Si applica alle cause pendenti fra contribuente e amministrazione finanziaria la norma introdotta in sede di conversione del decreto fiscale numero 146/2021. In particolare, l’articolo 3-bis da una parte dichiara non impugnabile l’estratto di ruolo, e dall’altra indica i casi nei quali è possibile la tutela diretta per il contribuente che sostiene di non aver ricevuto la notifica della cartella.
La disposizione introdotta dalla l. numero 215/2021 specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o notificata in modo invalido è infatti prevista una serie di ipotesi nelle quali il rimedio risulta esperibile se il debitore dimostra che l'iscrizione a ruolo potrebbe danneggiarlo nei confronti della pubblica amministrazione. L'interesse ad agire è una situazione dinamica di natura processuale che incide sulla pronuncia della sentenza. Lo stabiliscono le Sezioni unite civili con la sentenza numero 26283 del 6 settembre 2022, che dichiara altresì infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma. Impugnabilità dell'estratto di ruolo e ius superveniens. Con ordinanza interlocutoria numero 4526 dell'11 febbraio 2022 la V Sezione civile della Cassazione ha rimesso gli atti al Primo Presidente, per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della questione di massima di particolare importanza relativa alla portata applicativa dell'articolo 3-bis d.l. numero 146/2021, convertito dalla l. numero 215/2021, avente ad oggetto la “non impugnabilità dell'estratto di ruolo e limiti all'impugnabilità del ruolo”, ed in particolare se tale norma abbia natura sostanziale con efficacia ex nunc , attenendo al presupposto impositivo, o processuale. L'articolo 3-bis d.l. numero 146/2021 ha introdotto il comma 4-bis all'articolo 2 d.P.R. numero 602/1973, disponendo come regola generale la non impugnabilità dell'estratto di ruolo. Tuttavia, è ammessa l'impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata soltanto se il debitore che agisce in giudizio dimostra che l'iscrizione a ruolo può procuragli un pregiudizio • per la partecipazione ad una procedura di appalto, per effetto di quanto è previsto, in materia di contratti pubblici, dall'articolo 80, comma 4, d.lgs. numero 50/2016 • per la riscossione di somme dovute a suo favore dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lett. a , d.m. numero 40/2008, per effetto delle verifiche indicate all'articolo 48-bis d.P.R. numero 602/1973 • per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione. La norma, quindi, limita le possibilità di difesa del contribuente che sono previste in materia di contenzioso tributario laddove l'impugnabilità del ruolo è espressamente prevista dall'articolo 19, comma 1, d.lgs. numero 5456/1992, secondo cui «il ricorso può essere proposto avverso […] d “il ruolo e la cartella di pagamento”, il cui complemento si rinviene al successivo articolo 2, comma 2, secondo cui “la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”. Nel caso di specie la questione arrivata sino in Cassazione riguarda la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto la rituale notifica dei provvedimenti impositivi cartella, intimazione di pagamento, avviso di iscrizione ipotecaria , e che scopra “occasionalmente” la sussistenza di iscrizioni a ruolo, come pure delle cartella di pagamento e dell'iscrizione ipotecaria, di impugnare “in via diretta” tali atti tributari, con tutela “anticipata”, quindi prima della loro rituale notificazione nei suoi confronti. Nella specie, il contribuente ha affermato di essere venuto a conoscenza dell'iscrizione ipotecaria, delle cartelle di pagamento e del ruolo, solo a seguito della comunicazione degli estratti di ruolo. La questione, risolta dalla Cassazione, con pronuncia a Sezioni Unite numero 19704/2015, deve ora essere affrontata alla luce dell'articolo 3-bis d.l. numero 146/2021, convertito in l. numero 215/2021, avente ad oggetto la “non impugnabilità dell'estratto di ruolo e limiti all'impugnabilità del ruolo”. In particolare, deve verificarsi se lo ius superveniens suindicato abbia o meno valore retroattivo, con eventuale applicabilità anche ai giudizi tributari in corso e, quindi, anche alla controversia in esame. L'innovazione legislativa non prevede alcuna disciplina transitoria, sicché deve decidersi se la novella concerna o meno i giudizi attualmente pendenti. Secondo una prima impostazione teorica la nuova disposizione, avendo carattere processuale e non sostanziale, opera anche per i processi pendenti, in base alla regola “tempus regit actum”, seppure con particolare focalizzazione sulla sussistenza dell'interesse ad agire. Questa prima interpretazione è stata fatta propria dall'Agenzia delle Entrate in occasione di Telefisco 2022, in cui si è affermato che «il legislatore si è posto nel solco già tracciato dalla giurisprudenza di cassazione ed è intervenuto per ribadire la non impugnabilità dell'estratto di ruolo e prevedere le casistiche in cui vi è l'interesse del debitore ad impugnare direttamente il ruolo e la cartella di pagamento che si assume validamente notificata, senza attendere la notifica dell'atto successivo». Viene, dunque, sostenuta la non impugnabilità dell'estratto di ruolo anche prima del 21 dicembre 2021, data di entrata in vigore della nuova norma. Secondo una diversa ricostruzione dottrinale, invece, il principio generale di irretroattività della legge comporta che la nuova disciplina sulla impugnabilità limitata degli estratti di ruolo, o meglio delle cartelle non validamente notificate, come pure delle iscrizioni ipotecarie irritualmente notificate, conosciute tramite l'estratto di ruolo, si applichi alle impugnazioni degli estratti di ruolo proposte a decorrere dalla data di entrata in vigore della novella legislativa. Parte della giurisprudenza di merito ha preferito tale interpretazione, ritenendo che la norma si applichi solo a decorrere dal 21 dicembre 2021 non può qualificarsi come norma di interpretazione autentica, sia perché non indicata come tale dal legislatore, sia perché dopo l'intervento delle sezioni unite di questa Corte numero 19704/2015 , la giurisprudenza si è uniformata ai principi affermati. Si è escluso, quindi, che la norma sia di carattere processuale e quindi applicabile immediatamente, perché non è stato diversamente disciplinata la modalità di introduzione del gravame ovvero della gestione del processo la norma ha esclusivamente modificato la “platea” degli atti impugnabili agendo sui presupposti e quindi sotto un profilo sostanziale. Caso concreto. È una questione di massima di particolare importanza quella risolta dalle Sezioni Unite se e quando il contribuente può impugnare in modo immediato, anche insieme con il ruolo, atti di riscossione che sostiene non gli siano stati mai notificati. E ciò anche per la riscossione di entrate pubbliche extratributarie crediti contributivi e previdenziali ma anche sanzioni amministrative come le multe. In base alla novella, il ruolo e la cartella che si ritiene notificata in modo invalido possono essere impugnati in modo diretto soltanto se il debitore che agisce in giudizio dimostra che l'iscrizione a ruolo può fargli perdere un appalto pubblico, somme di denaro dovutegli da soggetti pubblici o comunque un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione. E la disposizione della l. numero 215/2021 che ha limitato l'accesso diretto è esente da dubbi di costituzionalità non costituisce norma di interpretazione autentica né risulta retroattiva. È il legislatore che, nel regolare specifici casi di azione diretta, stabilisce quando la notificazione invalida implica di per sé il bisogno della tutela davanti al giudice la norma si applica ai processi in corso perché incide sulla pronuncia di una sentenza o ordinanza ancora da compiere e non su uno degli effetti dell'impugnazione. In altri termini la norma ha valenza processuale in quanto plasma l'interesse ad agire che ha natura dinamica e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione cfr. Cass. civ., numero 9094/2017 . L'interesse ad agire inteso come necessità di evitare danni nei rapporti con la pubblica amministrazione deve essere dimostrato e tale dimostrazione può avvenire anche nel corso dei giudizi pendenti anche in sede di legittimità cfr. Cass. civ., sez. unite, numero 21691/2016 , anche attraverso la rimessione in termini. Infine, la Corte dichiara infondati i dubbi di legittimità costituzionale della norma che, nella discrezionalità del legislatore in tema di disciplina del processo, non appare né irragionevole né arbitraria.
Presidente Curzio – Relatore Perrino Fatti di causa Emerge dalla sentenza del giudice d'appello che D.P. ha impugnato l'iscrizione ipotecaria compiuta in proprio danno per un debito tributario, dell'esistenza del quale ha riferito di avere appreso perché emergeva da un estratto di ruolo. Egli ha quindi impugnato anche le iscrizioni a ruolo, le cartelle e le intimazioni di pagamento che figuravano nell'estratto e di cui ha affermato di non aver mai avuto conoscenza, eccependo la prescrizione delle pretese e l'illegittimità dell'iscrizione ipotecaria. La Commissione tributaria provinciale di Napoli ha accolto il ricorso, che ha ritenuto tempestivo perché ha considerato impugnabile l'estratto di ruolo, in conseguenza della mancanza di prova della rituale notificazione delle cartelle e dell'omessa specificazione del relativo contenuto. Inoltre, ha aggiunto, l'agente per la riscossione non aveva dimostrato di aver notificato, o inviato per raccomandata, la comunicazione concernente l'iscrizione ipotecaria. La Commissione tributaria regionale della Campania ha rigettato l'appello proposto da Equitalia Sud, convenendo col giudice di primo grado sull'impugnabilità dell'estratto di ruolo, in quanto parziale riproduzione del ruolo, annoverato tra gli atti impugnabili da D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19. Nel merito, ha ribadito la nullità dell'iscrizione ipotecaria, perché non preceduta dalla comunicazione preventiva contenente l'avviso d'iscrizione del vincolo sull'immobile, secondo il giudice d'appello necessaria anche prima dell'introduzione del D.P.R. numero 602 del 1973 art 77 comma 2 bis. Contro tale sentenza propone ricorso per cassazione Equitalia Sud s.p.a., che affida a tre motivi, cui il contribuente replica con controricorso. La sezione tributaria di questa Corte ha individuato, ai fini della decisione del giudizio, la questione di massima di particolare importanza concernente i limiti d'impugnazione fissati dal D.L. numero 146 del 21 ottobre 2021, articolo 3-bis, convertito con L. 17 dicembre 2021, numero 215, e ha conseguentemente sottoposto al Primo Presidente la valutazione dell'assegnazione del ricorso alla cognizione delle sezioni unite. Ne è seguita la fissazione della pubblica udienza dinanzi a queste sezioni unite, in prossimità della quale l'Agenzia delle entrate-Riscossione, quale successore di Equitalia, ha depositato memoria e la Procura generale ha illustrato per iscritto le proprie conclusioni. Si è quindi disposto il rinvio del giudizio all'odierna udienza. Ragioni della decisione 1.- La questione sottoposta dalla sezione tributaria concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione, e che ne scopra l'esistenza, di impugnarli immediatamente, anche insieme col ruolo. Su questa possibilità ha inciso D.L. numero 146 del 21 ottobre 2021, articolo 3-bis, come convertito, che ha limitato l'accesso alla tutela immediata, configurata, invece, da queste sezioni unite con la sentenza numero 19704/15 come alternativa, e rimessa alla facoltà della parte, rispetto a quella differita prevista dal D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19, comma 3, ultima parte. V'e' quindi da stabilire se la nuova norma si applichi ai giudizi pendenti e se vada esente dai dubbi di legittimità costituzionale che si potrebbero prospettare secondo la Procura generale e la stessa ordinanza interlocutoria. 1.1.- Il tema è evocato dal secondo motivo di ricorso, col quale l'agente per la riscossione lamenta la violazione del D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19, comma 1, evidenziando che l'estratto di ruolo è mero atto interno dell'amministrazione finanziaria, di modo che i vizi che lo concernono possono essere fatti valere soltanto con l'impugnazione di un atto impositivo in senso proprio, ossia della cartella di pagamento, in cui esso è trasfuso. In mancanza della notificazione di un tale atto, non sussisterebbe in capo al contribuente un interesse concreto e attuale ex articolo 100 c.p.comma a proporre un giudizio dinanzi alle commissioni tributarie, perché non è ammissibile richiedere l'accertamento negativo del credito tributario. 2.- Il motivo e', tuttavia, inammissibile perché non è congruente con la materia giustiziabile definita dalla sentenza impugnata, calibrata sull'iscrizione ipotecaria relativa al debito tributario oggetto delle cartelle di pagamento indicate nell'estratto di ruolo. 2.1.- Non si discute, quindi, dell'impugnazione immediata degli atti emergenti dall'estratto di ruolo, ma, per quest'aspetto, di un'impugnazione recuperatoria il contribuente, impugnando l'iscrizione ipotecaria e gli atti in base ai quali essa è avvenuta, ha contestato anche il debito tributario che ne è a fondamento in termini, con riguardo a iscrizione ipotecaria relativa a un debito per sanzioni pecuniarie irrogate per violazioni di norme del codice della strada, vedi Cass. numero 20489/18 . 3.- Ne' a diverse conclusioni è possibile pervenire in base al primo motivo di ricorso, col quale l'agente per la riscossione lamenta l'illogicità e l'apparenza della motivazione della sentenza impugnata, là dove il giudice d'appello avrebbe, tra l'altro, trascurato di esaminare sei cartelle di pagamento, che si assumevano non notificate, diverse da quelle sottese all'iscrizione ipotecaria e impugnate insieme con questa. Il motivo è difatti carente di specificità, in quanto con esso ci si limita a dedurre genericamente che si era dimostrato documentalmente che gli estratti di ruolo impugnati erano di due categorie, 6 erano relativi a cartelle di pagamento che si assumeva non essere state notificate e quindi impugnati di per sé come semplici estratto di ruolo 26 invece erano relativi ad altrettante cartelle sottese all'iscrizione ipotecaria in uno ad essa impugnate e ciò sebbene di tale dimostrazione documentale non vi sia traccia nell'enumerazione delle ragioni poste a fondamento delle difese di primo e di secondo grado e indicate nella narrativa del ricorso, e benché il giudice di primo grado avesse rimarcato la genericità delle difese svolte dall'agente per la riscossione, proprio per mancanza di adeguata documentazione del contenuto delle cartelle. In relazione a questo profilo la censura è dunque inammissibile. 3.1.- Risulta quindi irrilevante la richiesta di parziale cessazione della materia del contendere avanzata in memoria dall'Agenzia delle entrate-Riscossione, la quale ha rappresentato che alcune cartelle, ivi enumerate, sono da ritenere annullate in base rispettivamente al D.L. numero 119 del 2018 articolo 4, comma 1, come convertito, e al D.L. numero 41 del 2021 articolo 4, comma 4, come convertito. Non emerge difatti che l'annullamento delle cartelle in questione abbia condotto alla riduzione dell'iscrizione ipotecaria, che è l'atto lesivo dell'interesse materiale dedotto in giudizio v. Cass. numero 5098/22 e, coerentemente, il contribuente, in sede di discussione, non ha convenuto con l'Agenzia che sia stato anche parzialmente eliminato il contrasto tra le parti. Il motivo è inammissibile anche per gli altri profili in cui si articola quanto alla dedotta omessa motivazione in relazione all'eccezione di parziale difetto di giurisdizione, esso sconta il deficit di genericità in relazione alla descrizione delle cartelle già evidenziato in relazione all'eccezione d'indeterminatezza della domanda per mancanza d'indicazione in ricorso dei numeri identificativi di ciascuna cartella di pagamento, l'inammissibilità, per mancanza di decisività, deriva dall'oggetto del giudizio e dal tenore delle difese del contribuente, che assume di non aver conosciuto l'esistenza delle cartelle prima dell'iscrizione ipotecaria. 4.- Inammissibile è altresì il terzo motivo di ricorso, col quale si deduce l'omesso esame del fatto decisivo costituito dalla produzione da parte di Equitalia della documentazione comprovante la regolare notificazione delle cartelle di pagamento sotto le spoglie del vizio di motivazione s'introduce, quanto alla rilevanza probatoria delle fotocopie, una censura di violazione dell'articolo 2719 c.c., di modo che nessun fatto in senso storico-naturalistico è allegato. Il ricorso e', in definitiva, inammissibile in relazione a tutti i motivi ai quali è affidato. 5.- La questione evocata dal primo motivo di ricorso va comunque affrontata, perché di particolare importanza, ex articolo 363 c.p.c. essa comporta la verifica della tenuta dei principi fissati da queste sezioni unite, nonché della portata del diritto sopravvenuto. Con l'indicata sentenza numero 19704/15 si è stabilito che il ruolo e/o la cartella sono immediatamente impugnabili, anche in mancanza di rituale notificazione, e che non vi è d'ostacolo D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19, comma 3 ultima parte, secondo il quale la mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili, adottati precedentemente all'atto notificato, ne consente l'impugnazione unitamente a quest'ultimo conf., fra varie, Cass. nnumero 27799/18, 22507/19 e 12070/22 . 5.1.- La lettura costituzionalmente orientata di questa norma, si è argomentato, comporta che l'impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notificazione di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza. Non e', quindi, esclusa la possibilità di far valere tale invalidità anche prima l'accesso alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile oppure più gravoso, quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione. 6.- Ai fini dell'immediata giustiziabilità del ruolo e/o della cartella invalidamente notificata o addirittura non notificata non e', tuttavia, sufficiente, anche nella prospettiva dell'orientamento così maturato, il fatto in sé dell'invalidità o dell'omissione della notificazione, che non vizia la cartella, ma può incidere sul merito della controversia, ai fini della prescrizione, e può determinare la decadenza dal potere di riscossione Cass. sez. unumero , numero 7514/22, punto 6 della motivazione . 6.1.- La notificazione non è difatti elemento costitutivo dell'atto, ma condizione di efficacia Cass., sez. unumero , numero 40543/21 in termini, in relazione alla cartella, numero 26310/21 , e quella della cartella equivale, uno actu, alla notificazione del titolo esecutivo e del precetto Cass., sez. unumero , numero 7822/20 . 7.- Coerentemente, proprio con la sentenza numero 19704/15, queste sezioni unite, appunto prendendo le mosse dall' indiscutibile recettizietà dell'atto tributario, in virtù della quale il ruolo è atto che deve essere notificato e la sua notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento , hanno fondato l'ammissibilità dell'impugnazione sul bisogno di tutela dato dall'interesse a contrastare l'avanzamento della sequenza procedimentale in corso l'invalidità della notificazione e, a maggior ragione, l'omissione di essa , hanno ritenuto, rileva in quanto, impedendo la conoscenza dell'atto e quindi la relativa impugnazione, produca l'avanzamento del procedimento sino alla conclusione dell'esecuzione. 7.1.- D'altronde, anche quanto alla tutela successiva, D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19, comma 3 ultima parte, comunque esige o il bisogno di tutela recuperatoria, di modo che il contribuente possa impugnare con l'atto consequenziale anche quello presupposto non notificato facendo valere i vizi che inficiano quest'ultimo e contestando alla radice il debito tributario reclamato nei propri confronti, oppure, appunto, il bisogno d'interrompere la sequenza procedimentale che sia proseguita illegittimamente, perché viziata dall'omessa, o dall'irrituale notificazione dell'atto presupposto, del quale il destinatario non abbia avuto conoscenza Cass., sez. unumero , numero 16412/07, e sez.unumero , numero 5791/08 conf., tra varie, nnumero 1144/18 e 19982/19, punti 8 e 9 . 8.- Il bisogno di tutela immediata scaturisce dunque, nella prospettazione delle sezioni unite, dalla necessità di evitare che il danno derivante dall'esecuzione divenga irreversibile, se non in termini risa rcitori. 8.1.- Si ritenevano difatti sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa, nel caso in cui fosse progredita l'azione esecutiva nonostante l'invalidità o anche l'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento a.- per un verso, si escludeva che si potesse adire il giudice tributario per l'impugnazione di un atto esecutivo come il pignoramento, in quanto tale estraneo ai confini della giurisdizione tributaria, come delineati dal D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 2, Cass., sez. unumero , numero 21690/16 b.- per altro verso, la possibilità di proporre opposizione ex articolo 615 c.p.c., inizialmente esclusa dal D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 54, nel regime antecedente alla novella dovuta al D.Lgs. numero 46 del 1999 Cass., sez. unumero , numero 212/99 sez. unumero , numero 2090/2002 numero 25855/13 , è stata poi limitata, nel regime successivo, in base al D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 57, alla deduzione dell'impignorabilità dei beni laddove non è consentita, quanto alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo, ossia, appunto, alla regolarità del ruolo e alla notificazione della cartella, l'opposizione agli atti esecutivi ex articolo 617 c.p.c. 9. Quelle limitazioni, tuttavia, non sono più attuali. Dapprima queste sezioni unite Cass., sez. unumero , nnumero 13913 e 13916/17 in termini, tra varie, sez. unumero , numero 7822/20, cit. hanno stabilito che il pignoramento che costituisca il primo atto col quale si esprime la volontà di procedere alla riscossione di un credito, in mancanza di precedenti atti ritualmente notificati, suscita l'interesse ad agire e va impugnato davanti al giudice tributario, in base al D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19 e articolo 2, comma 1, secondo periodo. 9.1.- Poi, anche sulla scia di questa giurisprudenza, la Corte costituzionale con sentenza numero 114/18 ha escluso qualsivoglia vuoto di tutela nel caso di omessa o invalida notificazione della cartella di pagamento o dell'eventuale successivo avviso contenente l'intimazione ad adempiere se il contribuente contesta il titolo della riscossione coattiva, o la regolarità formale e la notificazione di esso, la tutela c'e' ed è garantita in maniera piena dal giudice tributario al riguardo, si veda Cass., sez. unumero , numero 28709/20 . Quella Corte ha inoltre posto rimedio alla carenza di tutela che si profilava dinanzi al giudice ordinario, affermando l'illegittimità costituzionale del suddetto articolo 57 nella parte in cui non prevede che, nelle controversie che riguardano gli atti dell'esecuzione forzata tributaria successivi alla notificazione della cartella o all'intimazione di pagamento, sono ammesse le opposizioni regolate dall'articolo 615 c.p.comma E, a fondamento della decisione, ha appunto evidenziato che la pur marcata peculiarità dei crediti tributari non è tale da giustificare che non vi sia una risposta di giustizia se non dopo la chiusura della procedura di riscossione ed in termini meramente risarcitori . Il principio della tutela immediata affermato dalla richiamata sentenza delle sezioni unite del 2015 è dunque superato, come ineludibile e pronosticabile conseguenza del descritto ampliamento delle tutele esperibili a fronte dell'ingiusta prosecuzione della sequenza procedimentale, che quella giurisprudenza considerava non si configura quindi affidamento tutelabile per chi vi abbia confidato v. Cass., sez. unumero , numero 4135/19 . 10.- In realtà, proprio perché nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l'intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall'estratto di ruolo, l'esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l'azione è da qualificare di accertamento negativo in termini, da ultimo, Cass. numero 3990/20, punto 2.6 . E, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile Cass., sez. unumero , numero 24011/07 sez. unumero , numero 21890/09 . 11.- Per i giudizi non tributari, che questa struttura non hanno, l'interesse a promuovere azione di accertamento negativo della sussistenza dei crediti riportati nell'estratto di ruolo è stato variamente configurato. Lo si è escluso, qualora la cartella sia stata notificata in precedenza, in mancanza di iniziative esecutive, per l'insussistenza di un conflitto riconoscibile come tale Cass. nnumero 20618 e e 22946/16, in relazione a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada conf., con riguardo all'estratto di ruolo contributivo, numero 6723/19 . 11.1.- Si e', però, anche sottolineato che in un'azione di mero accertamento l'interesse ad agire non implica necessariamente l'attualità della lesione di un diritto, essendo sufficiente uno stato d'incertezza oggettiva, anche non preesistente al processo tra varie, Cass. numero 16022/02 numero 16262/15 . Sicché si è ravvisato l'interesse nella contestazione dell'avvenuta prescrizione del credito in epoca successiva alla notificazione della cartella Cass., numero 29294/19, nonché sez. unumero , numero 7514/22, cit., punto 13, che lo identifica con la negazione di essere debitore, ma che risolve altra questione di diritto in termini, numero 7593/22, relativa a un caso in cui si discuteva della regolarità della notificazione della cartella . 11.2.- In posizione mediana si è poi stabilito che l'istante non si può limitare ad affermare l'acquisita conoscenza, tramite l'estratto di ruolo, della pretesa indicata come prescritta, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga lo stato d'incertezza che sorregge l'azione Cass. numero 7353/22 . 12.- In questo composito panorama le impugnazioni degli atti e le contestazioni dei crediti riportati negli estratti di ruolo hanno continuato a proliferare, come emerge dalla relazione finale della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 30 giugno 2021, per far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d'eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l'agente della riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero delle pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui avesse rinunciato anche all'esercizio della tutela . 12.1.- L'inefficienza della riscossione coattiva, difatti, che ha indotto la Corte costituzionale a sollecitare il legislatore a riformarne i meccanismi Corte Cost., numero 120/21 in precedenza, anche Corte Cost. numero 51/19 stigmatizzava le inefficienze del sistema riscossivo , e l'adozione, in esito a distinti processi di discarico per inesigibilità delle quote iscritte a ruolo, del sistema scalare inverso, che prevede lo Ricomma 2015 numero 22798 sez. SU - ud. 19-07-2022 -11- scaglionamento in ordine cronologico, inverso a quello dell'affidamento in carico, dei termini di presentazione e controllo delle comunicazioni di inesigibilità L. numero 190 del 2014 articolo 1, comma 684 , hanno determinato l'accumularsi di un magazzino della riscossione caratterizzato, secondo quanto segnala in memoria l'Agenzia delle entrate-Riscossione, da una stratificazione di crediti vetusti, non riscossi e, di fatto, non suscettibili di riscossione, rispetto ai quali, essa sostiene, nessuna iniziativa esecutiva verrà giammai attivata. 13.- E' allora intervenuto il legislatore, il quale, con D.L. numero 146 del 21 ottobre 2021, articolo 3-bis, inserito in sede di conversione dalla L. numero 215 del 2021, novellando D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 12, intitolato alla Formazione e contenuto dei ruoli , in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che L'estratto di ruolo non è impugnabile , ma anche che Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs. numero 50 del 18 aprile 2016, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a , del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, numero 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione . 13.1.- La norma riguarda la riscossione delle entrate pubbliche anche extratributarie in base, in particolare, alla combinazione degli del D.Lgs. numero 46 del 1999 articolo 17 e 18 quanto ai crediti contributivi e previdenziali vedi, a proposito del D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 49,Cass., sez. unumero , numero 33408/21 , e giusta la L. numero 689 del 1981 articolo 27 e D.Lgs. numero 285 del 1992 articolo 206, in relazione alle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione delle quali è disciplinata dalle norme previste per l'esazione delle imposte dirette cfr., con riguardo al fermo, Cass. numero 22018/17 . 14.- La prima disposizione del D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 12 comma 4 bis è ricognitiva della natura dell'estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dal D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19 tra quelli impugnabili sulla distinzione si sono soffermate queste sezioni unite con la già citata sentenza numero 19704/15 e non constano voci dissonanti in linea, anche l'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza numero 4/22 . 14.1.- Quel che s'impugna è quindi l'atto impositivo o riscossivo menzionato nell'estratto di ruolo di modo che inammissibile è l'impugnazione dell'estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata tra varie, Cass. numero 21289/20 , o che sia rivolta a far valere l'invalidità di un'intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l'omessa notificazione delle cartelle di pagamento sempre tra varie, v. Cass. numero 31240/19 . 15.- E' la seconda disposizione della disciplina sopravvenuta che ha suscitato accesi fermenti, dei quali si fornisce ampio riscontro nell'ordinanza interlocutoria. 15.1.- Non si tratta, come pure si è sostenuto, di una norma d'interpretazione autentica, men che mai del D.Lgs. numero 546 del 1992 articolo 19. Non soltanto essa non si qualifica come tale, ma nemmeno assegna ad altra disposizione un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario v. tra varie, Corte Cost., nnumero 257 e 271/11, numero 132/16 e numero 167/18, nonché Cass., sez. unumero , nnumero 9560/14 e 12644/14 . 16.- Ne' la norma è retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto essa non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento né introduce motivi d'impugnazione o foggia quelli che già potevano essere proposti. 16.1.- E' quindi manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale posto in relazione all'articolo 3 Cost. dalla Procura generale, secondo cui la norma potrebbe mutare gli esiti dei processi in corso, violando i principi di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di coerenza e certezza dell'ordinamento sull'accesso al sindacato di costituzionalità attraverso il giudizio ex articolo 363, comma 3, c.p.c., cfr. Cass., sez. unumero , numero 20661/14 e Corte Cost. numero 119/15 . Questi principi, applicabili anche in materia processuale, limitano l'efficacia retroattiva della legge, di modo che l'inosservanza di essi si risolve in irragionevolezza e comporta, di conseguenza, l'illegittimità della norma retroattiva tra varie, Corte Cost. nnumero 103 e 170/13 numero 69/14 da ultimo, numero 145/22 . 17.- Con la norma in questione, invece, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione diretta , stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell'incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l'interesse ad agire. 17.1.- Questa condizione dell'azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti tra varie, Cass. numero 9094/17 sez. unumero , numero 619/21 , e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza o dell'ordinanza , che è ancora da compiere, e non già su uno uno degli effetti dell'impugnazione. 18.- E' quindi coerente che l'interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato Sarebbe in contrasto con la funzione del processo una struttura di questo che fosse regolata in modo da consentire l'eventuale abuso delle misure giudiziarie ai fini dell'utile di una sola parte, mossa da intenti defatigatori , e pertanto non meritevole di tutela giuridica Corte Cost. numero 113/63 , in armonia col principio costituzionale del giusto processo, ex articolo 111 Cost. 18.1.- La dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti. Quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario tra varie, v. Cass. numero 268/22 , posto che l'assolutezza dell'impedimento a rappresentare quel pregiudizio è determinata dalla novità della norma che l'ha previsto a maggior ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo. L'interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull'operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all'ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa Cass., sez. unumero , numero 21691/16, punto 16 , mediante deposito di documentazione ex articolo 372 c.p.comma sull'ammissibilità del deposito di documenti concernenti la persistenza dell'interesse ad agire, cfr., tra varie, Cass. numero 26175/17 , o anche fino all'udienza di discussione, prima dell'inizio della relazione, o fino all'adunanza camerale, se insorto dopo qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio. 19.-Manifestamente infondati sono poi i dubbi di legittimità costituzionale, prospettati dalla dottrina con riguardo agli articolo 3,24,113 e 117 Cost., quest'ultimo nella prospettiva CEDU, perché, per un verso, la misura, indirizzata a scoraggiare impugnazioni pretestuose , non sarebbe proporzionata, finendo col punire anche le scelte che pretestuose non siano. Per altro verso, le ipotesi tipizzate di tutela immediata sarebbero discriminatorie rispetto a fattispecie ad esse omogenee, ed evidenzierebbero vuoti di tutela, per l'assenza nell'elenco di casi in cui non si configurerebbero atti successivi mediante l'impugnazione dei quali si possa recuperare l'impugnazione del ruolo e della cartella non notificati, tra i quali campeggerebbe quello regolato dal D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 72 bis. Sicché potrebbero essere lesi i principi fissati dall'articolo 6 della CEDU Diritto a un equo processo e dall'articolo 1 del Protocollo addizionale numero 1 della Convenzione Protezione della proprietà . 19.1.- Su direttrice opposta, si è segnalata, con riguardo al giudizio tributario, l'intrinseca irrazionalità della norma sopravvenuta, perché ammette un'impugnativa di atti scardinati dalla notificazione, senza ancorarla a un termine decadenziale, in modo da collocarla ordinatamente nell'ambito della sequenza generalmente prevista dalla normativa vigente. La manifesta infondatezza di questi dubbi scaturisce dall'ampia discrezionalità di cui dispone il legislatore in tema di disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà tra varie, Corte Cost. nnumero 58 e 80/20 13/22 numero 73/22 . 20.- La disciplina in questione non è difatti irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l'esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle cartelle, e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso per considerazioni almeno in parte analoghe, si veda Corte Cost. numero 155/14 . In particolare le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale in particolare con la sentenza numero 77/18 , che, a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera . 20.1.- Nel contempo, però, la norma nuova assicura comunque tutela anche al contribuente, e nonostante la struttura impugnatoria del processo tributario, nei casi in cui ne ravvisa il bisogno, ossia qualora vi sia lo specifico pregiudizio ivi contemplato. 21.- Questa tutela, in base al tenore della norma, e alle ragioni che ne sono alla base fronteggiare le impugnazioni avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l'agente della riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero delle pretese ad esse sottese , riguarda i soli atti invalidamente notificati o non notificati ivi contemplati e nelle sole ipotesi stabilite. I casi indicati sono quindi tassativi e non esemplificativi, per cui l'interprete non può crearne altri. 21.1.- E' allora escluso che sia minato il sistema, come si è adombrato in relazione al giudizio tributario, al modello del quale è soltanto apportata una modesta deroga. 22.- Proprio perché la tutela riguarda atti invalidamente notificati o non notificati, e quindi inefficaci, inoltre, è ultronea la ricerca di un termine al quale ancorare il dies a quo per l'impugnazione questa ricerca, che ha senso soltanto se il termine sia da ritenere perentorio, è volta a ricavare la certezza della definitività dell'atto dall'omessa impugnazione entro quel termine. La definitività e', tuttavia, predicato degli effetti dell'atto, laddove gli effetti dell'atto non notificato o invalidamente notificato, o che si assume sia stato tale, mai prodottisi, mai a maggior ragione possono divenire definitivi. 22.1.- Si tratta, come si è già sottolineato ad altri fini in passato cfr. ancora Cass., sez. unumero , nnumero 16412/07 e 5791/08, cit. , di una tutela facoltativa la disposizione in esame non impone, ma consente di sperimentarla, come emerge con chiarezza dall'uso della locuzione sono suscettibili di diretta impugnazione . 23.- L'articolo 24 Cost., anche in combinazione con l'articolo 113, d'altronde, là dove garantisce l'accesso alla giurisdizione, non predetermina alcuna forma di tutela, né vincola il legislatore sul contenuto dei poteri da attribuire agli organi giurisdizionali effettività della tutela giurisdizionale non significa che necessariamente deve essere consentito di sperimentare la tutela immediata, ma vuol dire che la pretesa deve trovare, se fondata, la sua concreta soddisfazione Corte Cost. numero 63/82 , senza l'imposizione di oneri o di modalità tali da rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento dell'attività processuale Corte Cost., numero 23/15 numero 44/16 numero 121/16 . 23.1.- Il che è nel caso in esame da escludere, anzitutto perché, almeno quanto al giudizio tributario, si discute di un ampliamento, e non di una compressione della tutela ordinariamente esperibile inoltre, perché il potere cautelare del quale sono muniti il giudice tributario e quello ordinario, anche dell'esecuzione, scongiura il rischio che si configurino zone franche da interventi giurisdizionali. 24.- Pure a fronte dell'invalida o dell'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento, difatti, c'e' sempre un giudice chiamato a pronunciarsi sulle doglianze del contribuente, che impugni l'atto successivo, anche se esecutivo, o alternativo all'esecuzione, perché volto a indurre il debitore all'adempimento Cass., sez. unumero , numero 959/17 numero 40763/21 , come ha fatto D.P. impugnando l'iscrizione ipotecaria tra varie, Cass., sez. unumero , numero 7822/20, cit. sez. unumero , numero 8465/22 . 24.1.- Analogamente, nei giudizi non tributari, in caso di omessa o invalida notificazione di cartella o intimazione, il debitore può impugnare l'iscrizione ipotecaria o il fermo di beni mobili registrati, o il relativo preavviso, anche per far accertare l'insussistenza della pretesa Cass., sez. unumero , numero 15354/15 numero 28528/18 numero 18041/19 numero 7756/20 può proporre opposizione all'esecuzione, qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all'esecuzione forzata, mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all'esecuzione Cass., numero 477/71 numero 16281/16 nnumero 16512 e 24461/19 e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l'omessa notificazione dell'atto presupposto come ragione di invalidità derivata dell'atto successivo, posto che, nel sistema delle opposizioni esecutive secondo il regime ordinario, l'irregolarità della sequenza procedimentale dà appunto luogo ad un vizio deducibile ai sensi dell'articolo 617 c.p.c., quindi nel termine di venti giorni decorrente dal primo atto del quale l'interessato abbia avuto conoscenza legale Cass., sez. unumero , numero 22080/17, punto 8.3, nonché, tra varie, numero 1558/20 numero 20694/21 numero 40763/21, cit. . 25.- Nessun vuoto di tutela si configura anche nell'ipotesi del pignoramento di crediti ex D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 72 bis, in relazione al quale si paventa in dottrina il rischio di un solve et repete incompatibile col diritto al rispetto dei beni, perché la tutela giurisdizionale risulterebbe tardiva in relazione alla decurtazione patrimoniale già subita dalla parte privata. 25.1.- Questa speciale forma di pignoramento, pur svolgendosi in via stragiudiziale in mancanza di opposizioni delle parti, dà comunque luogo a un processo esecutivo per espropriazione di crediti presso terzi. E l'intervento del giudice dell'esecuzione è sempre possibile, pure per sospendere l'efficacia dell'ordine al terzo di pagare direttamente all'agente per la riscossione, su istanza del debitore e, comunque, in generale, in caso di proposizione di una delle opposizioni previste dagli articolo 615 e 617 c.p.comma e, quindi, anche inaudita altera parte, al fine di evitarne l'attuazione nelle more della comparizione delle parti Cass. numero 2857/15 numero 26549/21 proprio in relazione, d'altronde, a opposizioni all'esecuzione concernenti questo pignoramento si è pronunciata la richiamata Corte Cost. numero 114/18 . 26.- Fuori bersaglio sono pure i dubbi relativi al preteso vuoto di tutela che si produrrebbe nel caso del fallimento, in seno al quale è sufficiente la produzione dell'estratto di ruolo ai fini dell'ammissione al passivo del credito da esso risultante. Il ruolo non rileva certo come titolo esecutivo, ma serve a individuare, anche ai fini degli accessori, i crediti opponibili alla massa e i relativi privilegi. E altrettanto vale per l'estratto di ruolo, il quale, benché non sia atto impositivo, comunque contiene e, quindi, documenta gli elementi del ruolo. La notificazione della cartella è dunque quantomeno irrilevante la funzione d'informare il curatore è assolta dal deposito della domanda d'insinuazione corredata di documenti dimostrativi come, appunto, l'estratto di ruolo, che consente, qualora siano ancora ammesse contestazioni, quanto ai crediti tributari, di proporre impugnazione dinanzi alle Commissioni tributarie in base al D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 88 comma 2, a meno che non si tratti di fatti sopravvenuti, ossia a valle dell'iscrizione a ruolo Cass., sez. unumero , numero 34447/19 conf., numero 13767/21 , e, in relazione agli altri, d'integrare la documentazione giustificativa già prodotta Cass., sez. unumero , numero 33408/21 conf., numero 5430/22 . 26.1.- La norma sopravvenuta, quindi, non è applicabile, perché non si discute di tutela immediata a fronte di un atto della riscossione non notificato nel caso del fallimento, non si prospetta alcun atto successivo alla cartella, posto che la riscossione è esclusa dall'esecuzione concorsuale in atto, e l'interesse, che è quello a opporsi all'ammissione del credito, è in re ipsa. 27.- Manifestamente infondati sono anche i dubbi concernenti gli adombrati profili di discriminazione. Non sussiste, difatti, un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole procedurali Corte Cost. numero 101/06 numero 67/07 numero 393/08 . Non solo la selezione dei pregiudizi operata dal legislatore è espressione di discrezionalità non irragionevole, in quanto identifica una coerente serie di rapporti con la pubblica amministrazione, di modo che la ponderazione che ne risulta è espressione di attenzione rivolta anche ai risvolti applicativi e di un bilanciamento effettuato in concreto. 27.1.- Quanto poi all'asimmetria della norma sottolineata dalla Procura generale, perché tutta a favore dell'amministrazione finanziaria, che si riverbererebbe per altro profilo sulla violazione dell'articolo 3 Cost., basti il richiamo dell'esigenza, di rilievo costituzionale, del regolare svolgimento della vita finanziaria dello Stato tra varie, Corte Cost. nnumero 281/11 90/18 175/2018 104/19 142/20 . 28.- Sono quindi palesemente infondati anche i sospetti adombrati nella prospettiva dei diritti presidiati dalla CEDU e dal relativo Protocollo addizionale numero 1. 28.1.- Il diritto a un processo equo, di cui l'accesso alla giustizia è aspetto, non è difatti assoluto e si presta a limitazioni concernenti le condizioni di ammissibilità della domanda, che richiedono per loro natura una regolamentazione da parte dello Stato, il quale gode di un certo margine di apprezzamento Corte EDU, Trevisanato comma Italia, numero 32610/07, 15 settembre 2016, p.33 Corte EDU, Zubac comma Croazia, numero 40160/12, 5 aprile 2018, p.78 . Le limitazioni, d'altronde, sono legittime, poiché legittimo è lo scopo che perseguono, laddove l'accesso ridotto alla tutela immediata non incide sul diritto a un processo, poiché resta piena e ampia la tutela generale, presidiata anche dai poteri cautelari del giudice. 29.- Evidentemente infondati sono, allora, gli ulteriori dubbi di legittimità costituzionale proposti dalla Procura generale, in relazione agli articolo 101 e 104 Cost., per il mancato rispetto delle funzioni costituzionalmente assegnate al giudice, che sino al giorno prima dell'introduzione della norma avrebbe potuto esaminare nel merito i ricorsi in questione. 29.1.- Il giudice è difatti chiamato all'interpretazione evolutiva della norma, e dei nuovi significati che essa possa assumere per effetto di successive modificazioni, abrogazioni e sostituzioni, quando ne fa applicazione, fissando il momento di inveramento di tale evoluzione in termini, Cass., sez. unumero , numero 15144/11 . 30.- Va quindi affermato, ex articolo 363 c.p.c., il seguente principio di diritto In tema di riscossione a mezzo ruolo, D.L. numero 146 del 21 ottobre 2021, articolo 3-bis inserito in sede di conversione dalla L. 17 dicembre 2021, numero 215, col quale, novellando D.P.R. numero 602 del 1973 articolo 12, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli articolo 3,24,101,104,113,117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'articolo 6 della CEDU e all'articolo 1 del Protocollo addizionale numero 1 della Convenzione . 30.1.- La rilevanza della questione trattata comporta la compensazione delle spese del giudizio. P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso e compensa le spese. Ai sensi dell'articolo 363 c.p.c., detta il principio di diritto indicato al punto 30 della motivazione. Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.