Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sull’azione di risarcimento del danno subito da Alitalia per effetto di condotte illecite dei dipendenti, in quanto, pur trattandosi di una società a partecipazione pubblica, l’autonomia patrimoniale di essa esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società.
È quanto stabilito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 23306 del 13 novembre 2015. Il caso. La pronuncia trae origine da un giudizio di responsabilità per mala gestio instaurato, dinanzi alla Corte dei Conti, nei confronti di coloro che ricoprivano le cariche di vertice in Alitalia durante un periodo in cui la società aveva subito gravi perdite da cui era scaturito lo stato di insolvenza. In particolare, il procuratore regionale chiedeva la condanna dei convenuti a risarcire i danni cagionati al Ministero dell’Economia e delle Finanze, socio pubblico della ex compagnia di bandiera. I convenuti proponevano, però, regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., chiedendo dichiararsi il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti. Giurisdizione sulle azioni di danno al patrimonio delle società partecipate. Al fine di esaminare il ricorso, le Sezioni Unite reputano opportuno richiamare innanzitutto i principi affermati dalla giurisprudenza in tema di giurisdizione sull’azione di responsabilità per i danni arrecati al patrimonio delle società partecipate. Ebbene, nell’ipotesi di danno arrecato al patrimonio sociale, avuto riguardo alla natura di ente privato della società ed all’autonomia giuridica e patrimoniale di essa rispetto al socio pubblico, la giurisdizione è stata attribuita al giudice ordinario, non essendo configurabile né un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico né un danno direttamente arrecato allo Stato. La giurisdizione della Corte dei conti è stata, invece, affermata, sia quando l’azione di responsabilità miri al risarcimento di un danno che – come nel caso del danno all’immagine – sia stato arrecato al socio pubblico direttamente, e non quindi quale mero riflesso della perdita di valore della partecipazione sociale conseguente al danno arrecato alla società, sia quando essa trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio o li abbia comunque esercitati in modo tale da pregiudicare il valore della partecipazione. Le società che gestiscono servizi pubblici essenziali e le società in house . Ciò premesso in linea generale, vi sono situazioni particolari connesse alla natura speciale dello statuto legale di talune società partecipate da enti pubblici. Così, in relazione alla Rai Radio televisione italiana s.p.a., è stata affermata la giurisdizione della Corte dei conti sulle azioni di risarcimento del danno cagionato da componenti del consiglio di amministrazione e da dipendenti perché, nonostante la veste di società per azioni, essa ha natura sostanziale di ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali in forza delle quali è designata direttamente dalla legge quale concessionaria dell’essenziale servizio pubblico radiotelevisivo. Ad analoga conclusione si è pervenuti anche con riferimento all’Enav spa ed all’Anas spa. La medesima giurisdizione è stata poi affermata con riguardo alle azioni di responsabilità proposte nei confronti di organi o dipendenti di un più vasto sottoinsieme di società a partecipazione pubblica le cosiddette società in house. Si tratta di società costituite da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi, che esplichino la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e che siano assoggettate a forme di controllo della gestione analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici. Poiché tali società non sono in rapporto di alterità con la pubblica amministrazione partecipante, ma ne costituiscono una sua longa manus, il danno arrecato al patrimonio sociale si configura, in questo caso, come danno direttamente riferibile all’ente pubblico, i cui organi può dirsi facciano capo alla stessa amministrazione. La veste giuridica di Alitalia. In questa ottica, si tratta di comprendere quale sia la struttura e l’attività societaria di Alitalia. All’uopo, rileva innanzitutto il processo di liberalizzazione del settore del trasporto aereo, iniziato negli anni ’80 e compiuto a livello normativo nel luglio del 1992 dapprima con una progressiva apertura al mercato e, quindi, dal 1997 con la libertà di effettuare cabotaggio nell’ambito del territorio comunitario, e di fissare, per le compagnie aeree, le tariffe secondo valutazioni discrezionali di carattere economico. L’apertura di un mercato unico del trasporto aereo ha così consentito alle compagnie la scelta di quei meccanismi tipici di ottimizzazione dell’attività economica. Ebbene, tali considerazioni inducono gli Ermellini a concludere che il ruolo di Alitalia si è uniformato a quello di un’impresa che svolge la sua attività in regime concorrenziale di libero mercato nazionale ed internazionale, avendo ormai perso la fisionomia di compagnia di bandiera”. Pertanto, i finanziamenti erogati dal socio pubblico rientrano nel normale procedimento privatistico quali forme di partecipazione al capitale sociale nel quale sono confluiti. Affermazione della giurisdizione ordinaria. Conclusivamente, quindi, la società svolge un’attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica, dal carattere spiccatamente e concretamente civilistico, non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica. Ne consegue l’applicazione dei principi enunciati dalla Corte di cassazione in materia di riparto di giurisdizione, con la conferma quindi, in tale controversia, di quanto più volte affermato dalle Sezioni Unite in ordine alla giurisdizione sull’azione di risarcimento del danno subito da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite dei dipendenti della quale può conoscere il solo giudice ordinario, in quanto l’autonomia patrimoniale di essa esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società, che è regolata nel caso come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, ordinanza 14 aprile – 13 novembre 2015, n. 23306 Presidente Santacroce – Relatore Vivaldi Svolgimento del processo Il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei Conti per la regione Lazio convenne in un giudizio di responsabilità per atti di mala gestio - che avevano causato ingenti perdite alla società amministrata provocandone lo stato di insolvenza - M.F., Ci.Gi., D.V., E.G., F.A., O.F.F., C.E., Za.Ma., U.R., Z.A., Ch.Ga., Ce.Pi., S.G., Z.G., Co.Le. e T.G. - nelle rispettive qualità rivestite di presidenti, amministratori delegati, componenti del Consiglio di Amministrazione e dirigenti apicali di Alitalia spa, esercitate pro tempore negli anni dal 2002 al 2008 - chiedendone la condanna al risarcimento dei danni diretti cagionati al Ministero dell'Economia e delle Finanze, socio pubblico della ex compagnia di bandiera. Con distinti ricorsi C.E., M.F., S.G., Z.A., Ce.Pi., D.V., Co.Le.Lu., R.G. 13029-014 , U.R. R.G. 14032-014 , Ci.Gi. R.G. 14723-014 , Ze.Gi. R.G. 16556-014 , hanno proposti regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell'art. 41 c.p.c. chiedendo dichiararsi il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti. Motivi della decisione I ricorsi sono riuniti. Il loro esame deve essere preceduto dalla indicazione dei principii enunciati da questa Corte in tema di giurisdizione sulla richiesta di affermazione della responsabilità per i danni arrecati al patrimonio delle società partecipate. Nell'ipotesi di danno arrecato al patrimonio sociale, avuto riguardo alla natura di ente privato della società ed all'autonomia giuridica e patrimoniale di essa rispetto al socio pubblico, la giurisdizione è stata attribuita al giudice ordinario, non essendo configurabile, né un rapporto di servizio tra l'agente e l'ente pubblico titolare della partecipazione, né un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente pubblico, idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei Conti. La giurisdizione della Corte dei conti è stata, invece, affermata, sia quando l'azione di responsabilità miri al risarcimento di un danno che - come nel caso del danno all'immagine - sia stato arrecato al socio pubblico direttamente, e non quindi quale mero riflesso della perdita di valore della partecipazione sociale conseguente al danno arrecato alla società, sia quando essa trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell'ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio o li abbia comunque esercitati in modo tale da pregiudicare il valore della partecipazione si veda, per tutte, S.U. 19.12.2009 n. 26806 . Il quadro generale così tracciato, peraltro, non copre l'intero panorama delle questioni sottoposte all'esame della Corte. Al suo interno, infatti, sono state individuate situazioni particolari connesse alla natura speciale dello statuto legale di talune società partecipate da enti pubblici. Così, in relazione alla Rai Radio televisione italiana s.p.a., si è affermato che spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sulle azioni di risarcimento del danno cagionato da componenti del consiglio di amministrazione e da dipendenti perché, nonostante la veste di società per azioni, essa ha natura sostanziale di ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali in forza delle quali è designata direttamente dalla legge quale concessionaria dell'essenziale servizio pubblico radiotelevisivo, sottoposta a penetranti poteri di vigilanza da parte di un'apposita commissione parlamentare, destinataria di un canone di abbonamento avente natura di imposta, compresa tra gli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, nonché tenuta all'osservanza delle procedure di evidenza pubblica nell'affidamento degli appalti S.U. n. 27092/2009 . Ad analoga conclusione, sempre per ragioni attinenti al suo speciale statuto legale, si è pervenuti anche con riferimento all'Enav spa S.U. ord. 3.3.2010 n. 5032 ed all'Anas spa S.U. 9.7.2014 n. 15594 . Va, comunque, anche ricordato che, accanto a queste ipotesi singolari, connotate dalla peculiarità dello statuto legale della specifica società, la giurisdizione della Corte dei conti è stata affermata, da ultimo, anche con riguardo alle azioni di responsabilità proposte nei confronti di organi o dipendenti di un più vasto sottoinsieme di società a partecipazione pubblica le cosiddette società in house . Sono quelle dal cui quadro statutario, vigente all'epoca della condotta ritenuta dannosa, emerga che siano state costituite da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, che esplichino la propria attività prevalente in favore degli enti partecipanti e che siano assoggettate a forme di controllo della gestione analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici tra le altre S.U. 2013 n. 26283 . La ragione sta in ciò che un tale tipo di società, quanto meno ai fini del riparto della giurisdizione, non è effettivamente in rapporto di alterità con la pubblica amministrazione partecipante, bensì è una sua longa manus , come uno dei servizi propri dell'amministrazione stessa. La conseguenza è che il danno arrecato al patrimonio sociale si configura, in questo caso, come danno direttamente riferibile all'ente pubblico, i cui organi può dirsi facciano capo alla stessa amministrazione. In questa ottica, quindi, nel caso in esame, si tratta di comprendere quale sia la struttura e l'attività societaria di Alitalia. I dati significativi sono i seguenti 1 processo di liberalizzazione del settore del trasporto aereo, iniziato negli anni '80, proseguito con l'emanazione di tre Regolamenti nel decennio successivo e compiuto a livello normativo nel luglio del 1992 dapprima con una progressiva apertura al mercato e, quindi, dal 1997 con la libertà di effettuare cabotaggio nell'ambito del territorio comunitario, e di fissare, per le compagnie aeree, le tariffe secondo valutazioni discrezionali di carattere economico. L'apertura di un mercato unico del trasporto aereo ha cosi consentito alle compagnie la scelta di quei meccanismi tipici di ottimizzazione dell'attività economica. 2 In questo contesto sono stati escluse - in caso di erogazione da parte dei soci pubblici - ipotesi di aiuti di stato nei confronti di Alitalia, configurando questi quali conferimenti di capitali. In particolare con la decisione 97/789/CE confermata con la decisione n. 723 del 18 luglio 2001 che ha affermato che il conferimento di capitali per un importo complessivo di 2750 miliardi di lire italiane, ai fini della ristrutturazione della compagnia conformemente al piano comunicato alla Commissione il 29 luglio 1996 e adottato il 26 giugno 1997, è considerato compatibile con l'accordo SEE . Le indicazioni di cui sopra consentono di concludere sul punto che il ruolo di Alitalia si è uniformato a quello di un'impresa che svolge la sua attività in regime concorrenziale di libero mercato nazionale ed internazionale, avendo ormai perso la fisionomia di compagnia di bandiera . In questa ottica è intuitivo che i finanziamenti erogati nel tempo dal socio pubblico rientrino nel normale procedimento privatistico quali forme di partecipazione al capitale sociale nel quale sono confluiti, anche ai fini degli aumenti dello stesso. Così per gli aumenti di capitale per gli anni 1998, 2002 e 2005. Né può configurarsi alcun rapporto di servizio con l'ente pubblico e ciò perché dal momento della liberalizzazione del settore, Alitalia si trova a svolgere il normale ruolo di un operatore di mercato. Sull'assetto organizzativo, da ultimo, nessuna perplessità sussiste sul carattere spiccatamente e concretamente civilistico della struttura societaria e dei suoi organi rappresentativi. Conclusivamente, quindi, la società svolge un'attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica. Ne consegue l'applicazione dei principi enunciati dalla Corte di cassazione in materia di riparto di giurisdizione, con la conferma quindi, in tale controversia, di quanto più volte affermato da queste Sezioni Unite in ordine alla giurisdizione sull'azione di risarcimento del danno subito da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite dei dipendenti della quale può conoscere il solo giudice ordinario, in quanto l'autonomia patrimoniale di essa esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società, che è regolata nel caso come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato fra le varie S.U. 22.1.2015 n. 1159 S.U. ord. 7.1.2014 n. 71 S.U. 25.3. 2013 n. 7374 S.U. 22.12.2011 n. 23829 . Conclusivamente, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario con la conseguente declaratoria del difetto di giurisdizione della Corte dei conti. P.Q.M. Riunisce i ricorsi. Dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.