La Corte di Cassazione si pronuncia sul prossimo referendum costituzionale

I provvedimenti adottati dall’Ufficio Centrale per il Referendum hanno natura soltanto formale di atti giurisdizionali, poiché configurano un momento del procedimento legislativo rivolto solo al perseguimento di interessi pubblici.

Così si è espressa la Corte di Cassazione con la sentenza n. 24102/16 depositata il 28 novembre. Il dibattito sul quesito. Con ricorso depositato avanti alla Corte di Cassazione il Codacons ha impugnato le ordinanze di ammissione delle richieste di referendum avanzate da parlamentari e comitati promotori sul testo di Legge Costituzionale approvato dal Parlamento in seconda votazione a maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi intitolato Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione”. Secondo la prospettazione del Codacons, l’Ufficio Centrale per il Referendum avrebbe superato i limiti esterni della propria giurisdizione, invadendo la sfera di attribuzioni riservata al Governo là dove ha valutato la conformità del quesito referendario ai requisiti prescritti dall’art. 16, l. 25 maggio 1970, n. 352 Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo” . Ufficio Centrale per il Referendum presso la Corte di Cassazione un organo giurisdizionale senza potere giurisdizionale. Rigettando il ricorso del Codacons, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno evidenziato che le ordinanze dell’Ufficio Centrale per il Referendum non rappresentano un atto di natura giurisdizionale, ribadendo un principio già espresso in passato seppur con riferimento al diverso istituto del referendum abrogativo e condiviso a più riprese dalla giurisprudenza amministrativa. Secondo la Corte, le determinazioni assunte dall’Ufficio Centrale per il Referendum sono difatti emanate da un organo neutrale nella prospettiva di tutela dell’ordinamento generale dello Stato e della realizzazione del pubblico interesse, da cui non può che discendere il proprio difetto assoluto di giurisdizione. E ciò, pur avendo l’Ufficio Centrale per il Referendum natura evidentemente giurisdizionale. Ermellini a complemento del potere legislativo. Per quanto l’Ufficio Centrale per il Referendum mutui le forme del giudizio contenzioso, difatti, non incide sulla natura dell’attività svolta dall’organo deliberativo, quanto piuttosto funge da garante della attendibilità del risultato raggiungo da quest’ultimo. Esercitando tale funzione, l’Ufficio Centrale per il Referendum non accerta violazioni, non compone contrasti e non conferisce certezze definitive a posizioni giuridicamente rilevanti contrapposte le operazioni demandate a tale organo partecipano al solo procedimento referendario e si compenetrano con esso. La funzione dell’Ufficio Centrale per il Referendum, benché sia incardinato presso la Corte di Cassazione è dunque disomogenea rispetto a quella generale della Corte, in coerenza con l’art. 65 dell’Ordinamento Giudiziario, in base al quale la Corte Suprema di Cassazione, quale organo supremo della giustizia [] adempie gli altri compiti ad essa conferiti dalla legge . Non avendo natura di atto giurisdizionale, pertanto, le ordinanze dell’Ufficio Centrale per il Referendum non sono suscettibili di impugnazione. Tale conclusione non è limitativa della tutela di diritti o di altre posizioni soggettive cui la legge riconosce giuridica rilevanza quanto ai ricorrenti, perché nel procedimento referendario assumono rilievo e possibilità di tutela soltanto i soggetti ai quali la disciplina referendaria conferisce specifiche funzioni quanto ai soggetti ai quali invece è conferito qualche ruolo, la loro tutela è garantita dalla possibilità di denunciare, ove sussistano gli estremi, il conflitto di attribuzione avanti alla Corte Costituzionale.

Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 15 – 28 novembre 2016, n. 24102 Presidente Rordorf – Relatore Perrino Fatti di causa 1.-Con ordinanza depositata in data 6 maggio 2016 l’Ufficio centrale per il referendum ha ammesso quattro richieste di referendum sul testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, intitolato Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione , rispettivamente proposte, la prima, dai deputati in carica O.R. , Q.S. e I.C. , scelti quali delegati da 166 deputati in carica della Camera, la seconda dai senatori in carica C.V.C. , D.P.L. e Ce.Gi.Ma. , scelti quali delegati da 103 senatori in carica, la terza dai deputati in carica R.E. , L.M.E. e D.L. , scelti quali delegati da 237 deputati in carica e la quarta dai senatori in carica Z.L.E. , S.R. e Ze.Ka. , scelti quali delegati da 151 senatori in carica. 1.1.-Con successiva ordinanza depositata in data 8 agosto 2016 l’Ufficio ha ammesso altresì l’ulteriore richiesta di referendum sul medesimo testo di legge costituzionale, presentata da sei dei promotori della raccolta di 500.000 firme di cittadini, corredata del deposito di 64 scatole contenenti 504.387 firme regolari. 1.2.-Avverso queste due ordinanze hanno proposto ricorso il Codacons ed il suo legale rappresentante in proprio nella qualità di elettore, al fine di ottenerne la cassazione in ragione dell’affermato superamento dei limiti esterni della giurisdizione, nonché dell’asserito eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al Governo. 1.3.- Il Codacons ed il suo legale rappresentante, in proprio nella qualità di elettore avente diritto di esprimersi nel referendum costituzionale in oggetto, hanno poi depositato un atto integrativo con motivo aggiunto , col quale hanno chiesto di annullare la successiva ordinanza depositata in data 21 ottobre 2016 dall’Ufficio centrale per il referendum le parti hanno dedotto che con questa ordinanza, la quale non è stata depositata, l’Ufficio ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva dell’istanza di revocazione ex artt. 391-bis e 395 c.p.c. e della subordinata istanza di revoca delle suddette ordinanze del 6 maggio e dell’8 agosto 2016, che erano state proposte dal Codacons e dal suo legale rappresentante. 1.4.-Il motivo introdotto con l’atto integrativo è stato addotto altresì ad ulteriore sostegno della richiesta di cassazione delle precedenti ordinanze del 6 maggio e dell’8 agosto 2016. 1.5.- Si sono costituiti con controricorso la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’interno e quello della giustizia. I ricorrenti hanno depositato memoria, contestualmente ad atto di costituzione di nuovo difensore. 1.6.-In definitiva, il Codacons ed il suo legale rappresentante, nell’indicata qualità, lamentano, per un verso, che l’Ufficio centrale ha superato i limiti interni della propria giurisdizione invadendo la sfera di attribuzioni riservata al Governo, là dove ha valutato la conformità del quesito referendario ai requisiti prescritti dall’art. 16 l. n. 352/70 e, per altro verso, che l’Ufficio è incorso in eccesso di potere giurisdizionale nella misura in cui ha applicato, ai fini della formulazione dei quesito da sottoporre all’elettorato, le previsioni che l’art. 16 l. n. 352/70 dedica ai referendum aventi ad oggetto leggi costituzionali. Ragioni della decisione 2.- È, anzitutto, inammissibile l’impugnazione proposta con atto integrativo con motivo aggiunto , non avendo assunto forma di ricorso per cassazione nel giudizio di legittimità non sono consentiti motivi aggiunti, né, a maggior ragione, è consentito che per il tramite della proposizione di motivi aggiunti s’impugni una pronuncia diversa da quella oggetto del ricorso per cassazione, al quale i motivi aggiunti si riferiscono Cass., sez.un., n. 2568/12 conf., n. 9993/16 . 3.- Ad identiche conclusioni, sia pur con motivazioni diverse, si deve pervenire per quanto concerne il ricorso proposto avverso le prime due ordinanze indicate in narrativa, perché ha ad oggetto atti non aventi natura giurisdizionale. 3.1.- Queste sezioni unite hanno già avuto occasione di stabilire, sia pure con riguardo al referendum abrogativo, che i provvedimenti adottati dall’Ufficio centrale per il referendum hanno natura soltanto formale di atti giurisdizionali, giacché configurano un momento del procedimento legislativo , rivolto solo al perseguimento di interessi pubblici Cass., sez. un., n. 1292/83 in termini, nel senso che al cospetto dell’ esercizio del potere legislativo nella forma referendaria di democrazia diretta rileva soltanto l’interesse pubblico alla legittimità ed alla ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo ed alla regolarità della consultazione popolare , vedi altresì sez. un., n. 9306/87 . Anche la giurisprudenza amministrativa condivide queste statuizioni si è al riguardo affermato che le determinazioni assunte dall’Ufficio sono emanate da un organo neutrale, non nell’esplicazione di un potere amministrativo, per concreti scopi particolari di pubblico interesse, ma nella prospettiva della tutela dell’ordinamento generale dello Stato e della realizzazione di esso di qui la conseguenza del difetto assoluto di giurisdizione in relazione agli atti in questione tra le più recenti, Cons. Stato n. 5369/15 . L’orientamento delle sezioni unite va ribadito pure in relazione alle pronunce emesse dall’Ufficio in seno al procedimento relativo al referendum contemplato dall’art. 138 Cost., in base alle considerazioni che seguono. 3.2.- Non è dubbio che l’Ufficio centrale per il referendum ha natura soggettivamente giurisdizionale. L’Ufficio, oltre ad essere incardinato presso la Corte di cassazione, è composto da magistrati della Corte art. 12, 1 co., l. n. 352/70 si tratta, quindi, di un organo cui è assicurata posizione di indipendenza ex artt. 101, 104, 105, 107 e 108 Cost. e che non è condizionato da altri soggetti o da altri organi in grado d’influenzarne in alcun modo l’operato. 3.3.-Inoltre esso svolge la propria attività in condizioni di indifferenza e di estraneità, in una parola di neutralità, rispetto agli interessi che è chiamato a regolare ex artt. 3, 101 e 108 Cost. , al fine di garantire, per i profili coinvolti dal presente giudizio, la conformità delle richieste referendarie alle norme dell’art. 138 della Costituzione ed alla l. 352/70, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia prettamente giuridico ex art. 12, 2 co., l. n. 352/70 . E tanto l’Ufficio fa con modalità giurisdizionali, perché pronuncia in esito ad un procedimento che prevede l’interlocuzione, sia pur limitata, con i presentatori ed emette decisioni denominate dal legislatore ordinanze, motivate e notificate agli interessati nelle forme previste dall’art. 13 l. n. 352/70. 3.4.- L’Ufficio è stato riconosciuto come giudice dalla Corte costituzionale, che ha ravvisato nel procedimento relativo un giudizio, ai limitati fini dell’art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e dell’art. 23 l. n. 87/53 da ultimo, Corte cost. n. 278/11 . Occorre però avvertire che la Consulta mostra di fare applicazione di un criterio di relatività dei concetti di giudice e di giurisdizione ai soli fini della proposizione della questione di legittimità, senza pretendere di pervenire ad una qualificazione senz’altro utile ad ogni scopo si consideri al riguardo, in via esemplificativa, che si è riconosciuta alla Corte dei conti, in sede di parificazione del bilancio, oggetto di decisione assunta da una sezione di controllo, e non già da una sezione giurisdizionale della Corte, la legittimazione a promuovere questione di legittimità costituzionale relativa alle disposizioni di legge che determinino effetti modificativi dell’articolazione del bilancio Corte cost. n. 231/08 n. 244/95 e si è comunque in generale qualificata quella Corte come giudice a quo ai fini della proposizione di questioni di legittimità costituzionale emergenti nel corso del controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo già Corte cost. n. 226/76 . Per conseguenza, le valutazioni relative alla legittimazione dell’Ufficio centrale a promuovere il giudizio incidentale di costituzionalità non implicano, perché non necessaria, l’affermazione a tutti gli effetti della natura giurisdizionale delle ordinanze da esso pronunciate. 4.- In realtà, il modo di deliberare dell’Ufficio centrale per il referendum, per quanto mutui forme del giudizio contenzioso, considerato più adatto a garantire l’attendibilità del risultato deliberativo non incide sulla natura dell’attività svolta, ossia sulla funzione che in quelle forme è esercitata. Funzione, questa dell’Ufficio, che non risponde alle caratteristiche di un’attività giurisdizionale in senso proprio non a quella di accertare l’avvenuta violazione di doveri o di obblighi, per applicare e rendere effettiva la conseguente sanzione né a quella di comporre un contrasto di posizioni giuridicamente rilevanti tra parti contrapposte neppure a quella di dare certezza definitiva ad una situazione giuridica autonoma che la richieda e neanche a quella di gestire specifici e distinti interessi per considerazioni analoghe, in relazione alla decisione della sezione di controllo della Corte dei conti sulla parificazione del bilancio, vedi Cass., sez. un., n. 23072/14, in linea, quanto alle attività di controllo della Corte dei conti, tra varie, con sez. un. n. 3806/74 e n. 5186/79 . 4.1.- Nonostante le esposte considerazioni sulla natura dell’Ufficio, dunque, il ricorso, come detto, è inammissibile perché avente ad oggetto atti privi di natura giurisdizionale. Ed invero, all’Ufficio il legislatore ha assegnato la direzione unitaria di tutto il complesso svolgimento delle operazioni, dalla presentazione della richiesta alla proclamazione dei risultati, che comprende funzioni assai eterogenee, che vanno dall’esecuzione di attività meramente materiali come il computo delle firme depositate all’adozione delle decisioni sulle proteste e sui reclami sulle operazioni di voto e di scrutinio. 4.2.- Ma le operazioni assegnate all’Ufficio non assumono rilevanza autonoma, a tutela di specifici e particolari interessi esse partecipano del procedimento referendario e si compenetrano con esso, in funzione, quindi, della modificazione dell’ordinamento generale, sicché i terzi non avranno se non i mezzi che, non per essere stato ammesso il referendum ma per esser questo sfociato in una modifica di tale ordinamento, spettano ai cittadini nei riguardi delle leggi Cass., sez. un., n. 5490/94, relativa a referendum abrogativo di legge regionale . Ed a garanzia dell’ordinamento generale sono volte anche le decisioni dell’Ufficio centrale, in chiave di concorso nello svolgimento della suddetta funzione in particolare, l’ordinanza che ammette il referendum è immediatamente funzionale al decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, che lo indice art. 15 l. n. 352/70 e quella che dichiara l’illegittimità della richiesta referendaria è pur sempre funzionale alla promulgazione della legge costituzionale con la formula prescritta dall’art. 14 della medesima legge. 4.3.-Nel procedimento referendario, ha rilevato la Corte costituzionale Corte cost. n. 69/78 , l’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione concorre all’effettuazione della consultazione popolare, qualora sia legittima la relativa richiesta e le attribuzioni dell’Ufficio sorgono necessariamente nei limiti posti a salvaguardia della sfera riconosciuta ai promotori del referendum Corte cost. n. 31/80 , i quali, istituzionalmente rappresentando i sottoscrittori, sono a loro volta configurati come potere dello Stato, ai fini della legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione. 5.- La funzione dell’Ufficio centrale per il referendum, benché esso sia incardinato presso la Corte di cassazione, è quindi disomogenea rispetto a quella generale della Corte, in coerenza, del resto, con l’art. 65 dell’ordinamento giudiziario, in base al quale la corte suprema di cassazione, quale organo supremo della giustizia adempie altri compiti ad essa conferiti dalla legge . 5.1.- Di tale disomogeneità si trae conferma anche dalla stessa l. 352/70, da cui emerge un abbozzo di distinzione organizzativa tra Ufficio e sezioni della Corte si consideri difatti che, mentre a norma dell’art. 67 dell’ordinamento giudiziario, dettato a regolare la costituzione del collegio giudicante, la Corte di cassazione in ciascuna sezione giudica con il numero invariabile di cinque votanti. Giudica in sezioni unite con il numero invariabile di nove votanti , l’art. 12 l. n. 352/70 per un verso prescrive che l’Ufficio è composto dai tre presidenti di sezione della Corte di cassazione più anziani nonché dai tre consiglieri più anziani di ciascuna sezione e, per altro verso, stabilisce che per la validità delle operazioni dell’ufficio centrale per il referendum è sufficiente la presenza del presidente o di un vicepresidente e di sedici consiglieri , prevedendo la composizione denominata fluttuante dalla dottrina. 5.2.- Significativa è altresì la circostanza che il 6 comma dell’art. 32 l. n. 352/70, sia pure con riguardo al referendum previsto dall’art. 75 Cost., si premuri di qualificare come definitiva l’ordinanza emessa dall’Ufficio qualificazione, questa, che, se riferita in generale alla pronuncia decisoria della Corte di cassazione, sarebbe pleonastica, considerando che, secondo una felice formula della dottrina, la pronuncia della Corte di cassazione nasce già formalmente come passata in giudicato. 5.3.- Ed è in base alla definitività di queste pronunce, oltre che all’esclusività delle attribuzioni dell’Ufficio, non già facendo leva sulla natura giurisdizionale delle ordinanze, che la Corte costituzionale ritiene ammissibile la proposizione nei confronti dell’Ufficio centrale per il referendum del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato vedi, fra varie, Corte cost. n. 102/97, ord. n. 13/97, sino a ord. n. 42/83 . 6. Pertanto, l’ordinanza emessa dall’Ufficio centrale per il referendum, non avendo sostanziale natura di atto di giurisdizione, non è suscettibile d’impugnazione giurisdizionale, men che mai dinanzi alla Corte di Cassazione di cui quello stesso Ufficio - come già detto -costituisce un’articolazione interna. Né tale conclusione appare irragionevolmente limitativa della tutela di diritti o di altre posizioni soggettive cui la legge riconosce giuridica rilevanza non certo in capo ai ricorrenti, perché nel procedimento referendario assumono rilievo e possibilità di tutela soltanto i soggetti ai quali la disciplina referendaria conferisce specifiche funzioni, mentre le posizioni di soggetti diversi non trovano alcuna protezione né diretta né indiretta cfr. sez.un. n. 5490/94, cit. e neppure in capo ai soggetti cui la disciplina referendaria assegna invece un qualche ruolo, la cui tutela è garantita dalla possibilità di denunciare, ove ne sussistano gli estremi, il conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale. Di qui la valutazione d’inammissibilità del ricorso. 7.- Ne risultano assorbite le eccezioni concernenti la legittimazione attiva dei ricorrenti ed anche quella passiva di taluna delle parti intimate, giacché la questione relativa all’impugnabilità obiettiva di un provvedimento con il ricorso per cassazione, attenendo all’esperibilità in astratto del mezzo di impugnazione, è logicamente pregiudiziale rispetto alla questione che attiene alla legittimazione all’impugnativa del provvedimento vedi già Cass. n. 4305/76 e, da ultimo, sez. un. n. 23303/16 , nonché, per analoghe ragioni, l’ulteriore eccezione d’inammissibilità proposta in controricorso, concernente l’asserita mancanza di interesse a ricorrere. 7.1.- Le spese seguono la soccombenza in relazione alle parti costituite. P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso e condanna i ricorrenti a pagare le spese di lite in favore delle parti costituite, liquidate in euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.