Il giudizio in esame ha ad oggetto il difetto di giurisdizione del TAR Lazio, in relazione ai trasferimenti operati dallo Stato in favore del Comune in forza della l. n. 388/2000 per compensare il minor gettito ICI derivante dall’autodeterminazione delle rendite catastali degli immobili di categoria D, che aveva determinato una minor base imponibile.
Per dirime la controversia in esame, la Prima sezione civile della Suprema Corte di Cassazione ha espresso il seguente principio di diritto i trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della legge 23.12.2000 numero 388 e del d.m. 1.7.1992 numero 197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D , eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, numero 701 , sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % della spesa corrente prevista per ciascun anno il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell'anno ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati .
Presidente Bisogni – Relatore Scotti Fatti di causa 1. Con atto di citazione notificato il 6.11.2012 il Comune di omissis ha riassunto davanti al Tribunale di Bologna nei confronti dei Ministeri dell'Economia e delle Finanze e dell'Interno il giudizio già introdotto davanti al TAR del Lazio che aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore di quella ordinaria. Il giudizio così introdotto aveva ad oggetto i trasferimenti operati dallo Stato in favore del Comune in forza della L. numero 388 del 2000 per compensare il minor gettito ICI derivante dall'autodeterminazione delle rendite catastali degli immobili di categoria D, che aveva determinato una minor base imponibile. Il Comune ha lamentato che a partire dal 2009 i Ministeri convenuti avevano erroneamente iniziato ad applicare, anche per il passato e a partire dal 2001, un criterio di calcolo diverso dal passato e non conforme alla legge, in forza del quale il minor gettito doveva essere calcolato sui soli immobili passati ad autodeterminazione in uno specifico anno, cosa che aveva provocato una riduzione dei trasferimenti per il periodo 2001-2009 di Euro 3.406.090,95. Tanto premesso, il Comune ha chiesto l'accertamento del corretto criterio di calcolo e del conseguente ammontare dei trasferimenti dovutigli e la condanna dei convenuti al pagamento del debito inadempiuto o alla restituzione delle somme indebitamente recuperate. Si sono costituiti in giudizio i Ministeri convenuti, chiedendo il rigetto delle domande. Il Tribunale di Bologna con sentenza del 6.11.2015 ha accolto le domande del Comune, e ha accertato la spettanza al Comune di contributi per Euro 7.287.157,38 e ha condannato i Ministeri convenuti al pagamento della somma di Euro 3.881.066,43, ancora dovuta nonché alla rifusione delle spese di lite. 2. Avverso la predetta sentenza di primo grado hanno proposto i due Ministeri, a cui ha resistito il Comune appellato. La Corte di appello di Bologna con sentenza del 30.5.2018 ha accertato il debito dei Ministeri convenuti nella cifra di Euro 3.387.341,79, rigettando nel resto l'appello, a spese del grado compensate. 3. Avverso la predetta sentenza, non notificata con atto notificato il 21.12.2018 hanno proposto ricorso per cassazione Ministeri dell'Economia e delle Finanze e dell'Interno, svolgendo un solo motivo, proposto ex art. 360 numero 3, c.p.c. per denunciare violazione e falsa applicazione dell' art. 64 della L. 23.12.2000 numero 388 e degli artt. 2 e 3 del decreto del Ministero dell'Interno 1.7.2002 numero 197. Secondo i ricorrenti, la Corte territoriale non aveva considerato che il sistema previsto dal predetto art. 64 consisteva nel fatto che a decorrere dal 2001 il contributo compensativo, una volta determinato in misura corrispondente alla perdita del gettito alle condizioni previste dalla norma primaria importo superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5 % del bilancio di previsione dell'anno in cui si era verificata la perdita si consolidava come contributo erariale al Comune interessato. Di conseguenza, solamente eventuali perdite aggiuntive rispetto a quelle già accertate negli anni precedenti, già compensate con un corrispondente e stabile aumento del trasferimento, comportavano un ulteriore aumento del contributo, e ciò solo nel caso in cui tali nuove perdite superassero i parametri di rilevanza. In sintesi, secondo i ricorrenti, il contributo statale è consolidato nei trasferimenti erariali e compensa i minori introiti, sicché da tale momento la perdita compensata con il contributo non può più venir considerata minore introito ai fini della legge. 4. Il Comune di omissis ha proposto controricorso, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell'avversaria impugnazione. 5. Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso Il controricorrente ha presentato memoria illustrativa. Per la trattazione del ricorso è stata fissata udienza di discussione orale che è stata celebrata il 21.2.2023. Ragioni della decisione 6. La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l'imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione delle rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere . Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il Comune controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell'anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti. 7. Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, delle soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi. Per i predetti immobili la base imponibile per il calcolo dell'ICI era agganciata al valore contabile ex art. 5, comma 3, del D.Lgs. numero 30.12.1992 numero 504 , sino a quando, con il decreto ministeriale 19.4.1994, numero 701 , intitolato Regolamento recante norme per l'automazione delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle conservatorie dei registri immobiliari , era stato consentito ai contribuenti, in attesa dell'attribuzione definitiva della rendita catastale, di procedere all'autodeterminazione provvisoria della rendita con procedura semplificata. L'introduzione di tale facoltà ha generato un minor gettito ICI per le casse dei Comuni che si è reso necessario compensare con un aumento dei contributi erariali. 8. Anteriormente al regime introdotto dalla legge finanziaria per il 2001 le compensazioni per gli enti locali sono state erogate con il c.d. metodo dello stock art. 31, comma 3, della L. numero 448 del 23.12.1998 , considerando come riferimento un gruppo di anni Tale metodo è stato adottato per gli anni 1998-1999, senza però prevedere alcuna stabilizzazione e alcun consolidamento del contributo compensativo. La L. 23.12.2000 numero 388 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2001 con l'art. 53, comma 14, ha esteso il metodo stock anche all'anno 2000, mentre, per il futuro e cioè a valere dal 2001 in avanti, con l'art. 64 è stato adottato il diverso metodo cosiddetto differenziale . 9. La disposizione chiave in proposito è appunto l' art. 64 della L. numero 388 del 2000 , che in tema di Determinazione delle rendite catastali e trasferimenti erariali ai comuni ha disposto nei primi tre commi 1. A decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 , sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento della spesa corrente prevista per ciascun anno. 2. Qualora, ai singoli comuni che beneficiano dell'aumento dei maggiori trasferimenti erariali di cui al comma 1 derivino, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 , i trasferimenti erariali di parte corrente spettanti agli stessi enti sono ridotti in misura pari a tale eccedenza. La riduzione si applica e si intende consolidata a decorrere dall'anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile anche a seguito della definizione di eventuali ricorsi in merito. 3. Con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sono stabiliti i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2. 10. Il decreto del Ministero dell'Interno del 1.7.2002 numero 197, recante il Regolamento recante determinazione delle rendite catastali e conseguenti trasferimenti erariali ai comuni è stato emesso in dichiarata attuazione delle previsioni di cui al citato art. 64 della L. numero 388 del 2000 . All'art. 2, relativo al Contributo statale , il citato decreto ha disposto quanto segue 1. A decorrere dall'anno 2001 i trasferimenti erariali dei comuni che subiscono un minore gettito dell'I.C.I. a causa dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 , sono aumentati in misura pari alla predetta perdita di gettito ove quest'ultima sia di un importo superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5 per cento della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato. 2. Il contributo statale è riconosciuto per le minori entrate verificatesi dall'anno 2001. 3. Il contributo statale è pari alla differenza tra il gettito dell'I.C.I. che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base imponibile risultante prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali effettuata secondo le procedure previste dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 , ed il gettito dell'I.C.I. derivante dagli stessi fabbricati a seguito della predetta autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali. L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 . Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati. Ove il minore gettito dell'I.C.I. derivante dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali si sia verificato in esercizi precedenti l'anno 2001, il calcolo della perdita del gettito dell'I.C.I. è effettuato applicando l'aliquota d'imposta vigente nell'anno 2001. Per il solo anno 2001 il contributo, come sopra determinato, è riconosciuto al netto degli eventuali contributi a tale titolo attribuiti in applicazione dell' art. 1, comma 2, del D.L. 17 dicembre 2000, numero 392 , convertito dalla L. 28 febbraio 2001, numero 26 . 4. La perdita del gettito dell'I.C.I. è calcolata in riferimento ai singoli fabbricati classificabili nel gruppo catastale D oggetto della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 . Al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 . Gli uffici territoriali del Governo, entro 10 giorni decorrenti dalla scadenza del predetto termine, trasmettono i certificati al Ministero dell'interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale della finanza locale . 11. La ratio del contributo statale per cui è causa è evidentemente quella di neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivante dall'introduzione del meccanismo provvisorio di determinazione della rendita catastale per autodichiarazione che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla rendita proposta ex art. 1, comma 3, del D.M. numero 701 del 1994 . La legge ha fissato delle soglie minime per la rilevanza dello scostamento, sotto le quali non vi è titolo per i trasferimenti compensativi, che sono state indicate sia in cifra fissa lire 3 milioni nella legge del 2000 e poi Euro 1.549,37 nel decreto del 2002, dopo l'introduzione dell'Euro , sia in importo percentuale rispetto alla spesa corrente del bilancio di previsione dell'anno di riferimento 0,5% . Tali soglie, pacificamente concorrenti, sono valide per tutti i comuni italiani, di ogni dimensione. Il minor gettito inferiore a questi parametri non rileva ai fini della compensazione erariale in sostanza, per volumi di minor gettito inferiori ai parametri opera una sorta di franchigia. O meglio, opera una franchigia vera e propria, per quel che concerne il parametro-soglia espresso in cifra fissa, che mira a neutralizzare variazioni bagatellari il parametro-soglia variabile, agganciandosi invece in percentuale al volume della spesa corrente nel bilancio annuale del Comune, mira a penalizzare le finanze locali poco virtuose che non tengano sotto controllo la spesa vale a dire se la spesa lievita, si rischia di perdere la compensazione, per la diluizione in percentuale del minor introito . 12. Come si calcola la predetta franchigia? Tenendo conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti tesi a o considerando solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell'ultimo anno tesi b ? A favore della tesi a , sostenuta dal Comune, si è schierata la Corte di appello bolognese e si è espresso con il suo parere il Procuratore generale. L'argomento principale addotto a sostegno della tesi a è che la legge, che costituisce il fondamentale punto di riferimento quale norma primaria, non contiene alcun elemento che deponga inequivocabilmente a favore della tesi sostenuta dai Ministeri ricorrenti, nel momento in cui si riferisce ai minori introiti relativi all'ICI e chiede di verificare solamente se essi sono superiori alle soglie indicate in cifra fissa e in percentuale nella legge non sarebbe dato, cioè, cogliere alcun elemento che possa escludere dal calcolo delle soglie i minori gettiti relativi a fabbricati passati in autodichiarazione già nell'anno precedenti o negli anni precedenti, che rimangono pur sempre minori introiti, almeno sino a quando non viene attribuita la rendita catastale definitiva. Il decreto ministeriale attuativo sarebbe poi fonte sotto-ordinata e non conterrebbe comunque alcun elemento decisivo che suffraghi una diversa interpretazione della fonte primaria. Al contrario, il comma 3, secondo periodo, dell' art. 2 del D.M. numero 197 del 2002 allorché prevede che L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 confermerebbe l'assunto, visto che tale indicazione relativa all'aliquota da prendere in considerazione sarebbe superflua se occorresse riferirsi alle sole autodichiarazioni di rendita provvisoria sopravvenute nell'anno di riferimento. Per i sostenitori della tesi a l'argomentazione basata sul consolidamento del trasferimento per gli anni successivi non sarebbe convincente, sia perché vien fatta discendere dal regolamento in deroga alla lettura piana della norma primaria, sia perché la stabilizzazione contabile del minor introito sin che il parametro di calcolo resta la rendita auto-dichiarata non esclude che della perdita corrispondente si debba tener conto sia ai fini della determinazione del contributo il che non è certamente contestato , sia ai fini della verifica del superamento delle soglie per l'anno di riferimento. Il consolidamento previsto dalla norma regolamentare costituirebbe perciò solo una modalità contabile di riconoscimento del contributo compensativo , ma non potrebbe elidere l'esistenza oggettiva e la quantificazione del minor introito ICI dell'anno, di cui pure fa parte. La condizione del diritto al rimborso, e cioè il superamento delle soglie compensative, sarebbe pertanto agganciata alla complessiva entità dei minori introiti scaturenti dal diverso metodo di calcolo della base imponibile ai fini ICI, a prescindere dall'anno in cui è stata formulata per la prima volta l'autodichiarazione relativa ai singoli immobili. Il Comune controricorrente aggiunge e tali argomenti sono stati recepiti nella sentenza impugnata che il modulo di attestazione previsto dal D.M. numero 197 del 2002 nell'Allegato A indica una sola e complessiva voce di minori introiti e che la costante prassi applicativa aveva confermato per molto tempo tale interpretazione. In effetti la circolare numero 6 del 2008 è del tutto inequivoca in tal senso, laddove chiarisce che Per ogni anno certificato, l'importo richiesto a rimborso deve essere comprensivo di tutta la perdita accertata, cioè non deve essere indicata la sola -eventuale - maggiore perdita rispetto a quella in precedenza dichiarata, ma il complessivo importo che si chiede a rimborso per quell'anno. In altri termini, nel caso in cui venga compilata una dichiarazione per chiedere il rimborso di una minore entrata registrata in un anno, nell'anno andrà riportata la stessa somma, se l'importo è rimasto lo stesso, oppure, nel caso di ulteriori perdite registrate, andrà certificato un valore pari a quel alla somma di queste ultime e di quella già certificata per l'anno precedente . 13. L'opposta tesi b sostenuta ai Ministeri ricorrenti si basa fondamentalmente sulla disposizione contenuta nel comma 3 terzo periodo del predetto art. 2 del decreto ministeriale, secondo cui Il contributo statale determinato in corrispondenza di tale perdita è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati. Il consolidamento, così disposto, del contributo del minor introito, lo trasformerebbe da perdita , nell'anno in cui è verificata, a entrata , negli anni successivi in cui si va a consolidare, sicché, di conseguenza, il relativo ammontare non dovrebbe essere conteggiato ai fini del calcolo dell'entità dello scostamento. Secondo questa impostazione, l' art. 64, comma 3, della L. numero 388 del 2000 affida al decreto ministeriale di stabilire i criteri e le modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2 cioè è la stessa legge che, riconosciuta la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI, rimanda però a un atto regolamentare successivo di disciplinarla, sicché in tanto potrebbe ravvisarsi un contrasto tra la legge e il decreto in tesi disapplicabile in quanto il decreto venisse ad escludere in radice la possibilità di riconoscere l'aumento dei trasferimenti applicando la compensazione annuale, cosa che non si verifica, essendo controversa solo la modalità di calcolo della compensazione negli anni successivi. In altri termini, la legge non è derogabile dove stabilisce il diritto alla compensazione dei minori introiti derivanti dall'autodeterminazione provvisoria per i fabbricati di categoria D per ciascun anno art. 1, comma 1 , ma rimanda al decreto di stabilire come determinare i minori introiti , limitandosi solo a stabilire le soglie perdita di gettito superiore a 3 milioni di lire ovvero Euro 1549,37 e 0,5 % della spesa corrente oltre le quali la perdita di gettito è rilevante. Il decreto ministeriale stabilisce che il minor gettito deve risultare dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita, definitivamente assestato D.M. numero art. 2, co 1 e che il contributo statale è attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'ICI ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati comma 2 . Non avrebbe senso utilizzare i parametri soglia, esigui, in rapporto a tutto il volume degli immobili passati negli anni a rendita auto-dichiarata. Sarebbe parimenti inutile la previsione dell' art. 3 del D.M. numero 197/2002 in tema di riduzione dei trasferimenti erariali per l'attribuzione definitiva delle rendite catastali, che riprende l'art. 64, comma 2, della legge. La citata giurisprudenza del Consiglio di Stato ha optato per questa soluzione, basandosi proprio sulla novità sostanziale del consolidamento dei contributi. 14. La Corte ritiene che debba essere accolta l'interpretazione sostenuta dai Ministeri ricorrenti, seppur con un significativo temperamento - su cui amplius infra - e che pertanto la sentenza impugnata debba essere cassata. Il punto essenziale, ben fotografato dalle difese erariali, va colto nel passaggio dai sistemi compensatori una tantum a stock in precedenza disposti e ancora ribaditi per l'ultima volta dall' art. 53 della L. numero 388 del 2000 , al regime differenziale inaugurato dall'art. 64 della stessa legge che, da un lato, stabilizza e consolida il diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi, ma dall'altro lo assoggetta a uno scrutinio di rilevanza quantitativa e percentuale, determinando delle soglie al di sotto dei quali il minor gettito viene considerato improduttivo agli effetti compensatori. La tesi del Comune, permettendo di trascinare il minor gettito degli anni precedenti e oggetto di trasferimenti erariali compensativi consolidati ai fini della verifica del superamento delle soglie negli anni successivi, purché - s'intende, ma su questo non v'e' dissenso fra le parti - la rendita catastale non sia stata nel frattempo attribuita, finisce con l'annichilire il sistema delle soglie, che pure è uno dei capisaldi della scelta legislativa. Ciò è di emblematica evidenza per la soglia espressa in cifra fissa, che, una volta superata il primo anno, resterebbe acquisita per tutti gli anni successivi a fronte di minori gettiti annuali derivanti dalle successive autodichiarazioni, che siano per quell'anno inferiori alla somma di Euro 1.549,37, ma capaci di superare la franchigia unitamente alla perdita dell'anno precedente o degli anni precedenti ormai consolidata. 15. Altro punto determinante, secondo la Corte, è che non vi è alcun contrasto fra legge e regolamento che autorizzerebbe a far prevalere la fonte primaria. E' vero che l'art. 64, comma 1, prevede la compensazione dei minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, numero 701 , che superino le soglie, senza circoscrivere apparentemente la perdita all'anno in cui è stata presentata la autodichiarazione relativa al fabbricato. Tuttavia il comma 3 dell'art. 64 rimette, con espressa delega, agli effetti di cui all' art. 17, comma 3, della L. 23.8.1988 numero 400 , al decreto ministeriale la determinazione di criteri e modalità per l'applicazione dei commi 1 e 2 dell'art. 64. Il principio del consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti perché superanti le soglie minime non è stato introdotto dal regolamento, che pur ne aveva ricevuto mandato, ma era già presupposto dalla legge, come annota correttamente la difesa erariale con riferimento al comma 2 dell'art. 64, che disciplina la riduzione dei trasferimenti erariali quando per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tecnici erariali, introiti superiori, almeno del 30 per cento, rispetto a quelli conseguiti prima della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D. La disposizione presuppone il consolidamento del trasferimento degli anni precedenti, su cui va incidere solo a fronte di scostamenti di una certa rilevanza e adopera la stessa terminologia per le riduzioni, che appunto si applicano e si intendono consolidate a decorrere dall'anno successivo rispetto a quello in cui la determinazione della rendita catastale è divenuta inoppugnabile. Il regolamento, quindi, ha proceduto del tutto legittimamente nell'ambito della normativa primaria allorché, nel comma 3 dell'art. 2, ha espressamente sancito che il trasferimento e' attribuito nell'anno successivo a quello in cui si è verificata la perdita del gettito dell'I.C.I. ed è consolidato nei trasferimenti erariali dei comuni interessati . 16. Correttamente quindi il Ministero sostiene che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI di un anno una perdita che tale non può più essere considerata proprio perché è ormai compensata stabilmente salvo gli effetti dell'attribuzione delle rendite definitive dal trasferimento compensativo. 17. L'argomento ritratto dall' art. 2, comma 3, secondo periodo, del D.M. numero 197/2002 , secondo il quale L'entità del minor gettito dell'I.C.I. è calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finanziario in cui i contribuenti, per la prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate non è decisivo. Effettivamente questa disposizione relativa all'aliquota di riferimento sarebbe inutile se si dovesse ritenere che la valutazione deve essere compiuta solo con riferimento a ciascun anno e non potesse mai porsi il problema di un minor gettito relativo ad anni precedenti, soggetti a differenti aliquote ICI. Ma, come si vedrà più oltre, un'ipotesi di residua rilevanza è ravvisabile, senza per questo inficiare la tesi dei Ministeri. 18. Il Comune sostiene e lo ha ribadito in sede di discussione orale che la sua interpretazione consente di meglio valorizzare la soglia percentuale dello scostamento rapportata all'entità della spesa corrente di ciascun anno, ma non tiene conto della intrinseca contraddizione ravvisabile nell'affermare la consolidazione e l'intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti e nel recuperarne gli importi, anno per anno, al fine di integrare il requisito del rispetto delle soglie legali. 19. Secondo la Corte non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza, e tantomeno una influenza decisiva, ai fini dell'interpretazione della legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall'Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal Comune. Ai fini dell'accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale della lite. Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge art. 101, comma 2, Cost. e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto art. 1, disp. prel.c.c. sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo legittimato dalla volontà popolare. Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti della P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell'interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l'esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni della giurisprudenza. Sez. L, numero 23960 del 24.11.2015 Sez. 5, numero 20819 del 30.9.2020 . 20. L'argomento tratto dal contenuto del modulo costituente l'allegato 1 del decreto ministeriale merita una diversa riflessione, perché in questo caso il documento si colloca al livello della norma sub-primaria. Tuttavia il predetto contenuto non è concludente, ancorché contenga il riferimento ad un solo anno, laddove il Comune dichiarante è chiamato ad attestare di aver conseguito nell'anno . minori introiti per . Formulazione questa, che, se si prescinde dalle interpretazioni ministeriali che indubbiamente la orientavano nel senso propugnato dal Comune, non è di per sé incompatibile anche con la tesi dei Ministeri ricorrenti. 21. Alla luce di quanto esposto, l'interpretazione proposta dai Ministeri appare condivisibile laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento delle soglie il minor gettito ICI derivante da auto-dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, quando questo sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel Comune salvi gli effetti previsti per l'attribuzione delle rendite definitive . E' quindi possibile, come sostengono i Ministeri ricorrenti, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno a causa del mancato superamento dell'una o dell'altra delle soglie di cui all' art. 64, comma 1, della L. 388/2000 nell'anno di riferimento. 22. L'esposta tesi non può essere seguita, invece, anche laddove si spinge ad affermare la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento delle soglie di cui all' art. 64, comma 1, della L. 388/2000 nell'anno in questione, 17 di 23 Numero registro generale 1024/2019 Numero sezionale 959/2023 Numero di raccolta generale 18701/2023 anche con riferimento agli anni successivi, nel caso in cui Data pubblicazione 03/07/2023 purtuttavia e con riferimento agli stessi immobili si produca un ulteriore mancato introito. Per gli anni successivi, infatti occorrerà considerare l'oggettivo minor introito ICI di quell'anno, ferma l'espunzione di quello corrispondente ai trasferimenti già consolidati. Sarà cioè necessario, anno per anno, valutare l'entità del minor gettito ICI provocato da autodichiarazioni e non compensato tale minor gettito può essere composto da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell'ultimo anno e da una parte determinata da autodichiarazioni relative a fabbricati presentate nell'anno o negli anni precedenti all'ultimo anno, che non abbiano generato consolidamento a norma dell' art. 64, comma 1, della L. numero 388 del 2000 . 23. L'adozione di queste precisazioni non determina alcuna violazione del contraddittorio, anche a prescindere dall'invito ricevuto dalle parti in sede di discussione orale a soffermarsi sulla questione. Infatti nella presente controversia una parte, lo Stato, pretende una certa somma in restituzione perché versata indebitamente, sulla base di una certa interpretazione di alcune norme, che interpreta in un certo modo v'e' un'altra parte, il Comune, che, sulla base delle stesse norme, lette in altro modo, non vuole riconoscere alcunché. La Corte ritiene che quelle stesse norme si debbano interpretare nel modo propugnato dalle Amministrazioni statali ma con alcune precisazioni, che possono comportare conseguenze a cascata circa la determinazione del debito che potrebbe perciò collocarsi in una posizione intermedia tra gli assunti contrapposti. 24. Non si deve infatti perder di vista che la ragione determinante che giustifica l'accoglimento della tesi erariale è il consolidamento della compensazione, che elide economicamente il minor introito compensato stabilmente, appunto, dall'attribuzione finanziaria. Non vi è tuttavia alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un certo anno anche quello maturato, in quell'anno, per effetto di autodichiarazioni presentate nell'anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate, negli anni precedenti, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate. L' art. 2, comma 4, secondo periodo, del D.M. numero 197 del 2002 conferma la correttezza di tale conclusione laddove afferma che al fine di ottenere il contributo statale di cui al comma 1, i comuni interessati, entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello in cui si è verificata la minore entrata, inviano al Ministero dell'interno, per il tramite degli uffici territoriali del Governo, apposita dichiarazione, secondo il modello di cui all'allegato A al presente decreto, in cui attestano l'importo complessivo del minore gettito dell'I.C.I. derivante dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D a causa della autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali secondo la procedura prevista dal decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, numero 701 . Tale disposizione si riferisce all'importo complessivo del minore gettito e non contiene alcun riferimento all'anno in cui per la prima volta è stata presentata dai contribuenti l'autodeterminazione della rendita catastale. Se dall'importo complessivo si può detrarre quanto è già stabilmente compensato, perché consolidato , ut supra, non ci si può spingere oltre sulla strada di una interpretazione riduttiva a fronte del dato letterale non solo della legge ma anche del regolamento. I pareri del Consiglio di Stato non escludono affatto la correttezza di tale conclusione, laddove affermano che Solamente eventuali perdite aggiuntive a quelle già accertate negli anni precedenti comportano un maggior contributo da calcolarsi in applicazione del nuovo meccanismo di cui al d. m. numero 197/2002, circoscritto, però, unicamente al minor gettito risultante dalle tassazioni di immobili che non erano stati considerati negli anni precedenti . 25. Alcuni esempi pratici chiariranno meglio l'opinione della Corte. Se il Comune X nell'anno 2001, per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, ha subito una perdita di gettito superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5% per cento della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione di quell'anno, definitivamente assestato, avrà diritto al trasferimento compensativo e questo si stabilizzerà per il consolidamento nei trasferimenti degli anni successivi, salvo il meccanismo di riduzione per il caso di attribuzione delle rendite definitive dal comma 2 dell'art. 64. Se nell'anno successivo 2002 quello stesso Comune X , per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, una volta detratta la perdita di gettito corrispondente al trasferimento consolidato, ha subito una perdita di gettito inferiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5% per cento della spesa corrente, continuerà certamente a incassare il trasferimento compensativo maturato per il 2001, ma non otterrà nulla per il 2002, visto che il minor gettito, al netto di quello compensato dal trasferimento per il 2001, è sotto soglia. Ipotizziamo, poi, che nell'anno successivo 2003 il Comune X abbia subito - sempre al netto delle perdite corrispondenti ai trasferimenti consolidati - una perdita di gettito superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5% per cento della spesa corrente, e che tale perdita di gettito sia composta, in parte, da un minor introito ICI provocato per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati eseguita dai contribuenti nel 2003 e, in altra parte, da un minor introito ICI provocato per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati eseguita dai contribuenti nel 2002 per cui comunque i contribuenti pagano l'imposta anche per il 2003 . Se le citate componenti di per sé isolatamente considerate sono inferiori alle soglie di legge, ma le superano considerate unitariamente, in tal caso nel 2003 maturerà a favore del Comune il trasferimento compensativo, che si consoliderà per gli anni successivi e dovrà di conseguenza essere espunto dal minor introito negli anni successivi al 2003. 26. Può essere utile anche un altro esempio. Ipotizziamo che nell'anno 2002, dopo aver ottenuto il consolidamento del minor gettito ICI nell'anno 2001, il Comune X , per effetto dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti, una volta detratta la perdita di gettito corrispondente al trasferimento consolidato, abbia subito una perdita di gettito superiore a Euro 1.549,37 ma inferiore allo 0,5% per cento della spesa corrente, sicché abbia continuato a incassare il trasferimento compensativo maturato per il 2001 ma non abbia ottenuto nulla per il 2002. Ipotizziamo poi che nel 2003 non ci sia stata in quel Comune da parte dei contribuenti alcuna ulteriore autodichiarazione di rendita catastale per i fabbricati di cat .D, ma che nel 2003 si riproduca il minor gettito ICI provocato dall'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati classificabili nel gruppo catastale D eseguita dai contribuenti nel 2002 e che tale importo superi lo 0,50% della spesa corrente del bilancio 2003, che si è ridotta rispetto all'anno precedente, o per la maggior virtuosità del Comune, o perché la spesa corrente del bilancio 2002 era stata influenzata esigenze transitorie e superate. Anche in questo caso nel 2003 maturerà a favore del Comune il trasferimento compensativo, che si consoliderà per gli anni successivi. 27. Per i motivi esposti il ricorso deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, con la conseguente cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, che eseguirà gli ulteriori accertamenti eventualmente necessari e si atterrà al seguente principio di diritto I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della L. 23.12.2000 numero 388 e del D.M. numero 1.7.1992 numero 197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, numero 701 , sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5 % della spesa corrente prevista per ciascun anno il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell'anno ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati. Il giudice di rinvio provvederà altresì alla regolazione delle spese processuali del giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso, nei sensi di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.