L’individuazione retroattiva della linea di demarcazione del demanio

I Giudici di legittimità hanno avuto modo di dirimere una controversia inerente l’accertamento della natura demaniale o meno di alcuni terreni oggetto di causa, tenendo conto dell’immediata portata precettiva della modifica dell’art. 6, comma 2- bis , d.l. n. 80/2004 conv. dalla l. n. 140/2004 , comportante una sdemanializzazione espressa per l’appunto ex lege , la cui attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione della fascia demaniale marittima deve considerarsi avente natura meramente dichiarativa.

E, poiché, la suddetta norma stabilisce che la nuova delimitazione di tale fascia ha effetti retroattivi, ne deriva che essa debba considerarsi temporalmente efficace fin dalla data di demarcazione catastale, ovvero a decorrere dall'entrata in vigore del catasto del 1939 e delle successive modificazioni . Seguirà quindi il rinvio di tale pronuncia alla Corte d'Appello di Campobasso, in diversa composizione, dovendosi attenere al seguente principio di diritto ai sensi del comma 2- bis dell' art. 6 del d.l. n. 80 del 2004 , n. 80, aggiunto dalla legge di conversione n. 140 del 2004 , come da ultimo modificato dall' art. 1, comma 907, della legge n. 205 del 2017 , la fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di Campomarino, Termoli e San Salvo è delimitata , con effetti retroattivi , secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della stessa legge di conversione, con la conseguenza che detta norma riveste efficacia di provvedimento di carattere costitutivo implicante la cessazione della demanialità marittima, individuando retroattivamente la linea di demarcazione del demanio , sicché il nuovo regime dei beni deve intendersi acquisito sin dal momento dell'iscrizione in catasto, a far tempo dalla formazione del nuovo catasto edilizio urbano disciplinato dal R.d.l. 13 aprile 1939, n. 652 e tenendo conto delle eventuali intervenute variazioni della consistenza immobiliare annotate negli atti catastali e risultanti alla data di entrata in vigore della legge n. 140 del 2004 . Non rileva in senso opposto la delega che la medesima norma conferiva all'Agenzia del demanio per l'attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione, consistendo tale attuazione unicamente in un procedimento di delimitazione avente funzione di mero accertamento dei confini del demanio marittimo rispetto alle proprietà private, con esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica amministrazione .

Presidente Lombardo Relatore Carrato Ragioni in fatto della decisione 1. Con atto di citazione del 7 ottobre 2003, il Ministero delle Finanze e l'Agenzia del Demanio convenivano in giudizio, dinanzi al Tribunale di Campobasso, R.A. per sentir accertare l'abusiva occupazione, da parte della stessa, di un'area anche mediante la realizzazione di un fabbricato indicato come abusivo , sita in , alla contrada denominata , identificata in catasto al foglio omissis , lamentando che l'occupazione aveva ad oggetto dei terreni facenti parte del demanio statale, come da delimitazione risalente al 1912, concludendo per la condanna della convenuta al rilascio delle citate zone di proprietà pubblica, alla demolizione dell'opera abusivamente edificata, oltre che alla condanna al pagamento di un'indennità di occupazione. La convenuta si costituiva in giudizio, chiedendo il rigetto della predetta domanda. Il Tribunale di Campobasso, con sentenza n. 651/2012 depositata il 5 novembre 2012 , accoglieva la formulata domanda ed accertava la natura demaniale marittima dell'area oggetto di causa, con la condanna della convenuta alla demolizione dell'opera illegittimamente eseguita, al rilascio della stessa area ed al pagamento dell'indennizzo per la protratta occupazione del fondo. 2. Avverso tale sentenza proponeva appello la R.A. , che contestava la correttezza della decisione gravata, quanto alla qualificazione dell'area come demaniale, concludendo per il conseguente rigetto delle domande della parte pubblica. Nella costituzione delle Amministrazioni appellate, che spiegavano anche appello incidentale in ordine alla quantificazione dell'indennizzo riconosciuto con la sentenza di prime cure, la Corte di appello di Campobasso, con sentenza n. 96/2020 pubblicata il 31 marzo 2020 , respingeva il gravame principale e riteneva fondato quello incidentale, condannando la R. al pagamento della somma di Euro 184.523,70, a titolo - per l'appunto - di indennizzo per l'occupazione del suolo oggetto di controversia a far data dal 16 febbraio 1985 e fino al rilascio dell'immobile, oltre interessi legali fino all'effettivo soddisfo e al pagamento delle spese del grado. La Corte molisana, respinta l'eccezione pregiudiziale circa l'asserita violazione dell' art. 342 c.p.c. , passando all'esame merito della questione, e cioè alla verifica dell'appartenenza dell'area oggetto di causa al Demanio marittimo ovvero al patrimonio disponibile dello Stato, rilevava che il Tribunale aveva evidenziato che vi era stata una ricognizione risalente al 1910 ed al 1912, le cui risultanze, quanto all'individuazione dei confini del demanio marittimo erano ancora attendibili, essendo stata svolta nel contraddittorio con le Amministrazioni interessate ed all'esito di un procedimento che aveva visto le parti interessate concordare sugli esiti, senza che i mutamenti intervenuti a far data dal 1912 potessero inficiare la correttezza della delimitazione. Osservava, inoltre, la Corte molisana che, poiché, ai fini dell'efficacia di un'eventuale sclassificazione è necessaria l'adozione di un apposito provvedimento amministrativo che la disponga, nel caso di specie si sarebbe dovuta ritenere irrilevante la ricognizione operata di concerto tra il Compartimento marittimo di Pescara, l'Intendenza di Finanza di Campobasso, l'UTE di Campobasso e l'Ufficio del Genio Civile per le opere marittime di Ancona con verbale dell'11 dicembre 1984, non seguita dall'approvazione dell'autorità marittima centrale, nonché da atti provenienti da PP.AA. diverse da quella marittima, senza potersi configurare una sdemanializzazione tacita ed essendo irrilevante la circostanza che gli occupanti avessero modificato le caratteristiche morfologiche del suolo. Quanto all'appello incidentale proposto dalle Amministrazioni appellate, la Corte di appello ne ravvisava la fondatezza nei termini prima menzionati, sulla base della c.t.u. rinnovata in secondo grado, alla stregua della normativa effettivamente applicabile e con riferimento alla decorrenza pure anteriormente specificata. 3. Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, la R.A. , illustrato da memoria. L'Agenzia del Demanio e il Ministero dell'Economia e delle Finanze hanno resistito con un unico controricorso. La difesa ha depositato memoria in prossimità della pubblica udienza. Ragioni in diritto della decisione 1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia - ai sensi dell' art. 360 c.p.c. , comma 1, n. 4 - la nullità delle sentenze di primo e secondo grado, in relazione all' art. 102 c.p.c. , commi 1 e 2, e all' art. 354 c.p.c. , nella parte in cui, con la sentenza di appello, la Corte molisana ha affermato l'infondatezza dell'eccezione - dalla stessa sollevata - di nullità della sentenza di primo grado, per omessa integrazione del contraddittorio nei confronti di tale RO.An. , poiché la circostanza che quest'ultimo fosse comproprietario degli immobili del giudizio - e, quindi, litisconsorte necessario - risultava solo dai dati catastali, non aventi dirimente efficacia probatoria. 2. Con la seconda censura, la ricorrente ha dedotto - con riferimento all' art. 360 c.p.c. , comma 1, n. 3 - la violazione e falsa applicazione degli artt. 822, 28 e 35 c.n., anche avuto riguardo al recente orientamento delle Sezioni unite di questa Corte espresso con la sentenza n. 7739/2020, in relazione all'erronea valutazione degli elementi dai quali la Corte di appello aveva desunto la natura demaniale del suolo, pure edificato, oggetto di controversia. Ad integrazione di questo motivo la ricorrente ha anche inteso sostenere che - quand'anche si fosse voluta ritenere fondata la ricostruzione di controparte relativa alla necessità di un provvedimento apposito ai fini della sdemanializzazione dei beni in contestazione - l'efficacia equiparabile ad un tale provvedimento, in favore del Comune di , avrebbe dovuto comunque essere rinvenuta nel D.L. n. 80 del 2004, art. 6, comma 2-bis, come convertito dalla L. n. 140 del 2004 e successive modificazioni , contemplante una chiara manifestazione volitiva del legislatore, di natura costitutiva e già, di per sé, perciò efficace, con l'attribuzione al conseguente provvedimento amministrativo dell'Agenzia del Demanio di una natura meramente dichiarativa, in tal modo non incidendo su una situazione di fatto e di diritto già cristallizzata proprio in virtù di detta disposizione normativa. 3. Rileva, innanzitutto, il collegio che l'istanza, formulata nella memoria integrativa depositata dalla difesa della ricorrente, diretta a far dichiarare la litispendenza fra i giudizi pendenti rispettivamente al n. 27847/2020 e n. 12950/2021 aventi il medesimo oggetto e le medesime parti , con la disposizione della conseguente riunione, è inammissibile perché la questione oltretutto non implicante una ipotesi di litispendenza in senso tecnico ai sensi dell' art. 39 c.p.c. risulta prospettata per la prima volta con tale scritto difensivo, non essendo stata formulata nè con il ricorso nè nei gradi precedenti di giudizio. 4. Ciò premesso, il primo motivo è da considerarsi infondato e deve, perciò, essere rigettato. Infatti, al di là di quanto accertato dalla Corte di appello sull'insufficienza della prova documentale prodotta siccome riferita solo ai dati catastali al fine di poter far ritenere sussistente la qualità di comproprietario di RO.An. , va rilevato che anche gli ulteriori documenti indicati con il motivo - di cui si lamenta l'omessa valutazione - non sarebbero stati idonei a fornire tale prova e, quindi, ad imporre al giudice l'obbligo di disporre l'integrazione del contraddittorio difettando, per l'appunto, la prova la ricorrenza dei presupposti per la configurazione di una ipotesi di litisconsorzio necessario . Infatti, a tal proposito, non avrebbero potuto ritenersi probanti nè la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà sottoscritta dal RO.An. , nè il certificato di morte della nonna S.C. indicata come già comproprietaria, unitamente alla R.A. , dei beni oggetto di causa, nella cui successione sarebbe subentrato il citato RO.An. , per rappresentazione in sostituzione del padre rinunciante , nè la dichiarazione di successione della menzionata S. , in difetto di alcun riscontro documentale sulla intervenuta accettazione, da parte dello stesso RO.An. , di tale eredità o dell'allegazione di altro specifico titolo probatorio supportante la dedotta comproprietà. 5. È fondato, invece, il secondo motivo per le complessive ragioni di seguito specificate, avuto riguardo all'accoglimento dell'assorbente questione sollevata con riferimento all'applicabilità del D.L. n. 80 del 2004, art. 6, comma 2-bis, come convertito dalla L. n. 140 del 2004 , e successive modificazioni , contemplante una chiara manifestazione volitiva del legislatore, di natura costitutiva e già, di per sé, efficace, con l'attribuzione al conseguente provvedimento amministrativo dell'Agenzia del Demanio di una natura meramente dichiarativa, in tal modo non incidendo su una situazione di fatto e di diritto già da considerarsi definita in virtù di detta disposizione normativa. Va, infatti, osservato che, nelle more del giudizio di cui trattasi, è intervenuta la legge di conversione n. 140/2004 del D.L. n. 80 del 2004 , che ha introdotto all'art. 6, il comma 2 bis, il quale così recita 2-bis. La fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di Campomarino e di Campobasso e del comune di San Salvo Chieti è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L'attuazione in via amministrativa della ridefinizione della predetta linea di demarcazione è delegata d'Agenzia del demanio, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti . La norma, che nella sua prima versione contemplava il solo Comune di Campomarino, ha visto poi l'aggiunta del Comune di San Salvo con D.L. n. 148 del 2017, art. 17-quinquies , conv. nella L. n. 172 del 2017 , ed infine l'aggiunta - della L. n. 205 del 2017, con l'art. 1, comma 907, - del Comune di . Trattasi di interventi successivi che erano stati giustificati dalla esigenza di porre fine al contenzioso esistente tra lo Stato ed i vari privati che avevano occupato dei terreni che il primo rivendicava come appartenenti al demanio marittimo, e ciò in considerazione del fatto che l'originario intervento del 2004, aveva assicurato per il territorio di Campomarino la definizione stragiudiziale delle controversie pendenti, essendosi preso atto della nuova delimitazione demaniale da parte dell'Agenzia del Demanio. In tal senso rileva anche la relazione illustrativa alla modifica di cui alla legge di conversione n. 148 del 2017, riferita al Comune di San Salvo, nella quale si evidenzia che la finalità della legge era quella di assicurare una nuova delimitazione della fascia demaniale marittima, con efficacia retroattiva, analogamente a quanto già avvenuto per quello di Campomarino, il tutto secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesimo D.L. n. 80 del 2004 . Lo scopo della norma era, poi, quello di risolvere le incertezze sulla collocazione della linea di demarcazione della fascia di demanio marittimo, in quanto appariva controverso il regime giuridico delle relative aree per il consolidarsi di situazioni di proprietà privata in territori ubicati in prossimità dell'ampia fascia appartenente inequivocabilmente al demanio. Nella relazione si evidenziava, altresì, che per effetto dell'intervento normativo anche la fascia demaniale marittima compresa nel territorio di San Salvo diveniva oggetto di una nuova delimitazione, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della legge di conversione del citato D.L. n. 80 del 2004 . Analoghe considerazioni, tenuto conto del mero rinvio - che è dato leggere nella relazione illustrativa al Senato della L. n. 205 del 2017, art. 1, comma 907,- alla giustificazione della precedente modifica riguardante il Comune di San Salvo, valgono peraltro anche in relazione al successivo ampliamento della previsione normativa al Comune di , ponendosi la modifica in un'ideale linea di continuità con il precedente intervento del legislatore regionale, rivelatosi vano per le aspettative dei privati, in ragione della illegittimità della norma come dichiarata dalla Corte costituzionale. Avuto riguardo, quindi, al tenore letterale della norma, e considerati anche gli argomenti di carattere storico che possono trarsi dai lavori preparatori, la norma provvede alla riqualificazione della fascia costiera, con una rideterminazione anche dell'area del demanio marittimo, individuando come limite la linea di demarcazione ricavabile dalle risultanze catastali alla data di sua entrata in vigore. Ritiene, quindi, il collegio che la corretta esegesi della norma è nel senso che sono demaniali solo quelle aree che risultano essere tali secondo le emergenze del catasto alla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 140 del 2004 , ma il tutto con portata retroattiva, dovendosi opinare che le aree invece escluse secondo la riproduzione grafica catastale dal demanio marittimo, lo sono quanto meno sin dalla data di impianto del catasto, dovendosi reputare che a tale data, per scelta del legislatore, lo stesso risultava idoneo a fornire una corretta rappresentazione della reale situazione dominicale. Occorre, altresì ed in senso determinante, chiarire che la norma di cui del D.L. n. 80 del 2004, art. 6, comma 2-bis come aggiunto con la legge di conversione n. 140 del 2004 deve rettamente intendersi come volta a determinare una declassificazione ex lege di aree anche eventualmente ab origine appartenenti al demanio marittimo, e quindi da reputarsi ampiamente satisfattiva dei requisiti formali prescritti dall'art. 35 c.n Il rinvio ad un elemento di carattere obiettivo e predeterminato, quale la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali, unitamente alla espressa previsione di retroattività della norma, denota come l'intento del legislatore fosse quello di provvedere con immediatezza alla rideterminazione delle aree demaniali attesa anche la finalità di porre termine all'annoso contenzioso in atto , di tal che, come confermato anche dall'utilizzo dell'espressione attuazione in via amministrativa , i compiti demandati alle Amministrazioni non consentono - come, invece, ritenuto dalla Corte molisana - che la loro attività abbia efficacia costitutiva ai fini dell'individuazione delle aree demaniali, traducendosi la medesima nel solo adeguamento a quanto già statuito con efficacia immediata nei rapporti dominicali dalla legge stessa in proposito non assumono rilevanza - e devono, in ogni caso intendersi superati alla stregua dell'analisi, compiutamente operata in questa sede, conducente ad un risultato più convincente sul piano sistematico e logico-giuridico della questione - i precedenti di cui a Cass. n. 12945/2014 , perché non contenente l'esame dell'incidenza del citato dal D.L. n. 80 del 2014, art. 6, comma 2-bis a Cass. n. 30476/2019 , nella quale la questione risulta considerata ma solo ai fini della valutazione di insussistenza del requisito di specificità del relativo motivo a Cass. n. 16757/2014 e a Cass. n. 9203/2021 , in cui si accenna solo alla questione in oggetto, ma senza soffermarsi sulla natura, portata ed efficacia della suddetta norma innovativa . È opportuno, altresì, evidenziare che l'allora Ministro delle Infrastrutture e Trasporti, con sua direttiva del 15 aprile 2008 e relativa allegazione - indirizzata, tra gli altri, al Direttore dell'Agenzia del Demanio, al Presidente della Regione Molise, al Sindaco del Comune di Campomarino e alla Capitaneria di Porto di -, ebbe a chiarire, nel senso qui propugnato, che la delimitazione amministrativa dell'Agenzia del Demanio e del Ministero si sarebbe dovuta ritenere quale mero adempimento burocratico, non avente effetto costitutivo, dovendo la citata norma prevista del D.L. n. 80 del 2004, art. 6, comma 2-bis aggiunto, in sede di conversione, dalla L. n. 140 del 2004 qualificarsi come autoesecutiva. Una diversa conclusione contrasterebbe, peraltro, anche con la giurisprudenza di questa Corte, la quale ha più volte affermato che, ove la P.A. emetta ordinanza di rilascio di un immobile, sul presupposto della sua appartenenza al demanio, ed il privato occupante insorga avverso tale ordinanza, al fine di sentire negare la demanialità ed accertare il proprio diritto di proprietà, la relativa controversia spetta alla cognizione del giudice ordinario, in quanto non investe vizi dell'atto amministrativo, ma si esaurisce nell'indagine sulla titolarità della proprietà e, quindi, è rivolta alla tutela di posizioni di diritto soggettivo. Nè assume rilievo che la causa verta anche sulla natura demaniale o meno del bene o sulla sua estensione, trattandosi di carattere che consegue direttamente dalla legge e non postula l'emanazione di atti amministrativi Cass. S.U n. 20596/2013 . Infatti, va ribadito che Cass. S.U. n. 4127/2012 la controversia tra privato e P.A. concernente la proprietà di un immobile, sia quando se ne debba accertare la natura demaniale, sia quando si contesti il potere dell'amministrazione di modificarla, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che le doglianze del privato siano dirette a denunciare errori inerenti la non corretta delimitazione, sul piano sostanziale, tra area pubblica ed area privata, ad impugnare i relativi provvedimenti, oppure a denunciarne i vizi procedurali per carenza o incompletezza dell'attività istruttoria o errori di valutazione, e ciò in quanto la demanialità consegue direttamente dalla legge art. 822 cod. civ. e art. 28 c.n. , e non postula l'emanazione di atti amministrativi, necessari solo nella diversa ipotesi in cui si discuta non sulla natura demaniale del bene, ma sull'esatta delimitazione dei suoi confini Cass. S.U. n. 3068/1978 . L'individuazione, con efficacia peraltro retroattiva, del demanio marittimo è quindi contenuta nella prima parte dell'art. 6, comma 2-bis citato, e ciò con il rinvio a criteri oggettivi e predeterminati, sicché non è corretto affermare che solo a seguito dell'attività devoluta alle Amministrazioni sarebbe possibile definire il regime dominicale delle aree interessate, attribuendo quindi all'operato delle stesse un'efficacia costitutiva che contrasta con la chiara lettera della legge e con la volontà di operare la detta rideterminazione con efficacia retroattiva. L'intervento sollecitato all'Agenzia del Demanio, di intesa con il MIT, è, quindi, finalizzato a dare una concreta attuazione della suddetta norma sul piano della delimitazione e demarcazione fisiche tra il demanio marittimo e le aree che, invece, per volontà del legislatore non ne fanno parte, con l'adozione di un atto di delimitazione ex art. 32 c.n., che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, ha funzione di mero accertamento, sicché, essendo escluso il potere discrezionale della P.A., la contestazione delle risultanze del verbale di delimitazione deve avvenire dinanzi al giudice ordinario, il quale potrà disapplicare l'atto amministrativo se ed in quanto illegittimo Cass. n. 14048/2021 Cass. S.U. n. 7639/2020 Cass. n. 18511/2018 Cass. S.U. n. 4127/2012 Cass. n. 10817/2009 . Dall'esposto impianto argomentativo deriva, perciò, l'accoglimento del secondo motivo di ricorso come impostato nel suo complesso , con conseguente cassazione dell'impugnata sentenza ed il rinvio alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione, che dovrà procedere all'accertamento della natura demaniale o meno dei terreni oggetto di causa, tenendo conto dell'immediata portata precettiva della modifica del D.L. n. 80 del 2004, art. 6, comma 2-bis, conv. dalla L. n. 140 del 2004 , comportante una sdemanializzazione espressa per l'appunto ex lege , la cui attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione della fascia demaniale marittima deve considerarsi avente natura meramente dichiarativa. E, poiché, detta norma stabilisce che la nuova delimitazione di tale fascia ha effetti retroattivi, ne deriva che essa deve considerarsi temporalmente efficace fin dalla data di demarcazione catastale, ovvero a decorrere dall'entrata in vigore del catasto del 1939 e delle successive modificazioni. Il giudice di rinvio dovrà, pertanto, uniformarsi al principio di diritto, secondo cui ai sensi del D.L. n. 80 del 2004, art. 6, comma 2-bis, aggiunto dalla legge di conversione n. 140 del 2004 , come da ultimo modificato dalla L. n. 205 del 2017, art. 1, comma 907, la fascia demaniale marittima compresa nel territorio dei comuni di Campomarino, Termoli e San Salvo è delimitata, con effetti retroattivi, secondo la linea di demarcazione definita sulla base delle risultanze catastali alla data di entrata in vigore della stessa legge di conversione, con la conseguenza che detta norma riveste efficacia di provvedimento di carattere costitutivo implicante la cessazione della demanialità marittima, individuando retroattivamente la linea di demarcazione del demanio, sicché il nuovo regime dei beni deve intendersi acquisito sin dal momento dell'iscrizione in catasto, a far tempo dalla formazione del nuovo catasto edilizio urbano disciplinato dal R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652 e tenendo conto delle eventuali intervenute variazioni della consistenza immobiliare annotate negli atti catastali e risultanti alla data di entrata in vigore della L. n. 140 del 2004 . Non rileva in senso opposto la delega che la medesima norma conferiva all'Agenzia del demanio per l'attuazione in via amministrativa della ridefinizione della linea di demarcazione, consistendo tale attuazione unicamente in un procedimento di delimitazione avente funzione di mero accertamento dei confini del demanio marittimo rispetto alle proprietà private, con esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica amministrazione. La Corte di rinvio provvederà anche a regolare le spese del presente giudizio. P.Q.M. La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso e rigetta il primo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per le spese del presente giudizio, alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione.