Nel quadro della soppressione delle USL, con creazione delle Gestioni Liquidatore, operata dalla l. n. 549/1995, le richieste risarcitorie a chi vanno esattamente indirizzate? Alla nuova ASL? Al direttore generale quale commissario liquidatore? Alla Gestione liquidatoria?
La decisione in esame risolve una questione delicata, nel rispetto dei principi generali, ma superando il formalismo che altrimenti costituirebbe una superfetazione metanormativa del sistema . La Cassazione si pronunzia sull' efficacia interruttiva di una lettera raccomandata di richiesta risarcimento danni all'AUSL nel 1996, per fatti accaduti quanto erano esistenti le USL, soppresse nel 1995 con istituzione delle relative Gestioni liquidatore per i debiti sorti nella loro vigenza. Nel caso in esame, la lettera era stata inviata genericamente all'AUSL locale senza ulteriori indicazioni né al direttore generale, né al direttore generale in qualità di commissario liquidatore . Così, Tribunale e Corte di Appello avevano ritenuto che, come tale, la messa in mora non poteva avere effetti interruttivi della prescrizione, essendo indirizzata a soggetto privo di legittimazione/titolarità passiva dei rapporti obbligatori facenti capo alle ex USL ed insorti anteriormente alla data di loro soppressione. La nuova AUSL è dotata di personalità pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica distinta sia da quella della regione sia da quella della gestione liquidatoria dell'ex USL. Come noto, a seguito alla soppressione delle USL ad opera del d.lgs. numero 502 del 1992 , che ha istituito le AUSL, e per effetto degli artt. 6, comma 1, della l. numero 724 del 1994 e 2, comma 14, l. numero 549/1995 , si è verificata una successione ex lege delle Regioni nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle vecchie USL, caratterizzata da una procedura di liquidazione affidata alle gestioni stralcio Cass. civ., sez. VI, 21 febbraio 2017, numero 4392 Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2011, numero 11771 Cass. civ., sez. III, 26 gennaio 2010, numero 1532 . Esclusa ogni ipotesi di successione in universum ius delle ASL alle preesistenti USL, tale successione delle Regioni è caratterizzata da una procedura di liquidazione , che è affidata a un'apposita gestione-stralcio, la quale è strutturalmente e finalisticamente diversa dall'ente subentrante e individuata nell'ufficio responsabile della medesima unità sanitaria locale a cui si riferivano i debiti e i crediti inerenti alle gestioni pregresse, usufruisce della soggettività dell'ente soppresso che viene prolungata durante la fase liquidatoria , ed è rappresentata dal direttore generale della nuova azienda sanitaria nella veste di commissario liquidatore Consiglio di Stato, sez. III, 14 giugno 2017, numero 2922 Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2011, numero 11771 . In questo quadro, si pone la questione dell'atto di messa in mora indirizzato genericamente all'ASL. La giurisprudenza di legittimità ha avuto modo di affermare che proprio in forza della successione ex lege delle Regioni nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle vecchie USL, con una procedura di liquidazione affidata alle gestioni stralcio e la netta distinzione dalle nuove ASL, si sono ritenuti inefficaci, per i rapporti pregressi all'istituzione delle stesse, gli atti interruttivi della prescrizione indirizzati alle AUSL e non alle predette sezioni stralcio Cass. civ., sez. VI, 21 febbraio 2017, numero 43929 nel senso che la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse USL spetta alle Regioni o anche alle gestioni liquidatorie, ove convenute nella loro qualità di organi delle prime Cass. civ., sez. III, 26 gennaio 2010, numero 1532 Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2011, numero 11771 . Ove l'attore, errando, citi in giudizio direttamente la soppressa USL in quanto tale, ovvero citi la nuova Asl ma indicandola con le generalità della soppressa Usl, tale errore deve considerarsi un mero lapsus calami , e la citazione deve ritenersi riferita alla gestione liquidatoria della soppressa USL Cass. civ., sez. III, 04 gennaio 2010, numero 13 . In questo quadro, la messa in mora indirizzata genericamente all'ASL senza nessun'altra indicazione, è stata ritenuta da giudici di merito inidonea a produrre effetti interruttivi della prescrizione, perché inviata ad un soggetto privo di legittimazione passiva. La Cassazione in esame sembra porsi in contrasto con questi principi. Il contrasto, però, è più apparente che reale. La sentenza in esame, infatti, ricorda che ai sensi dell' art. 6, comma 1, l. numero 724/1994 e dell' art. 2, comma 14, l. numero 549/1995 deve ritenersi che lo svolgimento delle funzioni di commissario liquidatore delle disciolte unità sanitarie locali da parte dei direttori generali delle Aziende sanitarie locali, dopo la riforma degli anni 1992-1995, comportava che costoro potessero avvalersi degli uffici e delle strutture amministrative delle Aziende cui erano assegnati. Consegue che l'AUSL è, a ben vedere, l'unica struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica della quale può avvalersi e si avvale il Direttore Generale dell'AUSL per lo svolgimento delle funzioni di Commissario Liquidatore della Gestione Liquidatoria. Pertanto, la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica della Gestione Liquidatoria così come del Commissario Liquidatore altro non è che la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica dell'AUSL. Ma allora, se per condurre gli affari dell'ente Gestione Liquidatoria, in persona del Commissario Liquidatore, si utilizza l'Ufficio di altro Ente AUSL e quest'ultima riceve una richiesta risarcitoria per fatti che riguardano il Commissario Liquidatore, non si può fare riferimento al dato formale e ritenere non pervenuta la richiesta in quanto tale soluzione si risolverebbe in una superfetazione metanormativa del sistema. Quando la struttura operativa è la stessa, non è, pertanto, sufficiente fare riferimento al solo dato formale, anche in applicazione dei principi di affidamento e buona fede che permeano tutti i rapporti obbligatori, e a maggior ragione, anche quelli con enti pubblici . In sostanza, la Cassazione fa riferimento ad una situazione di apparenza, da cui scaturisce un legittimo affidamento secondo buona fede, per superare il mero dato formale. D'altra, specie in ambito tributario, è noto il principio per cui la presentazione di un'istanza di rimborso di imposte sui redditi ad un organo diverso da quello territorialmente competente a provvedere costituisce atto idoneo non solo ad impedire la decadenza del contribuente dal diritto al rimborso, ma anche a determinare la formazione del silenzio-rifiuto impugnabile dinanzi al giudice tributario, sia perché l'ufficio non competente purché non estraneo all'Amministrazione finanziaria è tenuto a trasmettere l'istanza all'ufficio competente, in conformità delle regole di collaborazione tra organi della stessa Amministrazione, sia alla luce dell'esigenza di una sollecita definizione dei diritti delle parti, ai sensi dell' art. 111 Cost. Cass. civ., sez. trib., 22 novembre 2018, numero 30229 Cass. civ., sez. trib., 28 dicembre 2016, numero 27117 Cass. civ., sez. trib., 09 febbraio 2010, numero 2810 Cass. civ., sez. trib., 26 giugno 2009, numero 15180 . Tornando al nostro ambito, è indiscutibile che l'AUSL non sia un ente del tutto estraneo, nel momento in cui si sia la medesima struttura organizzativa e amministrativa. Pertanto, al di là del mero dato formale e ferma la distinzione dei soggetti, la Cassazione ha ritenuto efficace ai fini della interruzione della prescrizione la messa in mora indirizzata genericamente all'AUSL.
Presidente Travaglino – Relatore Pellecchia Rilevato che 1. La presente controversia trae origine dalla richiesta di risarcimento del danno per un errore professionale verificatosi durante un intervento medico. Nel 2005, RO.GI. conveniva in giudizio la Regione Emilia Romagna e il Commissario Liquidatore della disciolta Omissis dell'Emilia-Romagna, per vedere accertata la responsabilità professionale dei sanitari dell'ospedale di Omissis in relazione ad un errore professionale compiuto durante un trattamento di ‘rettosigmoidoscopià, praticatogli nel 1991, e ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti da detto errore. Il RO.GI. deduceva di essere portatore del Morbo di Crohn, diagnosticatogli nel 1987, e che il dottor L., all'epoca assistente presso la divisione di chirurgia generale della Usl numero Omissis , dopo averlo visitato, previa acquisizione di esami radiografici, ma in assenza di qualsivoglia prospettazione in ordine alle caratteristiche e alle possibili conseguenze dell'esame, aveva proceduto ad una rettosigmoidoscopia, nel corso della quale il paziente aveva avvertito un dolore acutissimo nel momento in cui lo strumento era giunto in prossimità della stenosi del sigma. L'esame veniva interrotto dal sanitario che attestava nel referto medico che la stenosi non consente il passaggio dello strumento . Continuando ad avvertire forti dolori addominali, il Ro. si era recato presso il Pronto Soccorso dell'ospedale di Omissis il giorno successivo, dove veniva sottoposto ad intervento chirurgico di colectomia subtotale con ileosigmoidoistomia per perforazione in morbo di Crohn con duplice stenosi del traverso e del sigma. Quindi il Ro. censurava l'operato dei medici sia per la scelta del trattamento praticatogli nella consapevolezza della patologia di cui era affetto, sia per la mancanza di preventiva e completa informazione sui rischi connessi alla colonscopia e per la mancata acquisizione del consenso. Il Tribunale di Reggio Emilia, con la sentenza n. 1771/2013, accogliendo l'eccezione di prescrizione sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, affermava l'inidoneità ad interrompere il termine di prescrizione della richiesta trasmessa in data 26 febbraio 1996 da Ro. all'AUSL di Omissis e conseguentemente rigettava la domanda di risarcimento dei danni in ragione dell'intervenuta prescrizione. 2. La Corte d'Appello Bologna, con sentenza n. 2562/2019 del 16 settembre 2019, confermava la sentenza impugnata. La Corte ha, infatti, ritenuto che l'atto di costituzione in mora, al quale l' art. 2943, ultimo comma, c.comma , riconosce effetto interruttivo della prescrizione, era nella fattispecie costituito dalla lettera raccomandata del 26 febbraio 1996, con la quale il Ro. avanzava formale richiesta di risarcimento danni e preannunciava la propria intenzione di dar corso alle azioni di legge in caso di mancato riscontro della missiva da parte del destinatario. Tale lettera risultava indirizzata all'Azienda Unità Sanitaria Locale di Omissis senza ulteriori specificazioni, né nell'intestazione, né nel testo della missiva. Non risultava, infatti, alcun richiamo alla Gestione Liquidatoria della disciolta Omissis . La lettera, inoltre, non aveva come suo destinatario il Direttore Generale, nella qualità di Commissario Liquidatore Usl per poter imputare i correlati effetti interruttivi alle parti convenute. Pertanto, la destinataria della lettera di messa in mora versata in atti dal Ro. è stata ritenuta soggetto privo di legittimazione/titolarità passiva dei rapporti obbligatori facenti capo alle USL ed insorti anteriormente alla data di loro soppressione dotato di personalità pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica distinta sia da quella della regione sia da quella della gestione liquidatoria dell'ex Usl. Ha ritenuto la Corte che il complesso normativo intervenuto nel tempo ha regolato l'estinzione delle pregresse U.U.SS.LL. e l'istituzione delle nuove aziende sanitarie locali, in modo tale da riconoscere l'esistenza di un fenomeno successorio ex lege a titolo particolare tra le soppresse Usl e le regioni medesime Cass. S.U. n. 1989 del 1997 . Ha anche confermato che, correttamente, il Tribunale ha ritenuto l'irrilevanza della mancata formulazione, da parte del Commissario Liquidatore della disciolta Omissis , dell'eccezione di prescrizione, avendovi infatti tempestivamente provveduto la regione Emilia-Romagna. Ha ritenuto che l'Ente Territoriale ed il Commissario Liquidatore della disciolta Omissis non sono due soggetti diversi, ma il primo mandante del secondo. Non avrebbe fondamento neppure invocare l' art. 1310 c.comma in quanto non sussiste una pluralità di debitori per il credito risarcitorio vantato dal Ro. ma un unico debitore, ovvero il successore ex lege a titolo particolare nei rapporti creditori e debitori delle pregresse USL. 3. R.G.L., R.M.E., Z.R.G., quali eredi di RO.GI. propongono ricorso in cassazione, sulla base di 5 motivi. 4. La Regione Emilia Romagna e Allianz S.p.a. resistono con controricorso. Considerato che 5.1. Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta la Violazione ai sensi dell' art. 360 c.p.comma , n. 3 della violazione e Falsa applicazione della l. 23/12/1994 n. 724, art. 6, comma 1, l. 28/12/1995 n. 549, art. 2 comma 14 . La Corte d'Appello non avrebbe accertato che le AUSL sono la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica delle Gestioni liquidatorie delle disciolte USL. Pertanto censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto inidonea ad interrompere la prescrizione la lettera di messa in mora perché indirizzata all'azienda Unità Sanitaria Locale e non al Direttore Generale dell'AUSL nella sua qualità di Commissario Liquidatore USL. Sostengono i ricorrenti che la circostanza che le Gestioni Liquidatorie delle Unità Sanitarie Locali siano prive di una struttura operativa propria e che per l'esercizio delle funzioni gestorie e liquidatorie debbano avvalersi di quella delle Aziende Unità Sanitarie Locali, con la conseguenza che, se l'AUSL riceve una richiesta di risarcimento per fatti che riguardano il commissario liquidatore, riceve una richiesta risarcitoria per affari che possono ravvisarsi alla stregua di affari suoi propri, in quanto affari propri del Direttore Generale dell'AUSL in qualità di Commissario Liquidatore. 5.2. Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente denuncia la Violazione e falsa applicazione di norme di diritto art. 115 c.p.comma per non aver la Corte d'Appello posto a fondamento della decisione la circostanza dell'avvalimento da parte della Gestione liquidatoria della struttura organizzativa e amministrativa dell'AUSL , la Violazione e falsa applicazione della L. 28 dicembre 1995 n. 549, art. 2, comma 14, la Violazione e falsa applicazione delle norme di diritto non avendo riconosciuta la Corte d'Appello che le ASL sono la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica delle Gestioni Liquidazione delle descritte USL. Lamentano i ricorrenti che la Corte d'Appello non avrebbe considerato la circostanza che ‘e' l'attribuzione delle funzioni di Commissario Liquidatore al Direttore Generale dell'AUSL e la contestuale assenza di una struttura amministrativa e tecnica creata ad hoc per dare supporto al Commissario Liquidatore, con il conseguente necessario utilizzo, da parte del Direttore Generale e Commissario Liquidatore, dell'unica struttura della quale questi dispone ovvero la struttura dell'AUSL , a determinare il presupposto per affermare che l'aver indirizzato una richiesta di risarcimento all'AUSL di Omissis esplicitamente riferita ad evento ascrivibile alla soppressa Omissis significa aver messo in mora il Direttore Generale dell'AUSL di Omissis quale Commissario Liquidatore dell' Omissis . 5.3. Con il terzo motivo di ricorso, parte ricorrente si duole della Violazione e falsa applicazione dell' art. 112 c.p.comma . Violazione del dovere del giudice di pronunciare su tutta la domanda. Violazione e falsa applicazione dell' art. 115 c.p.comma . Violazione del dovere di porre a fondamento della decisione la totalità degli elementi di prova offerta dalle parti. Violazione e falsa applicazione della L. 18 marzo 1968 n. 249, art. 5 . Violazione e falsa applicazione del v, art. 6, comma 2. Violazione del D.P.R. n. 24 novembre 1971 n. 1199, art. 2, comma 3. Violazione e falsa applicazione del D.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 . Violazione e falsa applicazione della legge regionale 23 dicembre 2004 n. 29 . Violazione e falsa applicazione della L. n. 724 del 1994, art. 6 . Violazione dei principi di cui alla L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 1 . Violazione e falsa applicazione dei principi di leale collaborazione e buona fede. Violazione del dovere di trasmettere ogni istanza all'organo competente a riceverla. Sostengono i ricorrenti che, in applicazione del principio generale secondo il quale l'amministrazione che abbia ricevuto un'istanza in ordine alla quale difetta di competenza è tenuta a trasmetterla all'Ente competente, l'AUSL, in qualità di ente facente parte del Servizio Sanitario Nazionale al pari del proprio Direttore Generale della gestione liquidatoria del Commissario Liquidatore , era, quindi, obbligata a trasmettere alla Gestione Liquidatoria la richiesta risarcitoria inoltrata dal Ro., con salvezza dei diritti dell'istante esistenti alla data di consegna da parte sua della richiesta. Ad avviso dei ricorrenti, la L. 18 marzo 1968 n. 249, art. 5 godrebbe di un ambito di applicazione generalizzato ed esteso anche alle ipotesi nelle quali l'organo incompetente destinatario dell'istanza appartenga ad amministrazione diversa da quella della quale sia parte l'organo competente. 5.4. Con il quarto motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell' art. 112 c.p.comma Violazione del dovere del giudice di pronunziare su tutta la domanda. Violazione e falsa applicazione dell' art. 115 c.p.comma . Violazione del dovere del giudice di porre a fondamento della decisione la totalità degli elementi di prova offerti dalle parte. Violazione del principio in forza del quale il direttore Generale dell'AUSL, quando opera in funzione di commissario liquidatore, rimane comunque incardinato nel complesso organizzativo dell'AUSL ed è comunque organo dell'AUSL. 5.5. Con il quinto motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione di norme di diritto. Violazione e falsa applicazione degli artt. 110, comma 3, e 1317 del codice civile in materia di obbligazioni solidali e di obbligazioni indivisibili. Violazioni del principio della distinta soggettività giuridica del Commissario Liquidatore rispetto alla Regione. Sostiene che la posizione del Commissario Liquidatore assunta in giudizio non è suscettibile di essere assorbita dalla posizione processuale-sostanziale assunta dalla Regione, non sussistendo ostacoli a che si giunga ad una pronuncia di condanna nei confronti della sola Gestione Liquidatoria. Da ciò consegue che l'unicità del debito, in ragione della distinta soggettività dei debitori, non esclude di giungere a statuizione tra loro diverse in relazione ai diversi soggetti che sono tenuti, sotto il profilo sostanziale, a provvedere il pagamento di quel debito. 6. Il primo motivo di ricorso è fondato per quanto di ragione. I ricorrenti sostengono, sotto il profilo della violazione di legge, che la lettera di diffida, benché inviata a soggetto diverso rispetto alla sua controparte in giudizio, fossero ugualmente idonee ad interrompere la prescrizione, in quanto pervenuta nella materiale disponibilità e sfera di conoscenza del destinatario, avente sede nello stesso edificio ed avente il medesimo rappresentante legale. Sono idonee ad indurre all'accoglimento del ricorso le considerazioni relative al determinarsi di una situazione di apparente continuità tra il soggetto USL ed il neo nato soggetto AUSL. Benché esclusa dal dato normativo, in base al quale, a seguito dell'entrata in vigore della legge di riforma del servizio sanitario nazionale, è intervenuta la soppressione delle USL, a seguito della quale si è verificata una successione ex lege delle Regioni in tutti i rapporti obbligatori facenti capo ad esse, la liquidazione dei debiti delle disciolte USL è stata affidata ad una apposita gestione stralcio, soggetto giuridicamente diverso rispetto agli enti di nuova istituzione le Aziende USL solo alle gestioni stralcio, in persona del Commissario Liquidatore, competeva la liquidazione dei debiti delle pregresse USL ed alle stesse, per aver efficacia interruttiva della prescrizione, avrebbero dovuto essere indirizzate le richieste di risarcimento dei danni. Va premesso che la Giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente affermato che, in seguito alla soppressione delle USL ad opera del D.Lgs. n. 502 del 1992 , che ha istituito le A.U.S.L., e per effetto della L. n. 724 del 1994, artt. 6, comma 1, e della L. n. 549 del 1995 , 2, quattordicesimo comma, che hanno individuato nelle Regioni i soggetti giuridici obbligati ad assumere a proprio carico i debiti degli organismi soppressi mediante apposite gestioni a stralcio di pertinenza delle Regioni anche dopo la trasformazione in gestioni liquidatorie affidate ai direttori generali delle nuove aziende , si è verificata una successione ex lege delle Regioni nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle vecchie USL, caratterizzata da una procedura di liquidazione. Ma tali principi non sono in contrasto con quanto segue. 6.1. La lettera di messa in mora, come risulta dalla sentenza impugnata cfr. pagg. 2 e 3 , è stata indirizzata alla Azienda Unità Sanitaria Locale di Omissis e non al direttore Generale dell'AUSL nella sua qualità di Commissario Liquidatore USL. Ai sensi della L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 1, e della L. n. 459 del 1995, art. 2, comma 14, deve ritenersi che lo svolgimento delle funzioni di commissario liquidatore delle disciolte unità sanitarie locali da parte dei direttori generali delle Aziende sanitarie locali, dopo la riforma degli anni 1992-1995, comportava che costoro potessero avvalersi degli uffici e delle strutture amministrative delle Aziende cui erano assegnati Cass. S.U. n. 5488/2014 . Sulla base di tale principio, l'Ausl è l'unica struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica della quale può avvalersi, e si avvale, il Direttore Generale dell'AUSL per lo svolgimento delle funzioni di Commissario Liquidatore della Gestione Liquidatoria. Da ciò deriva che la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica della Gestione Liquidatoria così come del Commissario Liquidatore altro non è che la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica dell'AUSL. Conseguentemente, se per condurre gli affari dell'ente Gestione Liquidatoria Cass. n. 9241/2020 , in persona del Commissario Liquidatore, si utilizza l'Ufficio di altro Ente AUSL e quest'ultima riceve una richiesta risarcitoria per fatti che riguardano il Commissario Liquidatore, non si può fare riferimento al dato formale e ritenere non pervenuta la richiesta in quanto tale soluzione si risolverebbe in una superfetazione metanormativa del sistema. Quando la struttura operativa è la stessa, non e', pertanto, sufficiente fare riferimento al solo dato formale, anche in applicazione dei principi di affidamento e buona fede che permeano tutti i rapporti obbligatori, e a maggior ragione, anche quelli con enti pubblici. 6.3. L'accoglimento del primo motivo comporta l'assorbimento dei restanti motivi. 7. Pertanto, la Corte accoglie il primo motivo per quanto di ragione, dichiara assorbiti gli altri, cassa in relazione al motivo accolto la sentenza impugnata e rinvia il procedimento alla Corte d'Appello di Bologna in diversa composizione. P.Q.M. la Corte accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbiti gli altri motivi, cassa la sentenza impugnata e rinvia il procedimento alla Corte d'Appello di Bologna che, in diversa composizione provvederà anche alla liquidazione delle spese del giudizio di cassazione.