La domanda di risarcimento dei danni derivanti da un’occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, rientra nella competenza esclusiva del giudice amministrativo, essendo la controversia riconducibile - in parte direttamente ed in parte mediatamente - ad un provvedimento amministrativo.
Lo ha affermato la Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 10879/15 depositata il 27 maggio. Il caso. Dinanzi al Tribunale di Civitavecchia veniva convenuto il Comune di Fiumicino ed il Consorzio Interporto Roma Fiumicino CIRF per la restituzione e la riduzione in pristino di un terreno di proprietà della S.r.l. che aveva proposto il giudizio, il quale era stato oggetto di occupazione d’urgenza per la realizzazione di una piattaforma logistica a servizio dell’aeroporto di Fiumicino. I convenuti si costituivano in giudizio eccependo la carenza di giurisdizione del giudice ordinario poiché la controversia riguardava il risarcimento di danni derivanti da provvedimenti riconducibili ai poteri ablatori della P.A La società attrice proponeva allora regolamento preventivo di giurisdizione per sentire dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che il mancato riferimento alla particella di sua proprietà nella procedura espropriativa e la sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione d’urgenza per il decorso del termine previsto per l’emanazione del decreto di esproprio, non potessero essere ricondotti all’esercizio di un potere amministrativo. Le norme. Il quadro normativo applicabile alla fattispecie viene ricostruito partendo dalla disposizione di cui al d.P.R. n. 327/2001, come modificato dal d.lgs. n. 104/2010, in materia di espropriazioni per pubblica utilità. La normativa citata attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti, accordi e comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un potere pubblico, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quanto riguarda la determinazione e la corresponsione delle indennità conseguenti ad atti di natura espropriativa o ablativa. La giurisprudenza. Sul tema assume inoltre rilevanza la sentenza n. 191/2006 della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità del testo originario dell’art. 53 del d.P.R. nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere . Di conseguenza le controversie relative a comportamenti di occupazione di beni altrui collegati all’esercizio, anche illegittimo, di un pubblico potere, sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il concetto di collegamento mediato. Il collegamento mediato”, tra il comportamento concretamente tenuto dalla P.A. ed il suo potere, deve ravvisarsi non soltanto quando essa si avvalga di strumenti intrinsecamente privatistici, poiché l’avverbio mediatamente” viene utilizzato dalla norma con riferimento anche a quei comportamenti di stampo non tipicamente privatistico. In conclusione, è riconducibile all’esercizio di un pubblico potere anche l’occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione di urgenza e proseguita dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, ravvisando l’elemento decisivo, indicato dalla giurisprudenza costituzionale al fine del riconoscimento della giurisdizione amministrativa in via esclusiva, nell’esercizio concreto del potere ablatorio della P.A Per questi motivi, la Corte di Cassazione dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette le parti dinanzi al TAR competente.
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, ordinanza 14 aprile – 27 maggio 2015, n. 10879 Presidente Santacroce – Relatore Di Amato Ritenuto in fatto e in diritto - che, con citazione del 27 giugno - 3 luglio 2012, la s.r.l. SAICOM conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale di Civitavecchia, il Comune di Fiumicino, la s.p.a. CIRF - Consorzio Interporto Roma Fiumicino e la s.p.a. Interporto, chiedendo la condanna della s.p.a. Interporto alla restituzione ed alla riduzione in pristino di un'area di sua proprietà, oggetto dell'occupazione d'urgenza disposta con decreto del 25 luglio 2005, nonché la condanna di tutti i convenuti in solido al risarcimento dei danni per il pregiudizio ad essa arrecato con l'occupazione del terreno ed il suo deterioramento - che la società attrice deduceva quanto segue a il Comune di Fiumicino aveva delegato la s.p.a. CIRF all'esercizio di poteri di esproprio per la realizzazione della piattaforma logistica dell'aeroporto di Fiumicino b alla s.p.a. CIRF era succeduta la s.p.a. Interporto c la procedura di espropriazione non si era conclusa con l'adozione del decreto di esproprio nei termini previsti dall'art. 13 del d.p.r. n. 327/2001, richiamato dall'art. 5 dell'atto di delega intercorso tra il Comune e la s.p.a. CIRF pertanto, il decreto di occupazione di urgenza del 25 luglio 2005 era decaduto d l'area in questione individuata nel Catasto di Fiumicino come part. 36 del foglio 723 non risultava tra le particelle interessate al progetto dell'interporto ed individuate con l'elenco contenuto nella convenzione urbanistica sottoscritta il 17 aprile 2003 dal Comune e dalla CIRF e nelle successive integrazioni del 17 settembre 2005 e dell'8 novembre 2007, sottoscritte dal Comune e dalla società Interporto pertanto, l'attività ablatoria era stata svolta in assenza dei necessari presupposti di fatto e di diritto e perciò in carenza di potere e l'area, sulla quale non era stata eseguita alcuna opera ed erano stati soltanto depositati materiali, doveva essere restituita all'attrice in quanto oggetto di una occupazione usurpativa l'attrice, inoltre, aveva diritto alla riduzione in pristino ed al risarcimento dei danni patiti - che la CIRF e l'Interporto si costituivano eccependo la carenza di giurisdizione del giudice ordinario in quanto la controversia riguardava il risarcimento dei danni derivanti da provvedimenti riconducibili ai poteri ablatori riconosciuti alla P.A. dagli artt. 43 e 44 del t.u. n. 327/2001 e dall'art. 3 della legge n. 166/2002 e delegati alla CIRF inoltre, contrariamente a quanto dedotto dall'attrice, la soggezione del terreno di proprietà della stessa al vincolo di pubblica utilità preordinato all'esproprio era ricavabile dal tenore della delega conferita alla CIRF - che la s.r.l. SAICOM propone regolamento preventivo per sentire dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, deducendo che il mancato riferimento alla particella di sua proprietà negli atti convenzione dei 2003 e successive integrazioni che disciplinavano la procedura espropriativa de qua e la sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione di urgenza non consentivano di ricondurre la fattispecie all'esercizio di un potere amministrativo - che il Comune, la CIRF e l'Interporto non hanno svolto attività difensiva - che la dichiarazione di pubblica utilità risulta dall'atto di delega intercorso in data 21 gennaio 2005 tra il Comune e la CIRF, ove alle opere relative alla realizzazione dell'Interporto di Roma Fiumicino è attribuito carattere di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza ed ove, contrariamente a quanto assume l'attrice, tra le aree interessate alla realizzazione dell'opera è stato compreso anche il terreno de quo - che dallo stesso atto di delega risulta la fissazione del termine per il compimento delle espropriazioni mediante il richiamo dell'art. 13 del d.p.r. n. 327/2001, secondo cui, in mancanza di una diversa indicazione nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità dell'opera - che, pertanto, alla data di proposizione della domanda 27 giugno 2012 il termine di cinque anni era decorso senza che fosse stato emesso il decreto di esproprio e senza che fosse intervenuta una proroga dei termine conseguentemente, ai sensi del sesto comma del citato art. 13 la dichiarazione di pubblica utilità era divenuta inefficace - che, ai sensi del primo comma dell'art. 53 del d.p.r. n. 327/200 come sostituito dal d. Igs. n. 104/2010, in materia di espropriazioni per pubblica utilità la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo é disciplinata dal codice del processo amministrativo , il cui art. 133, comma 1 lett. g , stabilisce che sono devolute alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità', ferma restando la giurisdizione dei giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o abiativa - che con la formulazione del citato art. 133 il legislatore ha preso atto della sentenza n. 191/2006 con la quale la Corte costituzionale aveva dichiarato l'illegittimità dell'originario testo del primo comma dell'art. 53 dei d.p.r. n. 327/2001 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati , non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere - che nella citata sentenza n. 191/2006 la Corte costituzionale, riaffermando i principi già enunciati con la sentenza n. 204/2004, ha precisato che deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo delle controversie relative a comportamenti di impossessamento del bene altrui collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di comportamenti posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto - che, in tema di occupazione di un fondo di proprietà privata sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità divenuta inefficace per l'inutile decorso dei termini previsti per l'esecuzione dell'opera pubblica e per l'emissione del decreto di esproprio, ipotesi ricorrente nella specie, questa Corte in passato ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario per le domande risarcitorie e restitutorie fondate sulla predetta occupazione Cass. s.u. 16 luglio 2008, n. 19501 Cass. s.u. 23 dicembre 2008, n. 30254 - che tale orientamento deve essere rivisto in considerazione della espressa estensione della giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo alle controversie, in materia di espropriazioni per pubblica utilità, relative a comportamenti mediatamente riconducibili all'esercizio di un pubblico potere - che tale mediata riconducibilità non può essere ravvisata soltanto quando la pubblica amministrazione esercita un pubblico potere avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici per tale testuale, ma non necessariamente esclusiva, indicazione v. Corte cost. n. 204/2004 , poiché l'avverbio mediatamente viene utilizzato dalla norma anche con riferimento ai comportamenti, il cui connotato caratteristico non è quello di essere strumenti intrinsecamente privatistici - che, in particolare, la riconducibilità all'esercizio di un pubblico potere sussiste anche quando l'occupazione inizia, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d'urgenza, e prosegue dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità anche in questo caso, infatti, ricorre l'elemento che questa Corte ha indicato come decisivo per l'affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e cioè il concreto esercizio del potere ablatorio, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano, pur se poi l'ingerenza nella proprietà privata e la sua utilizzazione siano avvenute senza alcun titolo che le consentiva Cass. s.u. ord. 29 marzo 2013, n. 7938 Cass. s.u. ord. 16 dicembre 2013, n. 27994 . Nel caso descritto, infatti, l'apprensione del terreno è certamente avvenuta in virtù di un provvedimento il decreto di occupazione di urgenza anche se lo stesso è rimasto, poi, travolto dalla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ma anche il successivo comportamento della pubblica amministrazione che omette di restituire il bene, pur dopo l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, si deve connettere, ancorchè mediatamente, a quel provvedimento, senza il quale non vi sarebbe stata apprensione e, quindi, neppure la mancata restituzione. Né si può immaginare, in considerazione della necessità di privilegiare soluzioni interpretative che, in aderenza ai principi del giusto processo realizzino economie processuali e plurimis Cass. s.u. 18 febbraio 2014, n. 3773 Cass. s.u. 26 gennaio 2011, n. 1764 , ad una giurisdizio differenziata quanto al danno da apprensione e quanto al danno da mancata restituzione - nel senso di una estensione della giurisdizione esclusiva si era dei resto pronunziata la citata Cass. s.u. 27994/2013 non massimata che, seppure pronunziando con riferimento ad una fattispecie di c.d. sconfinamento realizzazione dell'opera su terreni diversi o più estesi di quelli considerati dai provvedimenti di approvazione del progetto , aveva più in generale affermato che rientrano nella giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo le occupazioni illegittime in cui l'esercizio del potere si è manifestato con l'adozione della dichiarazione di p.u., pur se poi l'ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione nonché la sua irreversibile trasformazione sono avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo ad esempio, il decreto di espropriazione sia stato annullato dalla stessa autorità amministrativa che lo ha emesso oppure dal giudice amministrativo Cass. 16093/2009 26798/2008 14794/2007 7256/2007 . Nonché quelle in cui la dichiarazione di p.u. sia stata emessa e successivamente annullata in sede amministrativa o giurisdizionale perché anche in tal caso si è in presenza di un concreto riconoscibile atto di esercizio dei potere, pur se poi lo stesso si è rivelato illegittimo e per effetto dell'annullamento ha cessato retroattivamente di esplicare i suoi effetti - che, in conclusione, si deve affermare il seguente principio di diritto rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dà luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d'urgenza e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità - che ricorrono giusti motivi, in considerazione della parziale novità dell'affermato principio, per compensare le spese dei regolamento. P.Q.M. dichiara la giurisdizione dei giudice amministrativo rimette le parti innanzi al T.A.R. competente compensa le spese del regolamento.