Espropriazione: la sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità dei V.A.M. rende invalido l’accordo sull’indennità

In tema di espropriazione per pubblica utilità, l’intervento della sentenza della Corte costituzionale numero 181/2011, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale anche dell’articolo 40, commi 2 e 3, d.P.R. numero 327/2001, nel corso del procedimento di esproprio, ma prima dell’atto ablativo, comporta la sopravvenuta invalidità dell’accordo sull’indennità, riguardante aree non edificabili, raggiunto prima che venisse pubblicata la sentenza della Consulta.

Di conseguenza, il proprietario del bene può agire per chiedere la determinazione della giusta indennità ai sensi dell' articolo 54 d.P.R. numero 327/2001 previo accertamento dell'invalidità sopravvenuta dell'accordo sull'indennità. I fatti di causa La Corte di Appello di Ancona ha dichiarato inammissibile la domanda proposta, nei confronti di Autostrade per l'Italia s.p.a., da A.M.C. d. A. e C. C. d. A., per ottenere la determinazione equa e giusta della indennità di espropriazione relativa a terreni di loro proprietà, la determinazione dell'indennità di occupazione temporanea e il risarcimento dei danni conseguenti all'ablazione dei terreni, oltre al pagamento dell'indennità di cui all' articolo 40, comma 3, d.P.R. numero 327/2001 . La Corte territoriale, accogliendo l'eccezione formulata dalla Autostrade per l'Italia s.p.a., ha rilevato che i proprietari dei terreni avevano accettato l'indennità offerta nell'ambito della procedura espropriativa avviata nei loro confronti in forza del verbale di amichevole accordo e del successivo contratto preliminare di trasferimento immobiliare per causa di pubblica utilità, in sostituzione della procedura di esproprio. In particolare, la Corte ha ritenuto che, una volta accettata l'indennità provvisoria offerta, la misura della stessa diviene definitiva e non più contestabile , restando precluso l'esperimento dell'opposizione alla stima, ferma la possibilità di impugnare detto accordo in un ordinario giudizio di cognizione. La Corte di merito non ha dato alcun rilievo alla circostanza che, poi, non era stato sottoscritto il previsto contratto di cessione, poiché l'accordo bonario aveva, comunque, avuto l'effetto di precludere ogni futura contestazione sull'importo dell'indennità di espropriazione e ad esso era seguito, in luogo della cessione, il decreto di esproprio. Nella decisione impugnata, la Corte d'appello ha, poi, negato che potesse assumere rilievo la sentenza della Corte costituzionale numero 181 del 10/06/2011 , che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di diverse disposizioni di legge, tra cui, da ultimo, l' articolo 40, commi 2 e 3, d.P.R. 327/2001 , incidente sulla determinazione dell'indennità spettante in caso di espropriazione di terreni non edificabili, poiché lo strumento dell'opposizione alla stima non era congruente allo scopo di far valere i parametri legali, dovendo la pretesa di sostituire l'indennità concordata con quella risultante dall'applicazione dei parametri legali essere fatta valere attraverso un'ordinaria azione diretta a far valere l'invalidità parziale dell'accordo, considerato anche che l'accertamento dell'eventuale nullità dell'accordo amichevole non costituisce un antecedente logico necessario alla determinazione della giusta indennità, ma un fatto impeditivo dell'espropriazione che deve essere fatto valere necessariamente in un diverso giudizio. Avverso tale statuizione hanno proposto ricorso per cassazione i proprietari dei terreni espropriati. La questione La materia del contendere si incentra tutta sulla verifica dell' incidenza o meno della sentenza della Corte costituzionale numero 181/2011 sul procedimento espropriativo in questione, essendo intervenuta quando i proprietari del terreno oggetto della procedura espropriativa avevano già dichiarato di accettare le somme ad essi offerte ed avevano persino stipulato un contratto preliminare di cessione volontaria delle aree secondo il criterio stabilito dall' articolo 45, comma 2, lett. c , d.P.R. numero 327/2001 . Il contenuto della sentenza della Corte costituzionale numero 181/2011 La Corte costituzionale, con la sentenza in oggetto, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5- bis , comma 4, d.l. numero 333/1992, conv. con modif. in l. numero 359/1992 , in combinato disposto con gli articoli 15, comma 1, secondo periodo, e 16, commi 5 e 6, l. numero 865/1971 , come sostituiti dall' articolo 14 l. numero 10 del 1977 , dichiarando, inoltre, l'illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell' articolo 40, commi 2 e 3, d.P.R. numero 327/2001 , così ripristinando la possibilità di far coincidere l'indennità di espropriazione con il valore di mercato per i terreni che, pur non potendo essere considerati edificabili, alla stregua del terzo comma dell'articolo 5 bis e del terzo comma dell' articolo 37 d.P.R. numero 327/2001 . In particolare, il Giudice delle Leggi ha ritenuto costituzionalmente illegittimi - per contrasto con l' articolo 117, comma 1, Cost. , in relazione all'articolo 1 del primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo , nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, e con l' articolo 42, comma 3, Cost. – gli articoli sopra menzionati, nella parte in cui prevedevano che l'indennità di espropriazione per le aree agricole e per le aree non suscettibili di classificazione edificatoria fosse commisurata ad un valore quello agricolo medio della coltura in atto o di quella più redditizia nella regione agraria di appartenenza dell'area da espropriare, annualmente calcolato da apposite commissioni provinciali , che prescindeva dalle effettive caratteristiche dell'area oggetto del procedimento espropriativo ed ignorava ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene. Gli effetti delle pronunce di incostituzionalità nei giudizi in materia di espropriazione Ai sensi dell' articolo 136 Cost. e dell'articolo 30, comma 3, l. numero 87/1953 , i criteri di valutazione previsti nelle norme dichiarate incostituzionali non possono più trovare applicazione, dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale . La sentenza dichiarativa dell'illegittimità costituzionale si traduce in un ordine di non applicare più la norma illegittima. Ciò significa che gli effetti della sentenza di accoglimento non riguardano soltanto i rapporti che sorgeranno in futuro, ma anche quelli che sono sorti in passato ma che non sono ancora esauriti. Proprio in materia di espropriazione, con riferimento all'incidenza sui procedimenti in corso della sentenza della Corte costituzionale numero 348/2007 , che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5- bis , commi 1 e 2, d.l. numero 333 del 1992, conv. con modif. in l. numero 359 del 1992 , e, in via consequenziale, dell' articolo 37, commi 1 e 2, d.P.R. 8 giugno 2001, numero 327 - per violazione dell' articolo 117, comma 1, Cost. , in relazione all'articolo 1 del primo Protocollo della CEDU , nella interpretazione ad esso data dalla Corte di Strasburgo nella parte relativa al criterio ivi individuato per la liquidazione dell'indennizzo espropriativo spettante ai proprietari di suoli edificabili, la giurisprudenza di legittimità ha evidenziato che le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte costituzionale hanno effetto retroattivo , in quanto connesse a una dichiarazione di illegittimità che inficia fin dall'origine la disposizione colpita, con l'unico limite delle situazioni già consolidate, che vanno individuate in quelle situazioni in cui il rapporto si è esaurito attraverso quegli eventi che l'ordinamento riconosce idonei a produrre tale effetto, tra i quali si collocano non solo le sentenze passate in giudicato, ma anche gli altri fatti rilevanti sul piano sostanziale o processuale, che comportano il consolidamento del rapporto medesimo, anche per effetto di preclusioni processuali o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia di incostituzionalità Cass., Sez. 1, Ordinanza numero 10619/2023 Cass., Sez. 1, Ordinanza numero 4778/2020 Cass., Sez. 6-1, Ordinanza numero 26291/2017 Cass., Sez. 1, Sentenza numero 13515/2014 Cass., Sez. 1, Sentenza numero 10379/2012 Cass., Sez. 1, Sentenza numero 22409/2008 . In tale ottica, è stato ritenuto non ancora esaurito il rapporto nel caso in cui la pronuncia di incostituzionalità è intervenuta in pendenza di giudizio di opposizione alla stima, anche se la materia del contendere non riguardava le norme divenute incostituzionali, poiché sull'individuazione del criterio legale di stima non è concepibile la formazione di un giudicato autonomo, né l'acquiescenza allo stesso Cass., Sez. 1, Ordinanza numero 4778/2020 Cass., Sez. 6-1, Ordinanza numero 26291/2017 Cass., Sez. 1, Sentenza numero 13515/2014 Cass., Sez. 1, Sentenza numero 10379/2012 Cass., Sez. 1, Sentenza numero 22409/2008 . Inoltre, proprio con riferimento alla sentenza della Corte costituzionale numero 181 del 10/06/2011 , e in relazione al giudizio di rinvio a seguito di una pronuncia di cassazione del giudice di legittimità, si è affermato che l' obbligo del giudice di rinvio di uniformarsi alla regula iuris , enunciata dalla Corte di cassazione ai sensi dell' articolo 384 c.p.c. , viene meno quando la norma da applicare in aderenza a tale principio sia stata successivamente abrogata, modificata o sostituita per effetto di ius superveniens , ovvero dichiarata costituzionalmente illegittima successivamente alla pronuncia rescindente, dovendo, in questo caso, farsi applicazione, rispetto ai fatti già accertati nelle precedenti fasi del processo, del diritto sopravvenuto, che travalica il principio di diritto enunciato dalla sentenza di rinvio Cass., Sez. 1, Sentenza numero 26193 del 19/12/2016 . L'accordo sull'ammontare dell'indennità L'accordo sull'ammontare dell'indennità, di cui all' articolo 20 d.P.R. numero 327/2001 , è cosa diversa dall'atto di cessione volontaria, i cui contenuti sono meglio disciplinati nell'articolo 45 d.P.R. cit. Entrambi hanno natura negoziale pubblica , nel senso che si tratta di accordi che si inseriscono nel procedimento ablatorio, come atti integrativi del procedimento stesso, e determinano gli effetti giuridici tipici previsti dal d.P.R. cit. Essi seguono all'offerta di una indennità provvisoria, che deve essere determinata alla stregua dei criteri inderogabili di liquidazione previsti dal legislatore Cass., Sez. 1, Ordinanza numero 15159 del 11/06/2018 . Tuttavia, l' accordo sull'ammontare dell'indennità produce solo effetti obbligatori l'obbligo della P.A. di corrispondere l'indennità come concordata , mentre la stipula dell'atto di cessione volontaria , ai sensi dell'articolo 45 d.P.R. cit., determina anche l' effetto traslativo della proprietà in favore della P.A. In sintesi, l'accordo sull'indennità di espropriazione, per effetto di accettazione da parte dell'espropriando dell'ammontare offerto dall'espropriante, non ha alcun effetto traslativo della proprietà del bene, ma si inserisce nel procedimento ablativo, nel senso che le pattuizioni in esso contenute si connotano come atti integrativi del procedimento stesso, ma sono condizionate alla sua conclusione, cioè alla stipulazione di una cessione volontaria o all'emanazione del decreto di esproprio, i quali realizzano il trasferimento della proprietà dall'espropriato all'espropriante. È evidente, dunque, che un accordo sull'ammontare dell'indennità non costituisce mai l'atto terminale del procedimento espropriativo, che può concludersi solo con la cessione volontaria delle aree ovvero con il decreto di esproprio. In tale ottica, si è evidenziato in giurisprudenza che l'accordo sull'ammontare dell'indennità di espropriazione nella specie ai sensi dell' articolo 12, comma 2, l. numero 865 del 1971 , ha, come la cessione volontaria, natura negoziale pubblica . La natura negoziale deriva dall'inserimento dell'accettazione nel procedimento ablatorio essendo le relative pattuizioni integrative del procedimento stesso condizionate alla sua conclusione ovvero alla stipulazione della cessione volontaria o all'emanazione del decreto di esproprio. La natura pubblica assume, invece, rilievo perché l'accordo è inserito nella procedura espropriativa ed è successivo all'offerta di un'indennità provvisoria, determinata alla stregua dei criteri inderogabili di liquidazione previsti dal legislatore, cosicché l'ammontare del corrispettivo deve essere correlato in modo vincolante ai tali parametri, non essendo consentito alle parti discostarsene Cass., Sez. 1, Ordinanza numero 15159 del 11/06/2018 . La fattispecie in esame Nel caso di specie è intervenuto l'accordo sull'indennità, ma non la cessione volontaria delle aree, pure inizialmente prevista con un contratto preliminare. La declaratoria di illegittimità costituzionale dei criteri impiegati per la determinazione dell'indennità è intervenuta tra l'accettazione dell'indennità e l'adozione del decreto di esproprio. In altre parole, la pronuncia della Corte costituzionale è intervenuta in pendenza del procedimento , quando ancora non era stato concluso il contratto di cessione volontaria, che poi non è stato più stipulato, e prima che venisse adottato il decreto di esproprio. Deve, pertanto, escludersi che la menzionata decisione del giudice delle leggi sia intervenuta quanto il rapporto giuridico tra le parti si era esaurito, poiché il procedimento espropriativo era ancora in corso, non essendo stata effettuata la cessione e non essendo stato ancora adottato il decreto di esproprio. La soluzione del caso Nel caso di specie, la sentenza della Corte costituzionale numero 181/2011 ha inciso sulla determinazione del prezzo di cessione dei terreni agricoli , come quelli oggetto del presente giudizio, nella parte in cui l' articolo 45, comma 2, lett. c , d.P.R. numero 327/2001 rinvia all'articolo 40, comma 3, d.P.R. cit. Il carattere imperativo delle disposizioni che fissano inderogabilmente il parametro per la determinazione dell'indennità provvisoria si riverbera anche sul prezzo della prevista cessione volontaria, dovendo entrambi rispettare la normativa vigente al momento della conclusione della procedura, con la conseguenza che l'accordo che prevede un'indennità diversa, per effetto della pronuncia della Corte costituzionale, non può più produrre effetti. Non assumono rilievo, ai fini di una diversa soluzione, le pronunce di questa Corte in cui si è affermato, in via generale, che, a seguito dell'accettazione dell'indennità, non è più possibile proporre opposizione alla stima, non essendo in tali pronunce affrontato il problema dell'intervento della menzionata pronuncia di illegittimità costituzionale nel corso del procedimento v. da ultimo Cass., Sez. 1, Sentenza numero 3549 del 14/02/2014 Cass., Sez. 1, Ordinanza numero 21029 del 12/10/2011 v. anche Cass., Sez. 1, Sentenza numero 19671 del 13/09/2006 richiamata dal giudice di merito . In conclusione, il ricorso deve essere accolto e l'ordinanza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d'appello di Ancona. Il principio di diritto La S.C. ha, quindi, formulato il seguente principio di diritto «In tema di espropriazione per pubblica utilità, l'intervento della sentenza della Corte costituzionale numero 181/2011 , che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale anche dell' articolo 40, commi 2 e 3, d.P.R. numero 327/2001 , nel corso del procedimento di esproprio, ma prima dell'atto ablativo, comporta la sopravvenuta invalidità dell'accordo sull'indennità , riguardante aree non edificabili, raggiunto prima che venisse pubblicata la sentenza della Corte costituzionale, sicché il proprietario del bene può agire per chiedere la determinazione della giusta indennità ai sensi dell' articolo 54 d.P.R. numero 327/2001 previo accertamento dell'invalidità sopravvenuta dell'accordo sull'indennità».

Presidente Scotti – Relatore Reggiani Il testo integrale della pronuncia sarà disponibile a breve.