Con la sentenza n. 33690/2023, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che la domanda volta a ottenere l’indennizzo per atto lecito della Pubblica Amministrazione, avendo ad oggetto diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione ordinaria.
La sig.ra G.S. aveva agito in giudizio dinanzi al Tribunale di Lamezia Terme per ottenere l' indennizzo correlato alla diminuzione del valore dei terreni di proprietà sua e delle figlie a seguito dell' installazione di costruzioni eoliche . Il Tribunale, però, dichiara il difetto di giurisdizione in favore del Giudice amministrativo, assumendo che il danno lamentato dalla ricorrente, ben lungi dall'attenere a mere condotte materiali, fosse correlato all'esecuzione di provvedimenti amministrativi. Il giudizio viene allora riassunto dinanzi al TAR di Reggio Calabria che, non convinto della facoltà di pronunciarsi, solleva un conflitto di giurisdizione di cui viene investita la Corte di Cassazione. Le Sezioni Unite ribadiscono la sussistenza della giurisdizione ordinaria , rilevando che la domanda di condanna all'indennizzo era volta a tutelare una posizione di diritto soggettivo , non già di interesse legittimo, tanto più in considerazione che non era stata mossa alcuna censura rispetto ai provvedimenti amministrativi che avevano autorizzato la realizzazione dell'impianto eolico. Nel giungere a tale determinazione, le Sezioni Unite ne sottolineano altresì la coerenza sia con i propri precedenti v., fra gli altri, Cass., Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578 e Cass., Sez. Un., 1° aprile 2020, n. 7636 sia con i principi sanciti dalla Corte Costituzionale nel 2004. In effetti, Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204 , soffermandosi sull' art. 103, comma 1, Cost. , ha affermato che sussiste un necessario collegamento delle ‘materie' assoggettabili [n.d.r. dal legislatore ordinario] alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive tutelate, sicché le materie particolari” affidate alla giurisdizione amministrativa sono caratterizzate dalla circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo . Di qui, possono trarsi due conseguenze da un lato, è escluso che la mera partecipazione della Pubblica Amministrazione al giudizio sia sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al Giudice amministrativo. Entrambi i menzionati assunti confermano la bontà della decisione assunta dalle Sezioni Unite nell'ordinanza in esame.
Presidente Virgilio – Relatore Grasso Osserva 1. La vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini seguenti - S.G., in proprio e quale esercente la responsabilità genitoriale sulle figlie minori C.G., +Altri , esponendo di essere proprietaria di un vasto appezzamento di terreno, nei pressi del quale erano stati messi in opera due parchi eolici, convenne in giudizio la s.r.l. Gemsa Energia Fonti rinnovabili e la s.r.l. Enerlive s.r.l., chiedendo di essere risarcita dal danno procurato dalle costruzioni eoliche alla salute, alle colture e in genere allo sfruttamento dell'area di proprietà, nonché per il deprezzamento di valore dei propri fondi, tenuto conto dell'asservimento della fascia di terreno ricadente nell'area di 500 metri dall'asse degli aerogeneratori, in ragione dell'impatto visivo e paesaggistico, alla diminuita produttività del terreno, per l'alterazione dell'equilibrio bio-ecologico della zona, nonché la condanna alla rimozione dell'aerogeneratore posto a distanza non regolamentare dal fabbricato residenziale - con memoria tempestivamente depositata, ai sensi dell' art. 183 c.p.c. , comma 6, la parte attrice modificò la propria domanda, nel senso che la richiesta doveva intendersi di condanna a un indennizzo per la diminuzione di valore dei terreni di sua proprietà, con riferimento all'asservimento gravante sulla fascia di terreno ricadente nel raggio di 500 m dall'asse degli aerogeneratori, all'impatto visivo e paesaggistico, e alla diminuita produttività dei terreni per l'alterazione dell'equilibrio biologico ed ecologico della zona” e abbandonò la domanda di rimozione modifica così testualmente riportata dall'attrice nel ricorso per riassunzione davanti al T.A.R. e ripresa dalla decisione del Tribunale di Lamezia Terme, di cui appresso - dichiarata la cessazione della materia del contendere tra l'attrice e la Gemsa Energia Fonti Rinnovabili, per raggiunto accordo transattivo, il Tribunale dichiarò il proprio difetto di giurisdizione in favore del G.A. siccome per vero è dato cogliere per espresso solo nella parte motiva , assumendo che il danno conseguenza lamentato, a decorrere dalla sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale , non atteneva a mere condotte materiali e risultava, per contro, collegato all'esecuzione di provvedimenti amministrativi, posti in essere nel pubblico interesse, ai sensi del D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12 . 2. Il TAR della Regione Calabria, davanti al quale il processo era stato riassunto, con ordinanza pubblicata il 27/3/2023, solleva conflitto di giurisdizione, affermando la giurisdizione del G.O. 2.1. Il T.A.R. espone che - i ricorrenti essendo divenuti maggiorenni i figli minori rappresentati dalla madre nell'originario atto di citazione non avevano contestato nè il progetto, nè l'ubicazione del parco eolico, nè, infine, dedotto l'illegittimità, neppure in via incidentale, dei provvedimenti amministrativi approvanti i relativi lavori pubblici - avevano, invece, chiesto la liquidazione dell'indennità di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 44 - che, essendo questo il petitum sostanziale era da escludersi un rapporto diretto con l' amministrazione-autorità , foriero di posizioni d'interesse legittimo, tutelabili davanti al G.A., bensì andava rilevata una posizione soggettiva, rivestente il carattere indennitario, soggetta alla riserva di giurisdizione ordinaria D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 3, lett. b una posizione, in definitiva, astrattamente tutelabile come diritto soggettivo. 3. Il Procuratore generale, in persona del sostituto Giovanni Battista Nardecchia ha depositato le sue conclusioni scritte. 4. I rilievi del T.A.R. sono condivisibili. Dispone il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 44, comma 1 È dovuta una indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell'opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà”. In precedenza l'ipotesi era regolata dalla L. n. 2359 del 1865, art. 46 . Come noto si tratta della soddisfazione indennitaria per atto lecito della P.A., che arrechi pregiudizio con l'esecuzione dell'opera pubblica a uno o più fondi diversi da quello oggetto dell'espropriazione. Il medesimo D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53 al suo comma 2, dispone che Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”. Ciò posto, considerato che gli attori, come evidenziato dal T.A.R., non contestano gli atti amministrativi che avevano dato vita ai due parchi eolici, non più coltivata la domanda di rimozione che avrebbe potuto presupporre, sia pure in astratto, la prospettazione di un atto amministrativo affetto da patologia , delle domande, in un primo tempo qualificate risarcitorie e poi indennitarie, non può che conoscere il G.O. È appena il caso di soggiungere che la prima qualificazione della domanda risarcimento del danno a fortiori appartiene alla giurisdizione ordinaria, in quanto avente a oggetto diritti soggettivi, estranei alla giurisdizione esclusiva, da doversi intendere riferita a particolari materie , giustificata dalla inestricabile commistione delle posizioni giuridiche coinvolte davanti all'azione della pubblica amministrazione. Plurime sono le pronunce di queste Sezioni unite nella medesima direzione. Si è, così, affermato che in materia urbanistica ed edilizia, la domanda di risarcimento del danno del proprietario di area contigua a quella in cui è realizzata l'opera pubblica nella specie, la linea ferroviaria dell'alta velocità appartiene alla giurisdizione ordinaria ove, nella prospettazione dell'attore, fonte del danno non siano nè il se nè il come dell'opera progettata, ma le sue concrete modalità esecutive, atteso che la giurisdizione esclusiva amministrativa si fonda su un comportamento della P.A. o del suo concessionario che non sia semplicemente occasionato dall'esercizio del potere, ma si traduca, in base alla norma attributiva, in una sua manifestazione e, cioè, risulti necessario, considerate le sue caratteristiche in relazione all'oggetto del potere, al raggiungimento del risultato da perseguire Sez. U. n. 2052, 03/02/2016, Rv. 638281 . In termini puntuali rispetto alla fattispecie al vaglio si è chiarito che le controversie aventi ad oggetto le indennità dovute dall'amministrazione L. n. 2359 del 1865, ex art. 46 o del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 44 non rientrano nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistica, di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 atteso, da un lato, che nei confronti del beneficiario, terzo proprietario, confinante con l'opera pubblica ed estraneo al procedimento espropriativo, non è configurabile un rapporto diretto con l'amministrazione-autorità, nel cui ambito possa individuarsi una posizione d'interesse legittimo, soggetta alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, e, dall'altro, anche tenendo conto del carattere indennitario della prestazione, comunque collegata ad un procedimento espropriativo, l'art. 34, comma 3, lett. b , prevede una riserva di giurisdizione ordinaria per la determinazione delle indennità conseguenti all'adozione di atti di natura espropriativa S.U. n. 2052, 03/02/2016, Rv. 638282 . E ancora, l'indennizzo di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 46 - il cui fondamento poggia sul principio di giustizia distributiva, per cui non è consentito soddisfare l'interesse generale attraverso il sacrificio del singolo senza che quest'ultimo ne sia indennizzato - spetta anche ai titolari di beni non espropriati, essendo necessario e sufficiente, ai fini dell'operatività di detta disposizione normativa, il compimento di una attività lecita della pubblica amministrazione, consistente nell'esecuzione di un'opera pubblica, comportante, direttamente, l'imposizione di una servitù o la produzione di un danno di carattere permanente all'altrui proprietà S.U. n. 10163, 26/06/2003, Rv. 564593 conf. S.U. n. 9341/2003 . In una fattispecie esattamente sovrapponibile si è affermato che la controversia nella quale il privato, previo accertamento della rumorosità, molestia e intollerabilità delle immissioni prodotte dagli aerogeneratori di un parco eolico, nonché degli effetti pregiudizievoli da esse recati alla salute propria e dei suoi familiari e al valore economico della sua proprietà, ne abbia domandato la cessazione o, almeno, la riduzione entro i limiti della tollerabilità, unitamente al risarcimento del danno, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, avuto riguardo al petitum sostanziale della domanda, la quale non concerne l'annullamento del provvedimento amministrativo di autorizzazione all'istallazione e gestione dell'impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica nè presuppone l'accertamento della sua illegittimità , ma ha ad oggetto la tutela dei diritti soggettivi alla salute e di proprietà, sul fondamento della violazione dei limiti di tollerabilità previsti dall' art. 844 c.c. S.U., n. 25578, 12/11/2020, Rv. 659460 - 01 conf. S.U. n. 7636/2020, non massimata . In definitiva, proprio la ben nota sentenza n. 204/2004 della Corte costituzionale , evocata dal Tribunale di Lamezia Terme, impone l'affermazione della giurisdizione ordinaria. Basterà, sul punto, riprendere un passaggio della motivazione di quella sentenza il vigente art. 103 Cost. , comma 1, non ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata discrezionalità nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare particolari materie nelle quali la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe anche diritti soggettivi un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è nè assoluto nè incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie. Tale necessario collegamento delle materie assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive - e cioè con il parametro adottato dal Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa - è espresso dall'art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere particolari rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo”. Il legislatore ordinario ben può ampliare l'area della giurisdizione esclusiva purché lo faccia con riguardo a materie in tal senso, particolari che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità con il che, da un lato, è escluso che la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice della pubblica amministrazione con violazione degli artt. 25 e 102 Cost. , comma 2 e, dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice amministrativo. Consegue a quanto esposto il riconoscimento della giurisdizione del g.o. La natura officiosa del procedimento esclude regolamento delle spese. P.Q.M. dichiara la giurisdizione del giudice ordinario cassa la sentenza declinatoria di giurisdizione emessa dal Tribunale di Lamezia Terme, davanti al quale rimette le parti.