Con l’ordinanza n. 24248 del 9 agosto 2023, la Corte di Cassazione rimette gli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, onde definire se la giurisdizione sulla controversia tra l’ente sovventore e il definanziato spetti al giudice ordinario o al giudice amministrativo.
Il caso Stanca di versare canoni di locazione particolarmente onerosi per la sede del Dipartimento Provinciale di Avellino, l'A.R.P.A.C. i.e. Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania decide di acquistare un immobile da adibire allo scopo, avviando una procedura per la selezione a trattativa privata economicamente più conveniente. Nel luglio 2006, la commissione di gara giudica più vantaggiosa l'offerta di vendita della F.C. s.r.l. e stabilisce di comprare l'immobile ad Avellino, al prezzo di € 2.585.000,00, IVA inclusa. Dopo qualche mese, tra ottobre e novembre, con due decreti dirigenziali, la Giunta della Regione Campania assicura e liquida una sovvenzione per l'operazione mediante un finanziamento dell'importo complessivo di € 2.715.000,00. Tutto a gonfie vele, insomma. Ma per poco. Nell'aprile 2010, la Giunta della Regione Campania comunica all'A.R.P.A.C. che erano state riscontrate nella procedura di selezione asserite irregolarità nella scelta del contraente tali da giustificare l'avvio della procedura di revoca dell' ammissione al finanziamento . Di lì a tre mesi, il 13 luglio 2010, con decreto dirigenziale, il medesimo organo della Regione Campania definanzia l'intervento e chiede la restituzione della somma liquidata. Una doccia fredda” per l'A.R.P.A.C che, il 28 settembre 2010, conviene in giudizio davanti al Tribunale di Napoli la Regione Campania. Le domande dell'A.R.P.A.C. erano volte a far accertare anzitutto , il diritto alla percezione delle somme già oggetto di finanziamento e l'insussistenza del diritto della Regione Campania alla restituzione dei medesimi importi, stante l'inconfigurabilità di qualsivoglia inadempimento in subordine , l'insussistenza del diritto della Regione Campania al conguaglio tra le somme pretese in restituzione e le somme da liquidare a saldo di ulteriori e distinti interventi finanziati in ulteriore subordine , l'invalidità, l'inefficacia e l'illegittimità del decreto dirigenziale del 13 luglio 2010 con cui la Regione Campania aveva definanziato l'intervento, con conseguente disapplicazione. La Regione Campania si costituisce, eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo inoltre, nel merito, l'ente chiede il rigetto delle domande avversarie e, in via riconvenzionale, la condanna dell'A.R.P.A.C. alla restituzione della somma già riscossa per effetto del finanziamento poi revocato. Il Tribunale di Napoli, rigettata l'eccezione di difetto di giurisdizione, accoglie le tesi dell'A.R.P.A.C. e quindi dichiara l'illegittimità del decreto di definanziamento del 13 luglio 2010. La sentenza viene confermata dalla Corte d'Appello di Napoli che, oltre a confermare la correttezza della procedura competitiva, ribadisce l'infondatezza dell'eccezione di giurisdizione per due ragioni nella fattispecie concreta, si controverteva non già su presunti vizi del provvedimento di finanziamento, bensì su asseriti inadempimenti dell'A.R.P.A.C. nella fase di esecuzione del rapporto fase in cui, da un lato, non aveva rilievo il potere di autotutela amministrativa della Regione Campania e, dall'altro lato, la posizione dell'A.R.P.A.C. era da qualificare come diritto soggettivo perfetto la circostanza che l'A.R.P.A.C. fosse un ente pubblico strumentale della Regione Campania non consentiva di disconoscere la giurisdizione del giudice ordinario. La Regione Campania però non si arrende e deposita ricorso per Cassazione, criticando fra l'altro nuovamente la decisione nella misura in cui aveva negato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla vertenza, sulla base dei seguenti argomenti il decreto di definanziamento avrebbe revocato o annullato per ragioni di legittimità il decreto con cui il contributo della Regione Campania era stato accordato e gli atti successivi. In particolare, in esplicazione del potere di autotutela amministrativa, la Regione avrebbe considerato tutti questi atti affetti da vizi di ordine procedimentale nella selezione del miglior offerente la revoca non sarebbe correlata a un profilo patologico relativo al rapporto scaturito dall'atto attributivo della sovvenzione, bensì a una postuma presa d'atto di vizi del procedimento amministrativo, con la conseguenza che l'A.R.P.A.C. vanterebbe una posizione di mero interesse legittimo tale da radicare la giurisdizione del giudice amministrativo riguardando l'espletamento di una gara d'appalto, la controversia ricadrebbe nell'ambito di applicazione dell'art. 133, lett. e , n. 1 c.p.a . e dunque sarebbe soggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo la natura esclusivamente pubblica degli interessi coinvolti e la natura di soggetto pubblico sia dell'A.R.P.A.C. sia della Regione Campania renderebbero imprescindibile la giurisdizione del giudice amministrativo. La rimessione per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite Esaminando il motivo di censura, con l'ordinanza n. 24248 del 9 agosto 2023, la Corte di Cassazione segnala la pronuncia n. 18241 assunta dalle Sezioni Unite l'11 luglio 2018 in una controversia tra le medesime parti. In quel caso, era stata confermata la sentenza della Corte d'Appello di Napoli che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario su domande analoghe a quelle proposte dall'A.R.P.A.C. nella vertenza in esame allora l'A.R.P.A.C. chiedeva che fosse accertato il suo diritto al finanziamento regionale per aver rispettato la normativa in tema di appalti pubblici e che fosse rigettata la richiesta di restituzione delle somme indicate nel decreto di definanziamento. Nello specifico, le Sezioni Unite avevano precisato che è attribuita alla cognizione del giudice ordinario ogni fattispecie che attenga alla revoca della già concessa agevolazione regionale per comportamenti realizzati dal beneficiario nella fase attuativa dell'intervento agevolato, quando vengano in rilievo situazioni di diritto e non di interesse legittimo è attribuita alla cognizione del giudice amministrativo ogni fattispecie che attenga alla revoca della già concessa agevolazione regionale per l'esercizio di poteri di carattere autoritativo ed espressione di autotutela della Pubblica Amministrazione sia per vizi di legittimità dell'atto amministrativo sia per suo contrasto originario con l'interesse pubblico. Del resto, in questa ipotesi caratterizzata dalla regressione” della posizione giuridica del destinatario della sovvenzione, nella fase esecutiva del rapporto di concessione del contributo sono predicabili situazioni di interesse legittimo e viene riproposta la ponderazione di interessi pubblici. Di qui, era stata tratta la conclusione per cui la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice amministrativo, essendo relativa a una vicenda in cui il provvedimento di definanziamento si ricollegava all' esercizio di poteri di autotutela da parte della Regione Campania l'ente aveva inteso annullare il decreto di finanziamento per vizi di legittimità originari, a causa dell'asserita violazione da parte dell'A.R.P.A.C. dei principi di evidenza pubblica previsti dalla disciplina in tema di appalti. Una volta citato questo importante precedente, la Corte di Cassazione rimette gli atti al Primo Presidente, affinché valuti l'eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite per la risoluzione della questione di giurisdizione.
Presidente Bisogni – Relatore Abete Rilevato che 1. Con citazione notificata il 28.9.2010 l' A.R.P.A.C. - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania , ente strumentale della Regione Campania, conveniva dinanzi al Tribunale di Napoli la Regione Campania. Premetteva che nell'ambito della Misura 1.1 del Programma Operativo Regionale Campania 2000 - 2006 aveva previsto l'acquisto di un immobile da adibire a sede del Dipartimento Provinciale di Avellino, onde andare esente dal gravoso canone al cui pagamento era tenuta per la locazione dell'immobile utilizzato, appunto, quale sede cfr. ricorso, pag. 2 . Premetteva che a conclusione della procedura per la selezione a trattativa privata dell'offerta di vendita economicamente più conveniente la commissione di gara all'uopo nominata aveva con delibera 13 luglio 2006, n. 330 giudicato vantaggiosa l'offerta di vendita della Fer.Sto. Costruzioni s.r.l. e conseguentemente aveva stabilito di acquistare l'immobile in Omissis , per il prezzo di Euro 2.585.000,00, i.v.a. compresa cfr. ricorso, pag. 2 . Premetteva che con D. Dirig. 10 ottobre 2006, n. 816 la Giunta regionale della Campania aveva dato atto dell'insussistenza di motivi ostativi all'ammissione a finanziamento dell'intervento ed aveva assicurato una sovvenzione dell'importo complessivo di Euro 2.715.000,00 che con D. Dirig. 14 novembre 2006, n. 938 la Giunta regionale della Campania aveva provveduto alla liquidazione del finanziamento, dando atto che il responsabile della Misura 1.1 del P.O.R. Campania 2000 - 2006 , a seguito dell'espletata istruttoria, ne aveva riconosciuto la regolarità cfr. ricorso, pagg. 2 - 3 . Indi esponeva che con nota del 13.4.2010 il competente ufficio della Giunta regionale della Campania le aveva comunicato che erano state riscontrate irregolarità tali da giustificare l'avvio della procedura di revoca dell'ammissione al finanziamento altresì, che con D. Dirig. 13 luglio 2010, n. 797 la Giunta regionale della Campania, alla stregua dell'asserita inosservanza della normativa in tema di scelta del contraente, aveva definanziato l'intervento e chiesto in restituzione l'importo liquidato cfr. ricorso, pag. 3 . Chiedeva dunque accertarsi e dichiararsi il diritto alla percezione delle somme oggetto del finanziamento di cui al D. Dirig. 14 novembre 2006, n. 938 attesa l'inconfigurabilità di qualsivoglia inadempimento, nonché accertarsi e dichiararsi l'insussistenza del diritto alla restituzione dei medesimi importi. Chiedeva in subordine accertarsi e dichiararsi l'insussistenza del diritto della Regione Campania di far luogo al conguaglio delle somme pretese in restituzione con le somme da liquidare a saldo di ulteriori e distinti interventi finanziati. Chiedeva in ulteriore subordine accertarsi e dichiararsi l'invalidità, l'inefficacia e l'illegittimità del D. Dirig. 13 luglio 2010, n. 797 della Giunta regionale della Campania, facendo luogo alla sua disapplicazione ai sensi della L. n. 2248 del 1865 , all. E . 2. La Regione Campania si costituiva. Eccepiva il difetto di giurisdizione dell'adito G.O Nel merito instava per il rigetto dell'avversa domanda e, in riconvenzionale, per la condanna dell'attrice alla restituzione della somma di Euro 2.585.000,00 ovvero della diversa somma da quantificarsi in corso di causa, oltre interessi legali al soddisfo. 3. Con sentenza n. 9376/2014 il Tribunale di Napoli, respinta l'eccezione di difetto di giurisdizione, accoglieva la domanda attorea e, per l'effetto, dichiarava l'illegittimità del Decreto di definanziamento 13 luglio 2010, n. 797. 4. Proponeva appello la Regione Campania. Resisteva l' A.R.P.A.C. . 5. Con sentenza n. 5082/2017 la Corte di Napoli rigettava l'appello, confermava la gravata sentenza e condannava l'appellante alle spese del grado. Evidenziava la corte, in ordine al primo motivo d'appello, con cui si era lamentata la reiezione dell'eccezione di difetto di giurisdizione, che nella specie si controverteva non già in ordine a presunti vizi del provvedimento di finanziamento bensì in ordine a presunti inadempimenti dell' A.R.P.A.C. , ascrivibili alla fase di esecuzione del rapporto, fase in cui, per un verso, non esplicava rilievo il potere di autotutela amministrativa dell'ente appellante, fase in cui, per altro verso, la posizione dell'ente appellato era da qualificare in guisa di diritto soggettivo perfetto cfr. sentenza d'appello, pagg. 6 - 7 . Evidenziava altresì, del pari in ordine al primo motivo d'appello, che analogamente non aveva valenza, ai fini del disconoscimento della giurisdizione del G.O., la circostanza per cui l' A.R.P.A.C. fosse un ente pubblico strumentale della Regione Campania cfr. sentenza d'appello, pagg. 7 - 8 . Evidenziava la corte, in ordine al secondo motivo d'appello, con cui si era lamentato l'accoglimento dell'avversa domanda nonostante il mancato ossequio ai principi in tema di espletamento della procedura di gara, in particolare ai principi dettati dalla L. n. 241 del 1990, art. 12 che, così come aveva correttamente rilevato il tribunale, da un lato, il bando di gara indicava chiaramente i requisiti che l'immobile da acquistare avrebbe dovuto avere nonché i criteri ed i parametri di riferimento ai fini della scelta dell'immobile, dall'altro, la commissione giudicatrice, così come si desumeva dai verbali di gara, aveva esaminato specificamente le singole offerte, . confrontando le stesse con i requisiti indicati nel bando di gara cfr. sentenza d'appello, pag. 10 . Evidenziava, segnatamente, che il primo giudice aveva condivisibilmente richiamato il verbale n. Omissis , ove, nelle conclusioni, la commissione giudicatrice, dopo aver espresso approfonditi giudizi comparativi, era pervenuta all'aggiudicazione individuando l'offerta economicamente più vantaggiosa cfr. sentenza d'appello, pag. 10 . Evidenziava dunque che le doglianze della Regione Campania non rinvenivano riscontro nel verbale n. Omissis , il cui tenore dava conto in particolare della circostanza che l'offerta poi ritenuta meno vantaggiosa . afferiva in realtà ad un progetto di massima , tale da non consentire . una compiuta valutazione sulle caratteristiche costruttive e sui tempi di costruzione così sentenza d' appello, pagg. 10 - 11 . 6. Avverso tale sentenza la Regione Campania ha proposto ricorso per cassazione ne ha chiesto sulla scorta di due motivi la cassazione con ogni conseguente statuizione. L' A.R.P.A.C. - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania ha depositato controricorso ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi l'avverso ricorso con il favore delle spese. Considerato che 7. Con il primo motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell' art. 360 c.p.c. , comma 1, n. 1, e n. 3, la violazione e falsa applicazione dell' art. 103 Cost. e del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 7, comma 1, e art. 133, lett. e , n. 1 c.p.a . . Deduce che ha errato la Corte di Napoli a negare la giurisdizione del G.A. Deduce che l'atto con cui è stato definanziato il contributo, ha avuto la valenza di una revoca ovvero di un annullamento per ragioni di legittimità sia dell'atto con cui il contributo era stato in precedenza accordato sia degli atti conseguenti cfr. ricorso, pag. 17 . Deduce segnatamente che a posteriori essa Regione li ha, in esplicazione del suo potere di autotutela amministrativa, reputati affetti da vizi di ordine procedimentale, consistiti nella violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento da parte dell'Arpac così ricorso, pag. 17 , la quale ha stabilito i definitivi criteri per la valutazione delle offerte pervenute . solamente dopo l'apertura delle buste contenenti le offerte medesime così ricorso, pag. 17 . Deduce ulteriormente che la revoca non si correla ad un profilo patologico che ha inficiato il rapporto scaturito dall'atto attributivo della sovvenzione ma ad una postuma presa d'atto dell'esistenza di vizi ab origine caratterizzanti il procedimento amministrativo di concessione ed erogazione del contributo così ricorso, pag. 17 . Deduce dunque che l' A.R.P.A.C. vanta una posizione di mero interesse legittimo, sicché sussiste la giurisdizione del G.A. Deduce altresì che si verte in tema di interessi legittimi, siccome controparte ha invocato l'applicazione della L. n. 241 del 1990 e siccome la controversia, in quanto concernente l'espletamento di una gara d'appalto, ricade tra le materie di cui all'art. 133, lett. e , n. 1 c.p.a . cfr. ricorso, pag. 19 . Deduce inoltre che la giurisdizione del G.A. rinviene riscontro nella natura esclusivamente pubblica degli interessi coinvolti nella vicenda contenziosa de qua, nella natura di soggetto pubblico dell' A.R.P.A.C. , ente strumentale della Regione Campania, e dunque nella veste pubblica di ambedue i soggetti in lite cfr. ricorso, pagg. 19 - 20 . 8. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell' art. 360 c.p.c. , comma 1, n. 3, la violazione e falsa applicazione degli artt. 112 e 113 c.p.c. della L. n. 241 del 1990, artt. 1 e 12 e degli artt. 1362 c.c. e ss Deduce che ha errato la corte d'appello allorché ha assunto che ha invocato l'applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 12 solo con la memoria ex art. 183 c.p.c., comma 6 cfr. ricorso, pag. 25 sentenza d'appello, pag. 9 . Deduce invero che era onere del giudice adito individuare la normativa applicabile nella specie cfr. ricorso, pag. 25 . Deduce altresì che il bando non recava predeterminazione né dei criteri valutativi cui ci si sarebbe attenuti per la selezione delle offerte cfr. ricorso, pag. 26 né del peso che sarebbe stato attribuito a ciascun criterio valutativo cfr. ricorso, pag. 28 , che dall'esame dei verbali di gara non si desumono i criteri in base ai quali la commissione giudicatrice ha individuato l'offerta più vantaggiosa cfr. ricorso, pag. 27 , che la commissione non ha fatto luogo alla comparazione tra le offerte cfr. ricorso, pag. 27 . Deduce quindi che la scelta del contraente non è avvenuta all'insegna di criteri oggettivi e trasparenti cfr. ricorso, pag. 28 . Deduce poi che dall'esame del verbale in data Omissis sono rilevabili le gravi inadempienze poste in essere dall'ARPAC così ricorso, pag. 29 . Deduce segnatamente che l'immobile per il quale vi è stata l'aggiudicazione, non è suscettibile di immediata utilizzazione cfr. ricorso, pag. 30 e viceversa l'offerta concorrente riguarda un immobile da costruire ex novo, senza oneri di ristrutturazione e di adeguamento cfr. ricorso, pag. 30 . 9. Evidentemente il primo motivo di ricorso, formulato anche ai sensi dell' art. 360 c.p.c. , comma 1, n. 1 veicola una questione di giurisdizione. Viene dunque in rilievo la previsione della prima parte dell' art. 374 c.p.c. , comma 1 la Corte pronuncia a sezioni unite nei casi previsti nel n. 1 dell'art. 360 . .10. Si segnala il precedente n. 18241 dell'11 luglio 2018 delle sezioni unite di questa Corte, afferente ad una controversia parimenti insorta tra l' A.R.P.A.C. - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania e la Regione Campania. 10.1. In tale occasione le sezioni unite si sono pronunciate sul ricorso proposto dall' A.R.P.A.C. nei confronti della Regione Campania, avverso la sentenza del 6 maggio 2016, con cui la Corte d'Appello di Napoli aveva - a conferma del primo dictum - dichiarato il difetto di giurisdizione del G.O. e quindi ribadito l'assunta in prime cure giurisdizione del G.A. nella circostanza, con atto di citazione notificato il 24 settembre 2010, l'Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania - ARPAC conveniva in giudizio la Regione Campania, chiedendo accertarsi e dichiararsi che essa attrice aveva diritto al finanziamento di cui al D. Dirig. 7 giugno 2006, n. 381, per avere, nella realizzazione del progetto di acquisizione di attrezzature tecniche, arredi tecnici e impianti tecnologici per l'insediamento di strutture operative nei locali di via Antiniana, n. 55, a Pozzuoli, pienamente rispettato la normativa comunitaria, nazionale e regionale, e instando per il rigetto della richiesta di restituzione delle somme indicate nel successivo D. Dirig. 16 luglio 2010, n. 824, formulata dalla Regione Campania a seguito dell'atto di definanziamento . Ebbene, nella riferita circostanza le sezioni unite hanno rigettato il primo motivo del ricorso dell' A.R.P.A.C. ed affermato la giurisdizione del G.A. Più esattamente nella motivazione della sentenza n. 18241/2018 si legge testualmente in altri termini, se è attribuita alla cognizione del giudice ordinario ogni fattispecie che attenga alla revoca della già concessa agevolazione per ragioni non attinenti a vizi dell'atto amministrativo, alla sua forma, alla sua motivazione, bensì a comportamenti posti in essere dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell'intervento agevolato, nondimeno anche nella fase esecutiva del rapporto di concessione del contributo sono predicabili situazioni di interesse e non di diritto. Ciò si verifica nei casi di regressione della posizione giuridica del destinatario della sovvenzione, allorché la mancata erogazione o il ritiro ovvero la revoca di essa consegua all'esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione, sia per vizi di legittimità, sia per contrasto originario con l'interesse pubblico. In tali casi, ripropositivi di un aspetto di ponderazione degli interessi pubblici sottesi, la cognizione della controversia azionata dal beneficiario del finanziamento trova la sede naturale nella giurisdizione amministrativa . Nella motivazione della pronuncia n. 18241/2018, ai fini dell'affermata giurisdizione del G.A., si puntualizza ulteriormente assume determinante rilievo la circostanza che il definanziamento è stato adottato, con il successivo D. Dirig. 16 luglio 2010, n. 824 essendo emerso . il mancato rispetto della normativa degli appalti pubblici che disciplinano anche l'acquisto di prodotti usati con conseguente violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento . . L'oggetto della controversia, pertanto, concerne una vicenda nella quale il provvedimento di definanziamento si ricollega all'esercizio di poteri di autotutela da parte della Regione, la quale ha inteso così annullare il provvedimento di finanziamento per vizi di legittimità originari, a causa della violazione dei principi dell'evidenza pubblica nell'attività contrattuale della P.A., ritenuti applicabili anche all'acquisto di beni usati . 11. Gli atti, dunque, vanno rimessi al Primo Presidente della Corte, affinché voglia valutare l'assegnazione del ricorso alle sezioni unite in ordine alla questione di giurisdizione prospettata con il primo motivo. P.Q.M. La Corte dispone rimettersi gli atti al Primo Presidente della Corte, affinché voglia valutare l'assegnazione del ricorso alle sezioni unite. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sez. prima civ. della Corte Suprema di Cassazione, il 5 giugno 2023. Depositato in Cancelleria il 9 agosto 2023