Con ordinanza n. 32337/2023, la Suprema Corte di Cassazione si è pronunciata in tema di contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione e ha espresso un importante principio di diritto.
Nel caso di specie è indubbio che la procedura di conclusione del contratto scritto , scelta dal Comune ha garantito sia il regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia dei professionisti che della collettività, senza impedire l'espletamento della funzione di controllo ed, anzi, perseguendo i principi d'imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione sia la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere ed al compenso da corrispondere, tant'è che non vi è stata da parte dell'ente comunale la necessità di adottare altre delibere o di concludere altri contratti . Ne consegue che in tema di contratti stipulati da un professionista con un Comune , il requisito della forma scritta ad substantiam è da intendersi rispettato nel caso in cui l'incarico da svolgere sia previsto in convenzione non sottoscritta dal Sindaco, sempre che detta convenzione disciplini i termini fondamentali del rapporto, sia stata sottoscritta dal professionista incaricato e sia stata allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l'incarico. In tal caso, infatti, si forma un unico contestuale atto, costituito dalla proposta sottoscritta dal professionista la convenzione, per l'appunto e dalla relativa accettazione la delibera di giunta, di conferimento dell'incarico .
Presidente Sestini – Relatore Gianniti Fatti di causa 1. Nel 2006 il Geom. R. V. conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Cassino il Comune di Pastena, chiedendo accertarsi che gli era stato conferito dall'ente incarico nei termini di cui alla convenzione recepita nella Delib. 18 novembre 1992, n. 272 bis e, quindi, chiedendo, in via principale, accertarsi che il Comune era inadempiente nei suoi confronti per non aver pagato quanto dovuto in regime di convenzione e, per l'effetto, condannarlo al pagamento in suo favore della somma di Euro 25.610,84, oltre accessori e, in via subordinata, accertarsi che il Comune aveva ricevuto una indubbia utilità dalla prestazione professionale da lui eseguita e per l'effetto condannarlo al pagamento delle somme dovute a titolo di indebito arricchimento . A fondamento della domanda deduceva che la Giunta Regionale del Lazio, con Delib. 21 luglio 1992, n. 6108 aveva approvato tra gli altri il Programma Integrato di Recupero, presentato dal Comune di Pastena per il recupero del centro storico, concedendo all'Ente un finanziamento di edilizia sovvenzionata e di recupero urbano per un importo di due miliardi e 200 milioni di vecchie Lire il Comune di Pastena, ottenuto il finanziamento di 2.200.000.000 di lire, nella qualità di parte committente , aveva predisposto una Convenzione con la quale affidava alla parte commissionaria espressamente identificata con lo Studio associato degli Architetti L.M., G.P., e Fa.Ru., con sede in Omissis , col Geom. R.V., con studio in Omissis , e con l'Ing. C.A. con studio a Omissis l'incarico professionale, in essa indicato detta convenzione, dopo essere stata completata con l'aggiunta -vergata a mano dei numeri di partita IV A dei professionisti, era stata fatta firmare dal Segretario Comunale Dott. Co.Ma. ai 5 Tecnici, i quali vi avevano anche apposto in calce i loro timbri con successiva Delib. 18 novembre 1992, n. 272 bis avente per oggetto l' Incarico agli Architetti M., ., Ru., all'Ing. A. C. e al Geom. R.V. per la redazione di un progetto esecutivo del programma integrato di recupero del centro storico del Comune di Omissis ai sensi della L.R n. 40 del 1990 , la Giunta del Comune di Pastena aveva conferito ai suddetti 5 tecnici l'incarico di redigere la progettazione delle opere finanziate dalla Regione Lazio i 5 professionisti avevano regolarmente adempiuto gli obblighi contrattuali e la Giunta Municipale, con Delib. 27 gennaio 1993, n. 41 Delib. 17 febbraio 1993, n. 52 e Delib. 11 maggio 1993, n. 118 aveva approvato il progetto esecutivo redatto dai 5 Tecnici esaurito l'incarico, con nota del 7.7.1993 lo Studio Associato degli Architetti M., P. e Ru. aveva inoltrato al Sindaco del Comune di Pastena la parcella globale degli onorari, vidimata dall'Ordine professionale con Delib. Giunta 21 marzo 1995, n. 96 il Comune di Pastena aveva provveduto a liquidare ai 5 tecnici progettisti del P.I.R. del centro storico di Pastena l'intera parcella richiesta e vidimata dall'Ordine degli Architetti l'Ing. C. era stato regolarmente pagato, mentre gli Architetti M., P. e Ru. dopo aver vanamente richiesto il pagamento per il tramite del loro Legale avevano chiesto ed ottenuto decreto con il quale il Tribunale di Roma aveva ingiunto al Comune il pagamento della somma ad essi spettante il decreto ingiuntivo era stato opposto, ma la vertenza era stata successivamente definita mediante transazione in definitiva, soltanto lui non era stato pagato. Alla prima udienza del 22 novembre 2006 il Comune di Pastena non si costituiva e veniva dichiarato contumace. La causa veniva istruita mediante acquisizione della documentazione prodotta dal R. in particolare, la convenzione e la Delib. 18 novembre 1992, n. 272 bis interrogatorio formale del Sindaco che non si presentava per l'incombente , nonché mediante escussione di prova testimoniale. All'udienza del 14 marzo 2008 il Comune di Pastena si costituiva, deducendo la nullità dell'atto di citazione per indeterminatezza dell'oggetto della domanda , senza nulla eccepire in merito alla nullità del contratto di conferimento dell'incarico per difetto della prova scritta. Il Tribunale di Cassino con sentenza n. 948/2012 dopo aver respinto l'eccezione di nullità della domanda per indeterminatezza dell'oggetto art. 164 e 163 c.p.c. , n. 3 accoglieva la domanda, formulata dal R. in via principale. 2. Avverso la sentenza del giudice di primo grado proponeva appello il Comune di Pastena, eccependo, quanto alla domanda formulata dal R. in via principale, la nullità del contratto per difetto della prova scritta e, in particolare, perché la convenzione allegata alla Delib. 18 novembre 1992, n. 272 bis non risultava sottoscritta dal Sindaco, ma soltanto dai 5 professionisti e, quanto alla domanda di arricchimento senza causa formulata dal R. in via subordinata, che l'attore non aveva né allegato né provato i fatti costitutivi di tale domanda. Si costituiva il Geom. R., contestando l'impugnazione avversaria, della quale chiedeva il rigetto. La Corte di Appello di Roma con sentenza n. 2897/2020, in accoglimento dell'appello, dichiarava la nullità del contratto per difetto di forma scritta e dichiarava il R. decaduto sulla domanda di indebito arricchimento, non avendola riproposta ex art. 346 c.p.c. 3. Avverso la domanda della corte territoriale ha proposto ricorso il Geom. R Ha resistito con controricorso il Comune di Pastena. Per l'odierna udienza il difensore di parte resistente ha depositato nota con la quale si limita ad insistere nella declaratoria di inammissibilità e comunque nel rigetto del ricorso. Ragioni della decisione 1. Il Geom. R.V. articola in ricorso due motivi. 1.1. Con il primo motivo denuncia violazione e falsa applicazione del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17 e degli artt. 1418,1325,1326 e 1350 c.c. art. 360 c.p.c. , n. 3 nella parte in cui la corte territoriale dopo aver correttamente richiamato la giurisprudenza di legittimità, secondo cui i contratti stipulati dalla pubblica amministrazione debbono essere rivestiti della forma scritta ad substantiam , e dopo aver correttamente rilevato che la convenzione , da lui prodotta in giudizio, non reca la firma del Sindaco, ma soltanto la firma dei 5 Tecnici ha affermato che il geom R. non ha dato prova della sussistenza del contratto di conferimento dell'incarico professionale attraverso la produzione del relativo testo documentale, sottoscritta anche dal sindaco del Comune . Sottolinea che la convenzione in questione che disciplina puntualmente i termini del conferimento dell'incarico professionale ed indica i nominativi dei 5 professionisti incaricati era stata fatta preventivamente sottoscrivere dai 5 Tecnici ed era stata successivamente allegata in originale alla Delib. 18 novembre 1992, n. 272 bis. Sottolinea altresì che con detta delibera la Giunta Comunale non si era limitata ad autorizzare il conferimento dell'incarico , ma aveva conferito l'incarico ai 5 tecnici, approvando la convenzione già da loro sottoscritta ed allegandola poi, come parte integrante ed essenziale alla delibera stessa. Sulla base delle suddette circostanze deduce che nel caso di specie si sia realizzato un unico contestuale atto, formato dalla proposta sottoscritta dai 5 professionisti cioè la convenzione e dall'accettazione della proposta, sottoscritta dalla Giunta Comunale presieduta dal Sindaco e cioè la delibera , che soddisfa pienamente i requisiti di forma prescritti dal R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 17 ed è conforme alla ratio legis perseguita da tale norma. Osserva che il Comune di Pastena non ha mai eccepito agli altri 4 tecnici incaricati Architetti M., P. e Ru., nonché Ing. C. la nullità del contratto per carenza di firma del Sindaco, che tutti i predetti professionisti sono stati nelle more pagati per l'incarico svolto e che la questione della nullità è stata per la prima volta sollevata dal Comune in sede di atto di appello e non all'atto della tardiva costituzione nel giudizio di primo grado . 1.2. Con il secondo motivo denuncia nullità della sentenza per violazione degli artt. 346 e 112 c.p.c. art. 360 c.p.c. , n. 4 , nella parte in cui la corte territoriale ha omesso di pronunciarsi sulla domanda subordinata di arricchimento senza causa 2041 c.c. sull'erroneo presupposto che lui non aveva riproposto detta domanda in appello. Sostiene che dalla lettura dell'atto di appello proposto dal Comune, della comparsa di costituzione e risposta da lui proposta nel giudizio di appello e delle relative conclusioni delle parti risulta da un lato, che il Comune di Pastena non si era limitato ad impugnare la domanda principale relativa all'adempimento contrattuale, ma aveva esteso il gravame anche alla domanda subordinata di arricchimento senza giusta causa, deducendone la nullità e l'infondatezza nel merito per mancato adempimento da parte dell'originario attore degli oneri allegatori e probatori e, dall'altro, che lui si era attivamente difeso su questo thema decidendum, introdotto dal Comune di Pastena, replicando punto per punto e chiedendo, nelle conclusioni, la conferma della domanda attorea di primo grado, in tale modo manifestando, in modo eclatante, la sua volontà di ottenere dal Giudice d'appello una decisione anche sulla domanda subordinata, sicché il Giudice d'appello non poteva sottrarsi all'obbligo di pronunciarsi sulla domanda di arricchimento, sussistendone esplicita richiesta sia da parte dell'appellante in senso negativo , sia da parte dell'appellato in senso positivo . Deduce che la Corte territoriale, avendo omesso di pronunciarsi sulla domanda subordinata di arricchimento, è incorsa nel vizio denunciato. 1.3. In via subordinata e cautelativa, il ricorrente per la denegata ipotesi in cui il ricorso fosse dichiarato infondato e questa Corte fosse in dubbio se condannarlo, in base al disposto del T.U. di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, a pagare un ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello già versato per il ricorso per cassazione solleva l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, del T.U. in materia di spese di giustizia di cui al D.P.R. n. 115 del 2002 , per violazione dell'art. 24,111 Cost., art. 6 della CEDU e art. 47 della Carta di Nizza in relazione all' art. 117 Cost. . 2. Il primo motivo di ricorso è fondato. E' consolidato nella giurisprudenza di questa Corte cfr. tra le tante Cass. n. 7478/2020 , n. 25631/2017 e n. 12540/2016 il principio per cui I contratti conclusi dalla P.A. richiedono la forma scritta ad substantiam e devono essere consacrati in un unico documento, ciò che esclude il loro perfezionamento attraverso lo scambio di proposta ed accettazione tra assenti salva l'ipotesi eccezionale prevista ex lege di contratti conclusi con ditte commerciali , mentre tale requisito di forma deve ritenersi soddisfatto nel caso di cd. elaborazione comune del testo contrattuale, e cioè mediante la sottoscrizione sebbene non contemporanea, ma avvenuta in tempi e luoghi diversi di un unico documento contrattuale il cui contenuto nella specie, relativo ad un rapporto di locazione sia stato concordato dalle parti . D'altra parte, questa Corte ha anche avuto modo di affermare cfr., tra le tante, Cass. n. 14570/2004 nonché Cass. n. 17695 e n. 7962/2003, n. 8023 e n. 2619/2000 che Per il contratto d'opera professionale, quando ne sia parte una pubblica amministrazione e pur ove questa agisca iure privatorum, è richiesta, in ottemperanza al disposto del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17 come per ogni altro contratto stipulato dalla pubblica amministrazione stessa, la forma scritta ad substantiam, che è strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo, ed e', quindi, espressione dei principi d'imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione posti dall' art. 97 Cost. pertanto il contratto deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'Ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere ed al compenso da corrispondere. Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini d'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'Ente abbia conferito un incarico ad un professionista, o ne abbia autorizzato il conferimento, in quanto detta deliberazione non costituisce una proposta contrattuale nei confronti del professionista, ma un atto con efficacia interna all'Ente che, almeno ai fini che ne occupano, ha solo natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato ad esprimere la volontà all'esterno . Di tali principi di diritto non ha fatto corretta applicazione la corte territoriale nel caso di specie nel quale è incontroverso che la convenzione predisposta dal Comune e sottoscritta dai 5 professionisti è stata approvata dalla Giunta Comunale con la Delib. 18 novembre 1992, n. 272 bis avente ad oggetto quanto sopra indicato, alla quale è stata allegata con l'espressa dichiarazione che si trattava di parte integrante ed essenziale della delibera stessa. Nel caso di specie è indubbio che la procedura di conclusione del contratto scritto, scelta dal Comune ha garantito sia il regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia dei professionisti che della collettività , senza impedire l'espletamento della funzione di controllo ed, anzi, perseguendo i principi d'imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione sia la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere ed al compenso da corrispondere , tant'e' che non vi è stata da parte dell'ente comunale la necessità di adottare altre delibere o di concludere altri contratti. In definitiva, dando seguito alla giurisprudenza sopra richiamata, deve affermarsi che, in tema di contratti stipulati da un professionista con un Comune, il requisito della forma scritta ad substantiam è da intendersi rispettato nel caso in cui l'incarico da svolgere sia previsto in convenzione non sottoscritta dal Sindaco, sempre che detta convenzione disciplini i termini fondamentali del rapporto, sia stata sottoscritta dal professionista incaricato e sia stata allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l'incarico. In tal caso, infatti, si forma un unico contestuale atto, costituito dalla proposta sottoscritta dal professionista la convenzione, per l'appunto e dalla relativa accettazione la delibera di giunta, di conferimento dell'incarico . 3. Per le ragioni che precedono, dell'impugnata sentenza, assorbita ogni altra e diversa questione, s'impone la cassazione, con rinvio alla Corte d'Appello di Roma, che in diversa composizione procederà a nuovo esame, facendo applicazione del principio di cui sopra. Il giudice del rinvio provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione e, per l'effetto, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte di Appello di Roma, in diversa composizione.