La paura della firma continua più che mai, in questa XIX Legislatura a essere percossa da una diffusa tensione –presente in molti amministratori politici, pubblici funzionari e dirigenti che possibili indagini e procedimenti della magistratura ordinaria, contabile e amministrativa, possano soprattutto in un delicato contesto economico per la gestione dei fondi del PNRR assieme ad una burocrazia asfissiante, frenare la loro azione politico amministrativa.
I pubblici funzionari si astengono, difatti, non di rado, dall'assumere decisioni che pur riterrebbero utili per il perseguimento dell'interesse pubblico, preferendo assumerne altre meno impegnative in quanto appiattite su prassi consolidate e anelastiche , o più spesso restare inerti, per il timore di esporsi a possibili addebiti penal-amministrativi cosiddetta “ paura della firma ” . Il solo rischio, ubiquo e indefinito, del coinvolgimento in un procedimento penale, con i costi materiali, umani e sociali per il ricorrente clamore mediatico che esso comporta, basta pertanto a generare un “effetto di raffreddamento”, che induce il funzionario ad imboccare la via per sé più rassicurante. Tutto ciò, peraltro, con significativi riflessi negativi in termini di perdita di efficienza e di rallentamento dell'azione amministrativa. Specie nei procedimenti più delicati. Corte Cost. 8/2022 . Ed invero, l'esigenza di evitare un'ingerenza pervasiva del giudice penale e contabile sull'operato dei pubblici amministratori, e conseguentemente a contenere la paura della firma, sta del resto e pure preoccupando lo stesso legislatore “strabico” a eliminare da un lato, il reato di abuso d'ufficio, da molti considerato non più come uno strumento anticorruttivo e di contrasto al malaffare nella PA, dall'altro ad intervenire sulla responsabilità amministrativa contabile che ad oggi, opera come adeguato deterrente nei confronti del funzionario pubblico che si rende protagonista di vicende corruttive e di cattivo funzionamento della PA. La paura della firma e la responsabilità amministrativo contabile sono - è vero - da imputarsi all'incertezza e alla complessità della normativa nei diversi settori amministrativi , ma talvolta a timore, collusioni e incapacità di assumersi responsabilità. Ora, benché l'esigenza di contrastare la “ burocrazia difensiva ” e i suoi guasti, agendo sulle cause del fenomeno, fosse già da qualche tempo avvertita, la scelta di porre mano all'intervento è maturata solo a seguito dell'emergenza pandemica da COVID-19, nell'ambito di un eterogeneo provvedimento d'urgenza volto a dare nuovo slancio all'economia nazionale. In tale contesto, secondo il XIX Legislatore occorre intervenire in tempi rapidi pure sotto il profilo amministrativo - contabile, attribuendo alla Corte dei conti un nuovo ruolo di supporto agli amministratori pubblici, affinché questi possano trovare in via preventiva una concreta assistenza nell'articolata gestione delle risorse pubbliche e non debbano più rischiare di incorrere in processi per danno erariale. È, dunque, necessario per il Legislatore, tutelare gli amministratori onesti, che non devono più temere di svolgere i propri compiti. In questo contesto, si è proposta una sostanziale riforma della legge 14 gennaio 1994, numero 20 , e del codice della giustizia contabile, nonché l'introduzione di altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale. Nel risagomare la responsabilità erariale è, adesso, la proposta di legge A.comma 1621 di iniziativa del deputato Foti, espressione della maggioranza parlamentare che, composta da quattro articoli, apporta una serie di modifiche alla legge 14 gennaio 1994, numero 20 e al codice della giustizia contabile e introduce ulteriori disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale. Si è però sostenuto in dottrina, che con la proposta di legge in esame, i controlli e pareri sarebbero piegati alle necessità degli amministratori, in funzione di scudo alla responsabilità, che viene pericolosamente sovrapposta a quella penale Carapellucci . Ma restringere l'area della responsabilità erariale di certo, non pare poter essere uno strumento per superare le criticità dell'azione amministrativa anzi il suo affievolimento comporterebbe un deterrente sulle strategie di prevenzione della corruzione, creando ampie sfere di deresponsabilizzazione e di impunità dei pubblici amministratori. Si assiste alla riduzione di un ulteriore presidio di legalità! E tuttavia, la relazione al progetto di legge Foti, esordisce evidenziando che “è ormai da tempo che la cosiddetta «paura della firma» affligge il funzionamento della pubblica amministrazione italiana”. La responsabilità degli amministratori e dei dipendenti pubblici se ne deduce, è la principale finalità dell'intervento riformatore. Le Commissioni riunite Affari Costituzionali e Giustizia della Camera hanno quindi iniziato il 4 aprile 2024 l'esame della proposta di legge, recante modifiche alla legge 14 gennaio 1994, numero 20 , al codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, numero 174 , e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale Quali i tratti fondamentali ed in breve di tale progetto della XIX Legislatura? Si può sinteticamente osservare come Le disposizioni di cui all'articolo 1, in particolare, sono principalmente preordinate ad estendere il campo di applicazione delle fattispecie che limitano la responsabilità amministrativa soltanto ai fatti e alle omissioni che siano sostenuti dall'elemento soggettivo del dolo a introdurre forme di copertura assicurativa per danno erariale ad ampliare il novero dei contratti di appalto sottoponibili al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, facendovi peraltro rientrare espressamente i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l'aggiudicazione relativi ai contratti connessi all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza PNRR e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR PNC . L'articolo 2 disciplina invece, le modalità con le quali la Corte dei conti è chiamata ed esercitare una nuova competenza consultiva in materie di contabilità pubblica, legittimandola ad esprimere pareri anche su fattispecie concrete connesse all'attuazione del PNRR e del PNC, di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, purché estranee ad atti soggetti al controllo preventivo di legittimità ovvero a fatti per i quali la competente procura contabile abbia notificato un invito a dedurre. L'articolo 3 introduce poi una misura sanzionatoria pecuniaria a carico dei responsabili dei procedimenti connessi all'attuazione del PNRR e del PNC al fine di sollecitarne la conclusione mentre l'articolo 4 modifica il codice di giustizia contabile in materia di spese processuali, disponendo che quelle relative ai giudizi per responsabilità amministrativa effettivamente sostenute siano rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza, laddove i relativi procedimenti risultino conclusi con sentenza o provvedimento che escludano la responsabilità. In particolare, il comma 1, alla lettera a modifica ed integra il disposto dell' articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, numero 20 , che contiene la disciplina sostanziale della responsabilità del pubblico dipendente che cagioni un danno all'Erario . La disposizione in esame , in primo luogo, modifica il comma 1 del citato articolo 1 della legge numero 20 del 1994 che, nella formulazione vigente, dopo aver sancito il carattere personale della responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, limitando la responsabilità ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave , esclude terzo periodo la gravità della colpa con la conseguenza che i fatti o le omissioni commesse non sono più soggette ad azione di responsabilità se il danno trae origine dall'emanazione di un atto vistato o registrato in sede di preventiv o controllo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo tale esimente è stata introdotta dall'articolo 17, comma 30- quater , d.l. 78/2009, come modificato dall' articolo 1, comma 1, lett. c , d.l. 103/2009 . E quindi, l'atto che abbia superato il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, e sia stato vistato e registrato, non sarà più possibile sottoporre a giudizio per responsabilità erariale gli amministratori che lo abbiano adottato». Il superamento del controllo preventivo «avrà effetto “tombale ” sulle eventuali criticità dell'atto, mentre ad oggi è possibile sottoporre a giudizio anche gli amministratori che abbiano adottato atti vistati e registrati dalla stessa Corte dei conti». In secondo luogo, la proposta sostituisce integralmente il comma 1.1. del citato articolo 1, l. numero 20/1994 , introdotto nel 2022 per esplicitare che i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche che concludono accordi conciliativi , sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti per l'accertamento della sussistenza di responsabilità contabile per il compimento di fatti o per omissioni commessi con dolo o colpa grave , limitando tuttavia quest'ultima alla negligenza inescusabile derivante da grave violazione di legge o da travisamento dei fatti. La nuova formulazione propone di escludere del tutto la responsabilità per colpa grave , non solo in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, ma anche in caso di conclusione di procedimenti di accertamento con adesione , di accordi di mediazione , di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria . In questi casi, la responsabilità è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo . La finalità della proposta, come si legge nella Relazione illustrativa , è di incentivare tali accordi , che hanno effetti particolarmente positivi per quanto concerne l'eliminazione dei contenziosi giuslavoristici e tributari , limitando l'elemento soggettivo rilevante ai fini della responsabilità amministrativa al solo dolo. La proposta, introducendo i commi da 1- octies a 1- decies all' articolo 1 della legge numero 20/1994 , prevede che il giudice contabile, nei casi di danno cagionato con colpa grave , eserciti il potere di riduzione nella misura ivi prevista, ossia ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, parte del danno accertato o del valore perduto, in una misura minima di importo pari a euro 150 e massima non superiore a due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo spettante al responsabile medesimo nuovo comma 1- octies . La relazione illustrativa motiva la proposta con l'opportunità di prevedere un limite quantitativo alla responsabilità degli amministratori che commettono illeciti per colpa grave, attualmente esclusa in virtù dell' articolo 21, comma 1, del d.l. numero 76/2020 c.d. scudo erariale , ed in vista della sua reintroduzione. La previsione di un limite massimo alla condanna risarcitoria determina conseguenze dirompenti sul piano teorico e applicativo, oltre a impedire, in molti casi, il ristoro del patrimonio pubblico. In dottrina, si è così sostenuto che tale previsione annulla la differenza tra la generale responsabilità per danno all'Erario risarcitoria e le diverse ipotesi di responsabilità sanzionatoria, nelle quali la Corte dei conti sanziona, con una pena pecuniaria, le condotte illecite degli amministratori, prescindendo dalle loro conseguenze dannose. ad es., in caso di dissesto dell'ente locale . L'intero istituto della responsabilità amministrativa finisce così per assumere una chiara connotazione sanzionatoria. Il limite al risarcimento commisurato al doppio della retribuzione pone inoltre gravi problemi interpretativi nei casi in cui il responsabile non sia un dipendente dell'Amministrazione. Carapellucci . È introdotta inoltre una novità in materia sanzionatoria . Si prevede, infatti, che il giudice contabile , nei casi più gravi di accertamento della responsabilità amministrativa , può disporre a carico del dirigente o funzionario condannato la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni nuovo comma 1- decies . In tali casi l'amministrazione assegna il dirigente o il funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca e avvia immediatamente un procedimento per responsabilità dirigenziale ex articolo 21, d.lgs. numero 165/2001 , da concludere improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta con il passaggio in giudicato della sentenza. L'articolo 1 della proposta in esame modifica l' articolo 3 della legge 20/1994 , che disciplina il controllo preventivo di legittimità. In particolare, interviene sull' elenco degli atti da sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, modificandolo. Il controllo riguarda ad es. tutti gli appalti di lavori, servizi o forniture sopra soglia cioè di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria e non gli appalti d'opera sopra soglia come previsto dal testo vigente. La lettera b interviene sull' articolo 3 della legge 20/1994 inserendovi, dopo il comma 1- bis , una serie di nuovi commi dall'1- ter all'1- sexies . Si tratta di una serie di disposizioni che vanno a disciplinare una specifica fattispecie riconducibile al controllo preventivo di legittimità di cui all' articolo 3, comma 1, lettera g , della legge 20/1994 , vale a dire quella avente ad oggetto i provvedimenti di aggiudicazione , anche provvisori, e i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l'aggiudicazione formale dei contratti pubblici connessi all'attuazione del PNRR e del PNC . Secondo il nuovo comma 1- quater , anche le regioni , le province autonome e gli enti locali – intervenendo con norma di legge o di statuto adottata previo parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti – possono sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte medesima i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, ovvero i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l'aggiudicazione formale, relativi ai contratti di appalto di lavori, servizi o forniture. L' articolo 2 , al comma 1 , attribuisce alla Sezione centrale della Corte dei conti per il controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato e alle Sezioni regionali una nuova competenza consultiva , legittimandole a rendere – rispettivamente, su richiesta delle amministrazioni centrali e degli altri organismi nazionali di diritto pubblico e delle autonomie territoriali – pareri in materie di contabilità pubblica L' articolo 3 dispone una misura sanzionatoria pecuniaria finalizzata a sollecitare la conclusione dei procedimenti connessi all'attuazione del PNRR e del PNcomma In particolare, l'articolo 3 prevede che - fermo restando l'eventuale esercizio dell'azione di responsabilità ex articolo 1 della legge 20/1994,- il pubblico ufficiale responsabile dell'attuazione di procedimenti in relazione ai quali si verifichi, per fatto a lui imputabile , un ritardo superiore al 10 per cento rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento , sia soggetto alla sanzione pecuniaria , sulla base della gravità della colpa , da 150 euro fino a due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo. Con l 'articolo 4 si modifica, infine, la disciplina recata dal codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, numero 174 , allo scopo di eliminare le conseguenze pregiudizievoli di natura economica nei confronti di coloro che sono stati sottoposti a giudizio in conseguenza di atti e fatti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali, concluso con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità. La disposizione in commento prevede infatti l'aggiunta del comma 6- bis all'articolo 31 del codice di giustizia contabile, volto a prevedere, al primo periodo, il rimborso delle spese legali effettivamente sostenute relative ai giudizi per responsabilità amministrativa ivi comprese le spese relative agli atti di invito a fornire deduzioni di cui all'articolo 67 del medesimo codice nei confronti di amministratori dipendenti di amministrazioni pubbliche conclusi con l'esclusione della responsabilità.
A.comma 1621