Nel quadro della soppressione delle USL, con creazione delle Gestioni Liquidatore, operata dalla l. n. 549/1995, le richieste risarcitorie a chi vanno esattamente indirizzate? Alla nuova ASL? Al direttore generale quale commissario liquidatore? Alla Gestione liquidatoria?
La decisione in esame risolve una questione delicata, nel rispetto dei principi generali, ma superando il formalismo che altrimenti costituirebbe una superfetazione metanormativa del sistema . La Cassazione si pronunzia sull' efficacia interruttiva di una lettera raccomandata di richiesta risarcimento danni all'AUSL nel 1996, per fatti accaduti quanto erano esistenti le USL, soppresse nel 1995 con istituzione delle relative Gestioni liquidatore per i debiti sorti nella loro vigenza. Nel caso in esame, la lettera era stata inviata genericamente all'AUSL locale senza ulteriori indicazioni né al direttore generale, né al direttore generale in qualità di commissario liquidatore . Così, Tribunale e Corte di Appello avevano ritenuto che, come tale, la messa in mora non poteva avere effetti interruttivi della prescrizione, essendo indirizzata a soggetto privo di legittimazione/titolarità passiva dei rapporti obbligatori facenti capo alle ex USL ed insorti anteriormente alla data di loro soppressione. La nuova AUSL è dotata di personalità pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica distinta sia da quella della regione sia da quella della gestione liquidatoria dell'ex USL. Come noto, a seguito alla soppressione delle USL ad opera del d.lgs. n. 502 del 1992 , che ha istituito le AUSL, e per effetto degli artt. 6, comma 1, della l. n. 724 del 1994 e 2, comma 14, l. n. 549/1995 , si è verificata una successione ex lege delle Regioni nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle vecchie USL, caratterizzata da una procedura di liquidazione affidata alle gestioni stralcio Cass. civ., sez. VI, 21 febbraio 2017, n. 4392 Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2011, n. 11771 Cass. civ., sez. III, 26 gennaio 2010, n. 1532 . Esclusa ogni ipotesi di successione in universum ius delle ASL alle preesistenti USL, tale successione delle Regioni è caratterizzata da una procedura di liquidazione , che è affidata a un'apposita gestione-stralcio, la quale è strutturalmente e finalisticamente diversa dall'ente subentrante e individuata nell'ufficio responsabile della medesima unità sanitaria locale a cui si riferivano i debiti e i crediti inerenti alle gestioni pregresse, usufruisce della soggettività dell'ente soppresso che viene prolungata durante la fase liquidatoria , ed è rappresentata dal direttore generale della nuova azienda sanitaria nella veste di commissario liquidatore Consiglio di Stato, sez. III, 14 giugno 2017, n. 2922 Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2011, n. 11771 . In questo quadro, si pone la questione dell'atto di messa in mora indirizzato genericamente all'ASL. La giurisprudenza di legittimità ha avuto modo di affermare che proprio in forza della successione ex lege delle Regioni nei rapporti di debito e credito già facenti capo alle vecchie USL, con una procedura di liquidazione affidata alle gestioni stralcio e la netta distinzione dalle nuove ASL, si sono ritenuti inefficaci, per i rapporti pregressi all'istituzione delle stesse, gli atti interruttivi della prescrizione indirizzati alle AUSL e non alle predette sezioni stralcio Cass. civ., sez. VI, 21 febbraio 2017, n. 43929 nel senso che la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse USL spetta alle Regioni o anche alle gestioni liquidatorie, ove convenute nella loro qualità di organi delle prime Cass. civ., sez. III, 26 gennaio 2010, n. 1532 Cass. civ., sez. lav., 27 maggio 2011, n. 11771 . Ove l'attore, errando, citi in giudizio direttamente la soppressa USL in quanto tale, ovvero citi la nuova Asl ma indicandola con le generalità della soppressa Usl, tale errore deve considerarsi un mero lapsus calami , e la citazione deve ritenersi riferita alla gestione liquidatoria della soppressa USL Cass. civ., sez. III, 04 gennaio 2010, numero . In questo quadro, la messa in mora indirizzata genericamente all'ASL senza nessun'altra indicazione, è stata ritenuta da giudici di merito inidonea a produrre effetti interruttivi della prescrizione, perché inviata ad un soggetto privo di legittimazione passiva. La Cassazione in esame sembra porsi in contrasto con questi principi. Il contrasto, però, è più apparente che reale. La sentenza in esame, infatti, ricorda che ai sensi dell' art. 6, comma 1, l. n. 724/1994 e dell' art. 2, comma 14, l. n. 549/1995 deve ritenersi che lo svolgimento delle funzioni di commissario liquidatore delle disciolte unità sanitarie locali da parte dei direttori generali delle Aziende sanitarie locali, dopo la riforma degli anni 1992-1995, comportava che costoro potessero avvalersi degli uffici e delle strutture amministrative delle Aziende cui erano assegnati. Consegue che l'AUSL è, a ben vedere, l'unica struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica della quale può avvalersi e si avvale il Direttore Generale dell'AUSL per lo svolgimento delle funzioni di Commissario Liquidatore della Gestione Liquidatoria. Pertanto, la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica della Gestione Liquidatoria così come del Commissario Liquidatore altro non è che la struttura organizzativa, amministrativa, gestionale e tecnica dell'AUSL. Ma allora, se per condurre gli affari dell'ente Gestione Liquidatoria, in persona del Commissario Liquidatore, si utilizza l'Ufficio di altro Ente AUSL e quest'ultima riceve una richiesta risarcitoria per fatti che riguardano il Commissario Liquidatore, non si può fare riferimento al dato formale e ritenere non pervenuta la richiesta in quanto tale soluzione si risolverebbe in una superfetazione metanormativa del sistema. Quando la struttura operativa è la stessa, non è, pertanto, sufficiente fare riferimento al solo dato formale, anche in applicazione dei principi di affidamento e buona fede che permeano tutti i rapporti obbligatori, e a maggior ragione, anche quelli con enti pubblici . In sostanza, la Cassazione fa riferimento ad una situazione di apparenza, da cui scaturisce un legittimo affidamento secondo buona fede, per superare il mero dato formale. D'altra, specie in ambito tributario, è noto il principio per cui la presentazione di un'istanza di rimborso di imposte sui redditi ad un organo diverso da quello territorialmente competente a provvedere costituisce atto idoneo non solo ad impedire la decadenza del contribuente dal diritto al rimborso, ma anche a determinare la formazione del silenzio-rifiuto impugnabile dinanzi al giudice tributario, sia perché l'ufficio non competente purché non estraneo all'Amministrazione finanziaria è tenuto a trasmettere l'istanza all'ufficio competente, in conformità delle regole di collaborazione tra organi della stessa Amministrazione, sia alla luce dell'esigenza di una sollecita definizione dei diritti delle parti, ai sensi dell' art. 111 Cost. Cass. civ., sez. trib., 22 novembre 2018, n. 30229 Cass. civ., sez. trib., 28 dicembre 2016, n. 27117 Cass. civ., sez. trib., 09 febbraio 2010, n. 2810 Cass. civ., sez. trib., 26 giugno 2009, n. 15180 . Tornando al nostro ambito, è indiscutibile che l'AUSL non sia un ente del tutto estraneo, nel momento in cui si sia la medesima struttura organizzativa e amministrativa. Pertanto, al di là del mero dato formale e ferma la distinzione dei soggetti, la Cassazione ha ritenuto efficace ai fini della interruzione della prescrizione la messa in mora indirizzata genericamente all'AUSL.
Presidente Travaglino Relatore Pellecchia l testo integrale dell'ordinanza sarà disponibile a breve.