E’ competente il giudice amministrativo – e non quello ordinario – nella controversia ove il ricorrente assume di essere stato pregiudicato nella propria attività commerciale dall’agire dell’Ente comunale, che ha escluso la fermata” sulla pubblica via in assenza di un provvedimento ad hoc. Ciò che in definitiva il ricorrente contesta, difatti, è il come” viene esercitata la potestà comunale in materia di circolazione stradale. Ne consegue che l’oggetto della tutela invocata si risolve nel controllo di legittimità dell’esercizio del potere stesso, che costituisce il merito del giudizio amministrativo.
Danno commerciale da attività del Comune. E’ quanto stabilito dalla Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, con ordinanza n. 22650/16 depositata l’8 novembre, sul regolamento di giurisdizione proposto dal ricorrente, in relazione ad una controversia instaurata per essere risarcito dal Comune per i danni derivati alla propria attività di rivendita di tabacchi – edicola. Assumeva in particolare il negoziante, che in conseguenza dell’installazione, da parte del suddetto Comune, di diverse fioriere dissuasori di sosta nel tratto antistante l’esercizio commerciale – senza emissione di apposita ordinanza – la sua clientela non aveva più potuto effettuare brevi fermate per fare gli acquisti, con conseguente danno ingiusto derivante dal vistoso calo del volume di affari. Attività non provvedimentale ma comportamenti illegittimi. Chiedeva altresì il negoziante, che la controversia fosse devoluta al giudice ordinario - contrariamente a quanto dedotto dal Tribunale adito in via d’urgenza, secondo cui spettava invece al giudice amministrativo – muovendo dal presupposto che mancasse, in tal caso, un’attività di natura provvedimentale per non essere stata emessa ordinanza motivata ex art. 5, comma 3, cds . Nella specie difatti, a parere del ricorrente, rilevavano meri comportamenti illegittimi che, posti in essere in violazione del principio del neminem laedere , avevano ingenerato un danno alla propria attività, risultando la controversia, di conseguenza, riservata alla magistratura ordinaria. Presupposti della giurisdizione amministrativa. Nel respingere detta censura, le Sezioni Unite partono proprio dal dettato normativo, ed in particolare, dall’art. 133 c.p.a., che individua come presupposto oggettivo – per affermare la giurisdizione del giudice amministrativo – il nesso tra atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni ed uso del territorio stante la valenza tendenzialmente onnicomprensiva dell’espressione materia urbanistica” , ivi incluse le attività comportamentali che per le loro caratteristiche rilevino, comunque, l’esercizio di un potere pubblicistico in materia mentre come presupposto soggettivo postula che la controversia sia instaurata nei confronti delle predette amministrazioni. Contestata l’assenza di provvedimento formale giurisdizione esclusiva giudice amministrativo. Orbene nel caso di specie – conclude la Corte Suprema – ferma restando la sussistenza dell’elemento soggettivo, la controversia incardinata dal negoziante nei confronti dell’Ente comunale risulta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il ricorrente difatti, assumendo di essere stato leso dall’indicata determina di apposizione delle fioriere e lamentando l’assenza di un provvedimento formale, pone, in realtà, in discussione l’esercizio di una potestà pubblicistica rientrante nelle competenze municipali in materia di gestione del territorio ed, in specie, della circolazione stradale. Sicché esso si duole proprio dell’agire amministrativo, censurando in primis le modalità procedimentali con cui la misura lesiva è stata adottata e, conseguentemente, le ricadute negative sulla redditività del suo esercizio.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, ordinanza 13 settembre – 8 novembre 2016, n. 22650 Presidente Rordorf – Relatore Ambrosio Svolgimento del processo D.R.V. ha proposto regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio da esso ricorrente proposto innanzi al Giudice di pace di Palmi iscritto al N.R.G. 193/2015 nei confronti del Comune di omissis per il risarcimento dei danni, in ragione di Euro 1.000,00, che assume essergli derivati nel maggio 2014 a causa dell’installazione da parte del suddetto Comune, sulla via XXXX, nel tratto antistante la rivendita di tabacchi-edicola, di cui è titolare, di n. 16 fioriere, dissuasori di sosta e di n. 3 portarifiuti, senza l’emissione di alcuna ordinanza. In particolare il ricorrente - precisato che su tale tratto era vietata la sosta, mentre doveva ritenersi consentita la fermata e che, in conseguenza dell’installazione delle fioriere, non era più consentito alla sua clientela di effettuare una breve fermata per effettuare i propri acquisti - ha lamentato di avere subito un danno ingiusto, rappresentato da un vistoso calo del volume di affari e ha chiesto che venga dichiarata la giurisdizione del G.O., deducendo che, erroneamente, il Tribunale di Palmi, adito in via preventiva ex art. 700 cod. proc. civ. al fine di ottenere la rimozione delle fioriere, ha ritenuto che la giurisdizione appartenesse al G.A. con ordinanza, confermata in sede di reclamo. Si è costituito il Comune di omissis per resistere con controricorso. Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380 ter cod. proc. civ., sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, il quale ha richiesto di dichiarare la giurisdizione del G.A È stata depositata memoria di replica da parte del ricorrente. Motivi della decisione 1. È pacifico - e comunque verificabile in atti, stante la qualità di giudice del fatto della Cassazione in sede di regolazione della giurisdizione - che la contestata installazione delle fioriere e dei vasi gettacarte è avvenuta a seguito di determina n. 21 del 24.03.2014 dalla quale risulta che la Commissione Straordinaria del Comune di omissis al fine di garantire una maggiore sicurezza ai pedoni che transitano lungo la via Roma nel tratto privo di marciapiede . aveva richiesto al settore Area Vigilanza che fosse istituito un percorso pedonale marciapiede a raso delimitato con delle fioriere, dissuasori di sosta e vasi gettacarte che tale determina era stata preceduta dalla nota n. 4628 nota di indirizzo, raccomandata a mano del 25.02.2014 della Commissione straordinaria che qualificava come urgente l’installazione delle fioriere per le indicate finalità che, infine, con determina n. 28 del 6 maggio 2014 veniva liquidata la fattura relativa all’acquisto delle fioriere, di dissuasori e dei vasi gettacarte. 1.1. Orbene il ricorrente, muovendo dal presupposto che manchi un’attività di natura provvedimentale e, in particolare, dal rilievo che non sia stata emessa la necessaria ordinanza motivata ex art. 5 comma 3 C.d.S., contesta le argomentazioni che, in sede preventiva cautelare, hanno portato al diniego dell’ordinanza ex art. 700 cod. proc. civ. e, cioè, che un iter di tal fatta integri un comportamento della P.A. riconducibile all’esercizio di un potere, connotato da finalità pubblicistiche e discrezionali. A parere del ricorrente, nella specie, rileverebbero esclusivamente comportamenti meri o materiali illegittimi che, posti in essere in violazione del principio del neminem laedere , hanno ingenerato un danno alla propria attività commerciale, risultando, di conseguenza, la controversia riservata all’A.G.O 2. Va premesso che la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che, nel procedimento cautelare ante causam , originariamente proposto dall’odierno ricorrente, l’adito Tribunale di Palmi abbia negato il provvedimento di urgenza sul presupposto del difetto di giurisdizione del G.O. e ciò in quanto il provvedimento reso sull’istanza cautelare non costituisce sentenza e anche la pronunzia sul reclamo mantiene il carattere di provvisorietà proprio del provvedimento cautelare Cass. Sez. Unite, 22 settembre 2003, n. 14070 . Tanto premesso, ritiene la Corte che le argomentazioni svolte in ricorso e nella memoria di replica a sostegno della scelta di adire il giudice ordinario non siano fondate, appartenendo la controversia in oggetto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 2.1. Innanzitutto la normativa di riferimento va individuata nell’art. 133 cod. proc. amm., laddove alla lett. f si assegnano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa . Per individuare l’ampiezza della giurisdizione esclusiva la norma va, poi, integrata da quella di cui all’art. 7, comma 1 dello stesso cod. proc. amm., secondo cui sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni , con la precisazione alla stregua di un’interpretazione costituzionalmente orientata che tenga conto delle indicazioni del Giudice delle leggi, allorché ha espunto analoga espressione dall’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 sentenza 5-6 luglio 2004, n. 204 - che il riferimento ai comportamenti deve essere inteso nel senso che quelli che rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione, sono soltanto i comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo, fermo restando che la questione dell’esistenza o meno di tale potere, nonché della sua legittimità o illegittimità, è a sua volta questione che, in quanto è essa stessa compresa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, spetterà a quel giudice risolvere come questione che inerisce il merito della sua giurisdizione cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 03 febbraio 2016, n. 2052, in motivazione . Ciò in quanto la previsione di particolari materie nelle quali sussiste la giurisdizione esclusiva del G.A. trova fondamento nell’esigenza, che riposa negli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica esigenza che non si giustifica quando la pubblica amministrazione non abbia in concreto esercitato, nemmeno mediatamente, il potere che la legge le attribuisce per la cura dell’interesse pubblico. 2.2. In definitiva la disposizione di cui all’art. 133, lett. f cit. ha, come presupposto oggettivo, il nesso tra atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, ed uso del territorio stante la valenza tendenzialmente onnicomprensiva dell’espressione materia urbanistica , in quanto abbracciante la totalità degli aspetti di tale uso , ivi incluse le attività comportamentali che per le loro caratteristiche rivelino, comunque, l’esercizio di un potere pubblicistico in materia mentre, come presupposto soggettivo, postula che la controversia venga instaurata nei confronti delle predette amministrazioni o dei predetti soggetti. Orbene - indiscutibile nella specie la sussistenza dell’elemento soggettivo ritiene la Corte che ricorra anche l’elemento oggettivo perché la controversia risarcitoria incardinata dal D.R. nei confronti dell’ente comunale risulti devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A 2.3. Valga considerare che il ricorrente - assumendo di essere stato leso nello svolgimento della propria attività commerciale dall’indicata determina di apposizione delle fioriere e lamentando l’assenza di un provvedimento formale finalizzato alla dichiarata esigenza dell’ente comunale della maggiore sicurezza dei pedoni - pone in discussione l’esercizio di una potestà pubblicistica rientrante nelle competenze municipali in materia di gestione del territorio e, in specie, della circolazione stradale. In sostanza - come rilevato dal P.G. nella sua requisitoria scritta - nella controversia in oggetto ciò di cui ci duole è proprio dell’agire amministrativo, censurando, in primis , il D.R. le modalità procedimentali con cui la misura è stata adottata e, conseguentemente, le ricadute negative a proposito della reddività di esercizio. 2.4. Parte ricorrente insiste sul rilievo che, nella specie, manca un’ordinanza motivata, solo a seguito della quale in tesi il Comune di OMISSIS avrebbe potuto disporre ex art. 5, comma 3 C.d.S. l’apposizione delle fioriere, ritenendo che qualsiasi comportamento amministrativo per essere espressione di un potere pubblicistico deve trovare fondamento in un precedente provvedimento amministrativo , con la conseguenza che, in difetto, la giurisdizione sarebbe quella del G.O., risultando l’individuazione del petitum sostanziale riconducibile ad una posizione di diritto soggettivo cfr. pagg. 4 e 6 della memoria . Senonché l’affermazione non è corretta in via di principio, nel senso che il discrimen ai fini del riparto di giurisdizione è rappresentato dall’essere o meno il comportamento riconducibile ad un potere amministrativo quali che siano, legittime o illegittime, le modalità con cui è esercitato , restando, invece, estranei alla giurisdizione esclusiva assegnata in particolari materie al G.A. i comportamenti meramente materiali posti in essere dall’amministrazione al di fuori dell’esercizio di una attività autoritativa o che trovino solo occasione nell’esercizio di un pubblico potere. Soprattutto le argomentazioni del ricorrente si rilevano prive di correlazione con gli stessi presupposti della domanda risarcitoria, giacché obliterano un dato che, per converso, emerge con chiara evidenza dalla stessa prospettazione difensiva, essenzialmente focalizzata sul rilievo dell’assenza di un’ordinanza motivata ex art. 5 C.d.S. e ciò in quanto il ricorrente, assumendo di essere stato pregiudicato nella propria attività commerciale dall’agire dell’ente comunale che ha escluso la fermata sulla pubblica via in assenza in tesi di un’attività provvedimentale ad hoc, contesta in definitiva il come è stata esercitata la potestà comunale in materia di circolazione stradale. Ne consegue che, sulla base del criterio del petitum sostanziale, l’oggetto della tutela invocata si risolve nel controllo di legittimità dell’esercizio del potere stesso, costituendo la verifica sulle modalità e forme con cui si è manifestato siffatto potere il merito del giudizio amministrativo. In conclusione va dichiarata la giurisdizione dell’A.G.A Le spese del giudizio per regolamento di giurisdizione, liquidate come in dispositivo alla stregua dei parametri di cui al D.M. n. 55 del 2014, seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte dichiara la giurisdizione dell’A.G.A. condanna parte ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in Euro 1.200,00 di cui Euro 200,00 per esborsi oltre accessori come per legge e contributo spese generali.