10, l. cost. numero 3, la cosiddetta “clausola di maggior favore”, atta ad evitare che il ribaltamento delle competenze operata dal novellato articolo 117, Cost., potesse attribuire alle Regioni ordinarie forme di autonomia più ampia di quelle previste dalla Costituzione per le Regioni a statuto speciale.