La giurisdizione contabile va affermata ove il danno erariale dipenda da comportamenti illegittimi tenuti dall’agente nell’esercizio delle sue funzioni per le quali possa dirsi che lo stesso sia inserito nell’apparato dell’ente pubblico non sussiste invece nella differente ipotesi in cui il pregiudizio è conseguenza di comportamenti del privato controparte contrattuale dell’amministrazione.
Le Sezioni Unite, sentenza n. 10324/16 depositata il 19 maggio, si occupano del difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in ipotesi di responsabilità per danno erariale. L’interesse della pronuncia sta, a parere di chi scrive, nella chiarezza con cui vengono individuati i casi in cui è possibile assegnare la presunta fattispecie di danno erariale alla giurisdizione del Giudice contabile. Il fatto. La vicenda è quella di un docente universitario cui la Regione aveva affidato un incarico di consulenza per la formazione di un inventario informatizzato degli usi civici. L’ente pubblico, a fronte dell’inadempimento del docente, lo conveniva dinanzi alla Corte dei Conti per sentirlo dichiarare responsabile di danno erariale. Il primo ed il secondo grado si risolvevano con la condanna del professore. Nello specifico la Corte dei Conti d’appello respingeva l’eccezione relativa al difetto di giurisdizione sollevata dal professore sostenendo che il conferimento dell’incarico al docente fosse privo di causa che la prestazione richiesta fosse inutile oltre che esosa nel prezzo pagato che l’esistenza di un atto potestativo unilaterale, così come prospettato dal docente nel conferimento dell’incarico rafforzava la propria giurisdizione, stante il rapporto di servizio esistente tra il soggetto appartenente ad amministrazione diversa da quella da cui promanava l’incarico di consulenza. La Corte di Cassazione, su ricorso del professore soccombente, era chiamata a decidere sull’esistenza del difetto di giurisdizione della Corte dei Conti stante l’assenza di un rapporto di carattere funzionale tra il docente e l’ente. La responsabilità contabile del privato esclusa in presenza di titoli contrattuale e aquiliano. L’organo di legittimità riconosceva la fondatezza del ricorso. Le argomentazioni utilizzate dalla Corte dei Conti per affermare la propria giurisdizione non erano condivise dagli Ermellini poiché, nel nostro sistema giuridico, se da un lato c’è spazio anche per la responsabilità contabile di un privato, dall’altro, perché ciò accada, è necessario un titolo differente da quello contrattuale o aquiliano. Necessaria una relazione di servizio con l’ente. Secondo l’indirizzo espresso in precedenti occasioni il rapporto esistente tra l’ente ed il danneggiante non è solo quello di impiego in senso stretto, ben potendo trattarsi di una relazione di servizio in cui cioè il soggetto risulta inserito nell’apparato organico e nell’attività dell’ente. Sicché, in queste ipotesi, la responsabilità erariale è configurabile nella misura in cui il danno si sia verificato a causa del comportamento del privato al servizio dell’amministrazione nell’esercizio delle funzioni attribuitegli. Nella caso di specie invece il danno si era verificato nell’ambito di un rapporto di natura contrattuale in cui sostanzialmente era mancante la relazione di servizio con l’Ente la violazione riguardava in buona sostanza l’adempimento delle obbligazioni assunte con il contratto e non già il dovere di agire nell’interesse dell’amministrazione, tipico della relazione di immedesimazione organica. Nel rapporto contrattuale con il privato la valutazione contabile delle scelte spetta solo all’amministrazione. Sotto altro profilo la Corte di Cassazione non mancava di puntualizzare come la valutazione contabile del corretto esercizio del potere discrezionale, parametrato quindi ai concetti di ragionevolezza, economicità e proporzionalità delle scelte, nel caso di specie ricada, non già, come sostenuto dalla Corte dei Conti, sul docente, bensì sulla Regione responsabile del programma e dell’affidamento della consulenza. Il professore infatti si era limitato ad accettare la proposta contrattuale dovendo rispondere solo del suo eventuale inadempimento secondo le regole del diritto civile non essendo egli chiamato ad esprimere un giudizio di congruità della proposta ispirato ai canoni di buona amministrazione.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 8 marzo – 19 maggio 2016, numero 10324 Presidente Canzio – Relatore Bernabai Svolgimento del processo Con atto di citazione notificato il 22 novembre 2008 la Procura regionale presso la Corte dei conti per il Molise conveniva il prof. C.G., direttore del Dipartimento di cultura del progetto della seconda Università degli Studi di Napoli, per sentirlo dichiarare responsabile dei danno arrecato alle finanze regionali, determinato nella somma di euro 538.000,00, per inadempimento di un incarico di consulenza scientifica, conferitogli dalla regione Molise per la formazione di un inventario informatizzato degli usi civici. Con sentenza 7 luglio 2010 la sezione giurisdizionale per la regione Molise della Corte dei conti condannava il G. al pagamento della somma di euro 522.000,00. La Corte dei conti centrale d'appello rigettava il successivo gravame con sentenza 3 giugno 2013. Sull'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione motivava - che, nella specie, era stata prospettata l'esistenza di una convenzione, priva di causa, tra la regione e l'Università di Napoli - che era stata la stessa amministrazione che aveva conferito l'incarico a sospendere i pagamenti, per la ritenuta inutilità della prestazione, anche in ragione dell'elevato prezzo pagato - che rientrava nella giurisdizione dei giudice contabile l'accertamento dell'eventuale responsabilità, nella gestione di pubbliche risorse contraria a criteri di buona amministrazione - che la tesi difensiva di un atto unilaterale potestativo della regione nel conferimento dell'incarico, prospettata dal G., confermava ancor più la giurisdizione contabile, in ragione del rapporto di servizio configurabile con un'amministrazione diversa da quella di appartenenza del privato che aveva ricevuto l'incarico di consulenza. Avverso la sentenza, non notificata, il G. proponeva ricorso per cassazione, notificato il 17 febbraio 2014 ed ulteriormente illustrato con memoria, deducendo il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in assenza dei requisiti di un rapporto di carattere funzionale con la Pubblica amministrazione, caratterizzato da poteri di natura autoritativa e dall'inserimento in un programma di attività da essa gestito, con impiego di risorse pubbliche. Resisteva con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti. All'udienza dell'8 marzo 2016, il Procuratore generale ed il difensore del G. precisavano le rispettive conclusioni come da verbale, in epigrafe riportate. Motivi della decisione II ricorso è fondato. La contestazione dell'inutilità ab initio dei progetto per la formazione di un inventario informatizzato degli usi civici appare irrilevante ai fini dell'identificazione della giurisdizione contabile nei confronti dell'arch. G., estraneo alla fase dei conferimento dell'incarico, autonomamente deciso dalla regione Molise alla cui amministrazione egli non apparteneva. Lo stesso vale per l'affermata esosità del corrispettivo, non determinato unilateralmente dal professionista, bensì frutto di un accordo di tipo privatistico conseguito a libere trattative. Sotto entrambi i profili, quindi, la motivazione addotta in sentenza non è idonea a giustificare la ritenuta giurisdizione della Corte dei conti. Né appare decisivo il rilievo che il compenso sia stato pagato con risorse pubbliche fondi della regione Molise potendosi ripetere tale evenienza in ogni obbligazione pecuniaria, pur se derivante da un ordinario contratto di diritto privato stipulato dalla Pubblica amministrazione. Nel suo controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti afferma, altresì, l'insindacabilità ab extrinseco del ritenuto rapporto di servizio, in quanto oggetto di un accertamento di merito rientrante nella cognizione esclusiva del giudice contabile. Nei termini assoluti in cui appare enunciata, l'enunciazione di principio non può essere condivisa. È vero che la responsabilità erariale può riguardare anche soggetti privati, sottoposti, quindi, a giurisdizione contabile ma perché ciò avvenga, occorre appunto un titolo di responsabilità diverso da quello ordinario contrattuale, o da illecito aquiliano consistente, invece, nell'esercizio, anche solo di fatto, di poteri propri della Pubblica amministrazione intestataria della funzione, che sia prospettato, in sede di edictio actionis, da parte della Procura contabile. E' sufficiente richiamare, in argomento, il consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui la giurisdizione della Corte dei conti sussiste tutte le volte in cui fra l'autore del danno e l'amministrazione, o l'ente pubblico danneggiati sia ravvisabile un rapporto, non solo di impiego in senso proprio, ma di servizio intendendosi per tale una relazione funzionale, caratterizzata dall'inserimento del soggetto nell'apparato organico e nell'attività dell'ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo Cass., sez. unumero 16 luglio 2014 Cass., sez. unite, 24 novembre 2009 numero 24671 . Pertanto, la giurisdizione contabile va affermata allorché il danno erariale dipenda da comportamenti illegittimi tenuti dall'agente nell'esercizio di quelle funzioni per le quali possa dirsi che egli è inserito nell'apparato dell'ente pubblico, così da assumere la veste di agente dell'amministrazione mentre, ben diversa è la situazione che si determina quando il pregiudizio di cui si pretende il ristoro sia conseguenza di comportamenti che il privato abbia assunto nella veste di controparte contrattuale dell'amministrazione medesima. In tale evenienza, ad esser violato non è, infatti, il dovere, lato sensu pubblicistico, gravante sul contraente generale, di agire nell'interesse dell'amministrazione, bensì quello di adempiere correttamente le obbligazioni dedotte nel contratto, alle quali corrispondono diritti corrispettivi, su un piano di parità. Ne consegue che la prospettazione di un danno erariale nel senso sopraindicato non è sottratta a sindacato, sotto il profilo dei limiti esterni, qualora non venga allegato dalla Pubblica amministrazione alcuno degli elementi sintomatici del rapporto di servizio. Diversamente opinando, lo stesso controllo dei limiti esterni di giurisdizione sarebbe precluso dalla pretesa sufficienza di affermazioni di carattere assertivo ed astratto perfino se disancorate da qualsiasi riferimento agli elementi costitutivi della fattispecie concreta. Cosa diversa resta invece l'accertamento di merito della responsabilità dei soggetto privato, una volta che ne sia confermato l'assoggettamento a un rapporto di servizio accertamento, rientrante per contro nella cognizione esclusiva della Corte dei conti. Sul punto occorre aggiungere, per completezza di analisi, che se è vero che rientra nella giurisdizione contabile la valutazione del corretto esercizio dei potere discrezionale amministrativo, anche alla luce dei criteri di proporzionalità delle scelte, di ragionevolezza, ed economicità fondati sul raffronto tra i risultati conseguiti ed i costi sostenuti Cass., sez. unite 7 novembre 2013 numero 25037 Cass., sez. unite, 9 luglio 2008 Cass., sez. unite, 28 marzo 2006 numero 7024 Cass. sez. unite 29 settembre 2003 numero 14.488 - cosicché discrezionalità in nessun caso può significare insindacabilità assoluta - tuttavia, nel caso in scrutinio, tale valutazione deve riguardare il soggetto pubblico responsabile del programma e dell'affidamento di una consulenza, in ipotesi, superflua e costosa e non pure il soggetto privato che si sia limitato ad accettare l'altrui proposta contrattuale e che, se responsabile di inadempimento, dovrà risponderne dinanzi al giudice ordinario secondo le regole civili pertinenti. La tesi contraria porterebbe, inammissibilmente, a riversare sullo stesso professionista l'obbligo di sindacare la congruità della proposta, prima di accettarla, in relazione ai canoni di buona amministrazione sostanzialmente, anticipando il futuro giudizio dei giudice contabile. Né sembra che nel caso in esame possa parlarsi di concessione di un contributo pubblico, di cui il Dipartimento di architettura - ed al suo interno, 1'arch. G. - sia stato beneficiario trattandosi, piuttosto, di un normale corrispettivo di opera professionale non essendo decisivo, in senso contrario, il rilievo che una percentuale di esso fosse trattenuta dal Dipartimento . Alla luce dei predetti rilievi, la sentenza dev'essere dunque cassata senza rinvio e dichiarata la carenza di giurisdizione della Corte dei conti. P.Q.M. Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.