In tema di contratto di appalto tra ente pubblico e privati, e quindi di responsabilità contrattuale, il Comune non può evitare di pagare le somme dovute al privato appaltatore invocando il fermo amministrativo illegittimo disposto dal Commissario straordinario di Governo.
E’, così, legittima, e quindi va confermata, la sentenza di merito con cui, accertata la sussistenza dell’obbligazione assunta, il relativo inadempimento e l’imputabilità dell’evento nonché il momento in cui è maturato il credito-debito, il Comune committente venga condannato a versare capitale ed interessi in favore del privato appaltatore. Il principio si argomenta dalla sentenza n. 18880/14, decisa il 9 luglio e depositata l’8 settembre 2014. Il caso. Il Comune si opponeva al decreto ingiuntivo per il pagamento, a titolo di revisione dei prezzi in contratto d’appalto, di somme in favore di un consorzio, affermando che quest’ultimo avesse ricevuto somme non dovute a seguito di annullamento del lodo arbitrale ed evidenziando i fermi amministrativi disposti dal Commissario straordinario di governo per il coordinamento delle attività di edilizia residenziale in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici. Soltanto nelle more del giudizio di opposizione al decreto, il Comune provvedeva a versare tali somme pari al capitale ed, in secondo grado, veniva condannato anche al pagamento degli interessi. Il fermo e l’obbligazione esterna” presupposti, condizioni e limiti. In primis , vanno richiamati gli artt. 2, 3 e 97 Cost., 1218, 1241, 1256 e 2697 c.c., 69, comma 6, r.d. n. 2440/1923, 11 l. n. 400/1988 e 112 c.p.c. nonché la l. n. 121/1981, la l. n. 219/1981, la l. n. 241/1990 ed il d.lgs. n. 267/2000. All’uopo, necessita focalizzare sul concetto di potestà, obbligazione, adempimento, illegittimità ed illiceità. In via preliminare, tre le osservazioni da effettuare sotto il profilo formale. La prima sull’inammissibilità del motivo di ricorso sorretto da quesito formulato in modo inidoneo ad assumere rilevanza ai fini della decisione del medesimo motivo ed a chiarire l’errore di diritto Cass. n. 7197/2009 per realizzare un esito più favorevole del gravame Cass. n. 19510/2005 . La seconda sul vizio di ultra o extra petizione, configurabile in caso di pronuncia oltre le pretese e le eccezioni delle parti o su questioni estranee all’oggetto del giudizio e non rilevabili d’ufficio, attribuendo alla parte un bene della vita non richiesto o differente, non invece quando la stessa pronuncia si fondi su un’autonoma qualificazione giuridica dei fatti allegati, su argomentazioni giuridiche differenti o su diverse valutazioni delle prove Cass. n. 12750/2003 . La terza osservazione sulle funzioni dei Commissari straordinari del Governo. Va ricordato che essi vengono nominati al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali nel medesimo decreto di nomina sono indicati i compiti del commissario, le dotazioni di mezzi e di personale ed il tempo dell’incarico. Sul piano sostanziale, bisogna quindi focalizzare sulla natura e sui presupposti-requisiti del fermo amministrativo nonché sulle eventuali implicazioni in ambito di relazioni giuridico-economiche tra Autorità e privati cittadini. Sul punto, va detto che l’istituto del fermo presuppone esigenze cautelari effettive ed attuali Cass. n. 8417/2004 , deve cioè avere una ragionevole apparenza di fondatezza, e consente esclusivamente ad una P.A. dello Stato Cass. n. 15382/2002 e Cass. n. 7278/2002 , creditrice nei confronti di aventi diritto a somme dovute da essa o da altra P.A., di richiedere ed ottenere la sospensione cautelare e provvisoria del pagamento. Segnatamente, la p.a. statale, convenuta per l’adempimento del proprio debito, onde conservare gli effetti prodotti dall’esercizio del fermo, ha l’onere di chiedere l’accertamento e la liquidazione del suo credito in funzione della dichiarazione di estinzione del proprio debito Cass. n. 7945/2003 deve, quindi, preliminarmente far accertare la compensazione tra i crediti derivanti dall’annullamento dei lodi e quello oggetto del fermo amministrativo. E’ da tenere presente, inoltre, che il credito-debito maturato dopo la cessazione delle funzioni commissariali non è riconducibile ad una gestione statale. Non è, quindi, invocabile dal Comune, nei confronti di una P.A. statale, la sospensione dei propri debiti, affievolendo le posizioni di diritto soggettivo Cass. 29-07-1998 n. 7414/1998 peraltro, la compensazione non è ammessa tra privati e P.A. Così, il Comune non può ritenersi vincolato da provvedimenti illegittimi di fermo amministrativo e deve, quindi, adempiere al pagamento del debito verso il proprio creditore l’obbligazione, infatti, non è qualificabile come impossibile se l’inadempimento è imputabile esclusivamente alla propria condotta contra legem del Comune . Rebus sic stantibus , l’ente pubblico non può auto-esonerarsi dall’esecuzione dell’obbligazione per cause a se stesso imputabili ed è responsabile per aver colposamente dato causa all’atto e, cioè, non si sia diligentemente attivato in modo adeguato per ottenere la revoca o l’annullamento del medesimo atto Cass. n. 21973/2007 e n. 17771/2012 . Inescusabile l’inadempimento del Comune che abbia acriticamente eseguito il fermo illegittimo del Commissario straordinario mediante propri provvedimenti sospensivi dei pagamenti. In ambito di esecuzione di contratto d’appalto e rapporti negoziali tra P.A. e privato, permane, per l’ente committente, l’obbligo di adempiere al credito-debito oggetto di fermo amministrativo emesso da altra Autorità ed inefficace ex tunc è colpevole, dunque, il Comune che abbia male esercitato la propria azione amministrativa ovvero abbia perseverato nella medesima condotta illegittima ed illecita e ciò produce, sin dalla costituzione in mora della stessa P.A., interessi anche nel periodo di vigenza del medesimo fermo Cass. n. 13808/2004 e App. Napoli n. 456/2007 . Ergo , il ricorso del Comune va respinto.
Corte di Cassazione, sez. I Civile, sentenza 9 luglio – 8 settembre 2014, n. 18880 Presidente Forte – Relatore Benini Svolgimento del processo 1. Con atto di citazione notificato l’8.11.1999, il Comune di Napoli si opponeva decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di quella città e notificatagli il 30.9.1989, con cui veniva condannato al pagamento della somma di L. 196.496.500 in favore del Consorzio CR8, a titolo revisione prezzi in contratto di appalto, oltre interessi e spese. Deduceva l'opponente l'esistenza di specifico impedimento alla corresponsione della somma, costituito da fermi amministrativi disposti dal Commissario straordinario di governo per il coordinamento della attività di cui al tit. VIII della L. 219/81, poiché a seguito dell'annullamento di alcuni lodi arbitrali, il CR8 doveva restituire quanto riscosso. Assumeva che in ottemperanza ai provvedimenti di fermo aveva accantonato le somme dovute. Chiedeva e otteneva di chiamare in causa il Commissario straordinario di governo esercitando rivalsa per quanto fosse accertato come dovuto al CR8 a titolo di interessi e spese. Si costituivano in giudizio sia il CR8, che contestava il fondamento dell'opposizione, di cui chiedeva il rigetto, sia l'amministrazione chiamata in causa, che sostenendo la legittimità dei provvedimenti di fermo amministrativo, chiedeva la revoca del decreto ingiuntivo e in subordine il rigetto della domanda di rivalsa. 2. Con sentenza depositata il 6.2.2002, il Tribunale di Napoli, prendendo atto del pagamento del capitale nelle more del giudizio, dichiarava cessata la materia del contendere e revocava il decreto opposto, assumendo che i provvedimenti di fermo integravano il paradigma dell'art. 1256, secondo comma, c.c 3. Su appello del Consorzio CR8 la Corte d'appello di Napoli, con sentenza depositata il 22.2.2007, ha accolto il gravame, e per l'effetto ha condannato il Comune di Napoli al pagamento, a favore del CR8, della somma di Euro 6.137,30, a titolo di interessi i provvedimenti di fermo amministrativo non potevano vincolare il Comune, che, non facendo parte dell'amministrazione statale, non poteva ritenersi esonerato dal pagamento ha inoltre rigettato la domanda di rivalsa verso il Commissario straordinario di governo, ritenendo che il Comune fosse consapevole della illegittimità e della non vincolatività dell'ordine di sospensione. 4. Ricorre per cassazione il Comune di Napoli, affidandosi a quattro motivi, al cui accoglimento si oppongono con controricorso sia il Consorzio CR8 che il Commissario straordinario di governo, quest'ultimo depositando anche memoria. Motivi della decisione 1.1. Con il primo motivo di ricorso, il Comune di Napoli, denunciando violazione e falsa applicazione di norme di diritto in riferimento agli artt. 1218 e 1256 c.c., censura la sentenza impugnata per aver configurato l'obbligo di pagamento del Comune, che invece avrebbe esposto l'amministrazione alle responsabilità connesse a condotta in contrasto con il fermo disposto dal Commissario di governo. 1.2. Con il secondo motivo di ricorso, il Comune di Napoli, denunciando violazione e falsa applicazione di norme di diritto in riferimento agli artt. 69, sesto comma, r.d. 2240/23 e 1241 c.c., censura la sentenza impugnata per aver ritenuto che il Comune dovesse preliminarmente far accertare la compensazione tra i crediti derivanti dall'annullamento dei lodi e quello oggetto del fermo amministrativo, trattandosi di crediti rientranti nella titolarità di organi dello Stato. 1.3. Con il terzo motivo di ricorso, il Comune di Napoli, denunciando nullità della sentenza in riferimento all'art. 112 c.p.c., censura la sentenza impugnata per aver rigettato la domanda di rivalsa sulla scorta di un presupposto l'illegittimità del decreti di fermo contrastante con le conclusioni del Commissario di governo, attestanti la legittimità degli stessi. 1.4. Con il quarto motivo di ricorso, il Comune di Napoli, denunciando contraddittoria motivazione su fatto controverso e decisivo, censura la sentenza impugnata per aver configurato la responsabilità contrattuale del Comune per il blocco dei pagamento dovuti al CR8, e di aver contemporaneamente respinto la rivalsa nei confronti del Commissario di governo, cui doveva ascriversi quanto meno pari consapevolezza della illegittimità dei propri atti, anche per non averli mai revocati, anche alla luce del principio di leale collaborazione tra gli organi pubblici. 2.1. Il primo motivo è infondato. I provvedimenti di fermo amministrativo non costituivano ostacolo all'adempimento del debito del Comune nei confronti del proprio creditore, per le somme che furono oggetto del decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Napoli, a titolo revisione prezzi di un contratto di appalto. L'istituto del fermo amministrativo, di cui all'art. 69, sesto comma, r.d. 18.11.1923 n. 2440, che consente ad un' amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo, ragioni di credito verso aventi diritto a somme dovute da essa o da altre amministrazioni, di richiedere ed ottenere la sospensione, in via cautelare e provvisoria, del pagamento, è riferito esclusivamente ad amministrazioni statali, e non può pertanto essere direttamente utilizzato da parte di altri enti, in quanto la traslazione di tale strumento, suscettibile di importare un eccezionale affievolimento dei diritti di credito dei privati ad opera della stessa amministrazione che è parte del rapporto, al di fuori dell'alveo legislativamente assegnatogli ed il suo inserimento nell'ordinamento contabile di enti diversi dallo Stato, possono ammettersi solo in presenza di una espressa ed inequivoca disposizione normativa, non già in via di interpretazione estensiva od analogica Cass. 4.11.2002, n. 15382 . Ne consegue che gli eventuali provvedimenti dispositivi di tale rimedio, deliberati dall'amministrazione statale a favore della gestione contabile di altro ente, quale il Comune, e dal Comune stesso riguardo alla sospensione del pagamento di propri debiti, sono da considerare emessi in totale carenza di potere, e assolutamente inidonei a cagionare qualsivoglia effetto di affievolimento delle posizioni di diritto soggettivo vantate dal titolare del credito fermato Cass. 29.7.1998, n. 7414 . Il debito per capitale è stato estinto dal Comune in corso di causa, residuando la pretesa a titolo di interessi in conseguenza dell'inefficacia del fermo amministrativo gli effetti dello stesso devono ritenersi definitivamente elisi sin dall'origine ne deriva che il credito oggetto di fermo amministrativo, in conseguenza della inefficacia del provvedimento cautelare, è suscettibile di produrre interessi anche nel periodo di vigenza del fermo stesso, con decorrenza dal momento della costituzione in mora dell'Amministrazione Cass. 23.7.2004, n. 13808 . Il provvedimento, emesso dal Ministero, e invocato dal Comune, debitore di somme in esecuzione di contratto di appalto, quale factum principis idoneo a determinare l'impossibilità della prestazione per fatto a lui non imputabile, non esclude l'inadempimento, attesa la sua illegittimità, della quale, come accertato dal giudice di merito, l'ente era ben consapevole. In tema di appalti pubblici, in relazione all'atto dell'autorità che costituisca impedimento alla prestazione contrattuale, incidendo su di un momento strumentale o finale dell'esecuzione, deve escludersi che l'atto amministrativo, pur illegittimo, determini l'esonero da responsabilità del debitore che vi abbia dato causa colposamente e, segnatamente, non si sia diligentemente attivato in modo adeguato per ottenerne la revoca o l'annullamento Cass. 19.10.2007, n. 21973 16.10.2012, n. 17771 . L'unico profilo che potrebbe giustificare la condotta del Comune sarebbe la riconducibilità del debito stesso ad una gestione statale di cui il Comune sia stato momentaneamente titolare, per via della successione nei rapporti già facenti capo al Commissario di governo per le zone terremotate. È una circostanza che, esaminata nella sentenza della Corte d'appello, viene esplicitamente accantonata ai fini dell'accertamento sull'esistenza dell'obbligo del Comune, affermandosi che il credito è maturato in epoca successiva, e quindi allorché il Comune agiva indubitabilmente in proprio, quando ormai erano cessate le funzioni commissariali. Del resto tale aspetto non è oggetto di specifica censura dell'ente ricorrente in sede di legittimità, e avrebbe del resto presupposto un ben più circostanziato accertamento di fatto, circa l'epoca di contrazione del debito in relazione al periodo di titolarità della funzione di Commissario di governo da parte del Sindaco di Napoli. 2.2. Il secondo motivo è inammissibile. Il ricorrente usa strumentalmente un'affermazione della Corte d'appello, decontestualizzata dal resto della motivazione, costruendo un motivo di doglianza fine a sé stesso, privo di alcuna efficacia demolitoria. La Corte d'appello, a sottolineare l’inescusabilità della condotta inadempiente del Comune, aggiunge che per dare compiutezza all'eccezione avrebbe dovuto opporre in compensazione il credito di restituzione per effetto dell'annullamento del lodo arbitrale grazie al quale, a suo tempo, l'appaltatore aveva percepito somme non dovute. Ma afferma anche che la compensazione non è ammessa fra crediti e debiti facenti capo ad un privato de un lato e a differenti amministrazioni pubbliche dall'altro lato . Il fermo amministrativo presuppone, non solo per la sua adozione, ma anche per la sua conservazione nel tempo, che ricorrano e perdurino esigenze cautelari effettive ed attuali Cass. 4.5.2004 n. 8417 . La natura cautelare e provvisoria comporta che se da un lato è consentito al creditore di agire per l'accertamento negativo del credito vantato dall'amministrazione ed oggetto del provvedimento di fermo per l'altro verso, l'amministrazione pubblica statale, convenuta in giudizio per l'adempimento del proprio debito, ove voglia conservare gli effetti prodotti dall'esercizio del suo potere cautelare, ha l'onere di chiedere l'accertamento e la liquidazione del suo credito in funzione della dichiarazione di estinzione del proprio debito Cass. 21.5.2003, n. 7945 . Il senso dell'affermazione della Corte d'appello è dunque quello per cui se veramente il Comune fosse convinto della legittimità della propria condotta soprasessoria, avrebbe comunque dovuto agire per eliminare la situazione d'incertezza. Ne consegue che il quesito ed il motivo stesso di doglianza che lo presuppone con cui il ricorrente chiede se il Comune potesse opporre crediti appartenenti ad altra amministrazione per compensare un proprio debito, è enfatico e privo di decisività. L'esercizio del diritto di impugnazione non può prescindere dall'esistenza, in capo a chi se ne avvale, di un interesse che, dovendo essere concreto e attuale e configurandosi come condizione dell'azione, deve desumersi dal raffronto fra il contenuto della sentenza ed il gravame, richiedendosi che il ricorso si estrinsechi secondo il requisito dell'autosufficienza, che impone sia fatto specifico riferimento ad un eventuale esito più favorevole Cass. 6.10.2005, n. 19510 . Ne consegue che è inammissibile il motivo di ricorso sorretto da quesito la cui formulazione sia del tutto inidonea ad assumere rilevanza ai fini della decisione del motivo e a chiarire l'errore di diritto imputato alla sentenza impugnata in relazione alla concreta controversia Cass. 25.3.2009, n. 7197 . Il ricorrente ora chiede se avrebbe potuto opporre in compensazione un credito non rientrante nella sua titolarità. La questione non attiene all'oggetto della controversia, e l'ovvia risposta negativa non è di per sé idonea ad infirmare la sentenza impugnata. 2.3. Con il terzo motivo si viene alle pretese di rivalsa che il Comune ha esercitato nei confronti dell'amministrazione statale. Il ricorrente si duole che la propria domanda sia stata rigettata sulla scorta della ritenuta illegittimità del provvedimento di fermo, mentre nelle difese del Commissario straordinario di governo, per contro, si era sostenuto la legittimità dello stesso. E ne fa motivo di censura sotto il profilo di non corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Il vizio di ultra o extra petizione si verifica quando il giudice pronuncia oltre i limiti delle pretese o delle eccezioni fatte valere dalle parti, ovvero su questioni estranee all'oggetto del giudizio e non rilevabili d'ufficio, attribuendo alla parte un bene della vita non richiesto o diverso da quello domandato non ricorre invece tale violazione qualora il giudice renda la pronuncia richiesta in base ad una autonoma qualificazione giuridica dei fatti allegati, ad argomentazioni giuridiche diverse e a diversa valutazione delle prove, essendo il giudice libero di individuare l'esatta natura dell'azione, di porre alla base della pronuncia considerazioni di diritto diverse, di rilevare, indipendentemente dalla iniziativa della controparte, la mancanza degli elementi che caratterizzano l'efficacia costitutiva o estintiva di una pretesa della parte, attenendo ciò all'esatta applicazione della legge Cass. 1.9.2003, n. 12750 . Nel valutare la fondatezza dell'azione di rivalsa il giudice ha correttamente rilevato la consapevolezza della illegittimità e non vincolatività del fermo disposto dall'amministrazione statale, che ingenerava un titolo autonomo ed assorbente di responsabilità anche nei confronti della stessa amministrazione autrice del provvedimento. Nessun vincolo si configurava a carico del giudice dal tenore delle difese della parte destinataria della pretesa, essendo attribuita al suo libero convincimento la verifica degli elementi costitutivi dell'azione intrapresa. 2.4. Il quarto motivo è infondato. Il Comune ricorrente rileva la contraddittorietà del ragionamento della Corte d'appello, nell'attribuirgli la responsabilità del mancato pagamento in attuazione di provvedimenti statali illegittimi, e nel mandare assolto il Commissario di governo dalle pretese di rivalsa del Comune, pur avendo avuto pari consapevolezza di illegittimità dei propri atti, che non si curò di revocare anche a seguito delle iniziative assunte dal Comune per lo svincolo delle somme che aveva accantonato. Non v'è contraddittorietà nella motivazione della Corte d'appello. Con ragionamento condotto secondo canoni di correttezza logica e giuridica, il giudice di merito ha ravvisato un unico e assorbente profilo di responsabilità da inadempimento da parte del debitore, che a prescindere dal motivo ispiratore della propria condotta, costituito dai provvedenti statali di fermo amministrativo, ne ha avvalorato il titolo, adottando propri autonomi provvedimenti sospensivi dei pagamenti, che ha mantenuto, pur consapevole della loro illegittimità ha proposto ricorso d'urgenza ai fini dello sblocco delle somme, sostenendo lui stesso l'illegittimità della sospensione. E ciò ha fatto tardivamente, quando il blocco era già in atto, e l'accantonamento delle somme dovute era tuttora in corso. La distinta soggettività pubblicistica dell'amministrazione comunale, non soggetta quanto all'attuazione dei propri rapporti contrattuali, ad ingerenza esterne, se non nei limiti della legittimità istituzionale, attribuisce un'efficienza causale unica e determinante al danno cagionato a terzi, senza potersi ravvisare un contributo rilevante nell'atto illegittimo dell'amministrazione statale, acriticamente eseguito, senza rimostranze o richieste di istruzioni. Nei confronti dell'amministrazione statale, ispiratrice di detto comportamento, avrebbe dovuto - come rileva esattamente la Corte d'appello - replicare o tentare di convincere l'amministrazione statale della illegittimità del fermo, e provocarne una revoca o un provvedimento confermativo, preferendo invece adeguarsi supinamente all'ordine. 3. Il ricorso va dunque rigettato, con le conseguenze della soccombenza riguardo alle spese nei confronti del Consorzio CR8, sussistendo viceversa ragioni per la compensazione nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per gli stessi motivi, a carattere equitativo, individuati dalla Corte d'appello nella situazione comunque creata dall'organo di governo, con i provvedimenti di fermo. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente alle spese nei confronti del Consorzio CR8, liquidate in Euro 2.000 per compensi, Euro 200 per esborsi, spese forfetarie, oltre accessori di legge. Compensa le spese tra il Comune di Napoli e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario straordinario di governo.