La Commissione ministeriale guidata dal prof. Luiso ha rassegnato le conclusioni dei suoi lavori e depositato l’ampio documento finale in cui ha sintetizzato gli interventi ritenuti più urgenti e più adeguati alla riforma del processo civile.
La Commissione ha premesso alcune considerazioni generali che qui sintetizziamo, traendone il testo in larga parte direttamente dalle considerazioni preliminari della stessa commissione. Preliminarmente, la Commissione ha valutato che solo la giurisdizione contenziosa non può, ex art. 102 della Costituzione, essere assegnata a soggetti diversi dalla magistratura, mentre secondo la Commissione la tutela esecutiva può essere espletata anche dalla Pubblica Amministrazione – come dimostrano alcune procedure concorsuali attualmente esistenti – ferma rimanendo ovviamente la possibilità di rivolgersi alla giurisdizione contenziosa ove, nel corso del processo esecutivo, sorgano contestazioni relative alle attività ivi compiute. Seguendo questo indirizzo, la Commissione ha proposto di consentire al giudice dell’espropriazione immobiliare l’affidamento al delegato alla vendita di compiti ulteriori, analoghi a quelli che caratterizzano il curatore delle procedure concorsuali. Si è poi previsto che il giudice dell’esecuzione possa concedere la tutela esecutiva ex art. 614- bis c.p.c., laddove il titolo esecutivo non sia un provvedimento di condanna. Analoga considerazione riguarda la giurisdizione volontaria , che solo per ragioni di opportunità è affidata alla magistratura. In questa direzione, si è proposta una norma di legge delega volta a trasferire alle amministrazioni interessate o ai notai le funzioni di volontaria giurisdizione, attualmente assegnate al giudice civile e al giudice minorile, se prive di collegamento con l’esercizio della giurisdizione. Secondo la Commissione fra le misure organizzative fondamentale viene definita l’introduzione dell’ ufficio per il processo , per aiutare il giudice che dovrà poi decidere la controversia a svolgere in modo più efficiente tutto il lavoro preparatorio alla decisione stessa. La commissione ha premura di precisare che si tratterebbe dell’ufficio per il processo” e non dell’ufficio del giudice”, per non evocare una impropria funzione di assistente”, che non esiste più neppure a livello universitario. La Commissione ha previsto che l’ufficio per il processo sia costituito anche presso le Corti di appello e la Corte di Cassazione, ovviamente con caratteristiche consone ai due diversi gradi di giudizio. Nell’ambito delle funzioni giurisdizionalmente necessarie, la Commissione ha fatto propria la constatazione dell’equivalenza degli effetti, rispetto alla sentenza, del lodo arbitrale art. 824- bis c.p.c. nonché, recuperando principi ben noti fin dal diritto romano e solo nel secolo scorso andati perduti, del contratto volto alla risoluzione della controversia. Tutto ciò per rafforzare l’appetibilità della via arbitrale, garantendo una maggior affidabilità degli arbitri come decidenti terzi ed imparziali, ed attribuendo all’arbitro – ove così abbiano stabilito le parti – il potere di pronunciare provvedimenti cautelari. L’altro strumento equivalente, nei suoi effetti, alla giurisdizione contenziosa è l’accordo negoziale, la cui conclusione è favorita dalla mediazione e dalla negoziazione assistita. Con riferimento alla mediazione, diversi sono i suggerimenti volti sia ad incentivarne l’utilizzazione sia a favorire il raggiungimento dell’accordo. Nella prima direzione vanno gli incentivi fiscali ed economici, l’estensione ragionata delle fattispecie di mediazione obbligatoria e il potenziamento della mediazione demandata dal giudice. Nella seconda direzione la semplificazione della procedura di mediazione e le previsioni volte a favorire la partecipazione ad essa della Pubblica Amministrazione. La negoziazione assistita in materia di famiglia è stata estesa a fattispecie prima secondo la commissione irragionevolmente escluse, come ad esempio gli accordi relativi ai figli minori nati fuori dal matrimonio. Fra gli interventi relativi al processo civile , la Commissione ha preliminarmente individuato quelli che, a suo avviso, costituiscono i tempi morti”, prevedendo due ipotesi alternative di modifica della fase iniziale del processo, volte ad evitare che la prima udienza si esaurisca nella concessione dei termini di cui all’art. 183 c.p.c Si prevede anche una ristrutturazione della fase decisoria, per evitare passaggi inutili come una udienza finalizzata solo alla precisazione delle conclusioni. Si è estesa anche al contumace la regola per cui la mancata contestazione rende i fatti allegati dalla controparte non bisognosi di essere provati. In materia di appello, si è eliminato il meccanismo di cui agli artt. 348- bis ss. c.p.c., stabilendo che le ipotesi di rigetto immediato per manifesta inammissibilità o infondatezza dell’impugnazione siano comunque pronunciate con sentenza ricorribile in Cassazione, eliminando così tutti i problemi processuali che sorgono per la possibilità di impugnare in Cassazione, per vizi suoi propri, l’ordinanza di cui all’art. 348- ter c.p.c Si è poi prevista la reintroduzione della figura del consigliere istruttore, prevista del codice di procedura civile del 1942 ed eliminata dalla riforma del 1998, riservando al collegio la decisione, che nel suo iter è stata uniformata a quanto previsto per il giudizio di primo grado. Infine, è stata introdotta una norma di delega volta a rivedere le fattispecie di rinvio dal giudice di appello al giudice di primo grado. Gli interventi relativi alla Corte di Cassazione riguardano essenzialmente la fusione della sesta sezione nelle sezioni ordinarie, attribuendo a queste ultime i compiti ora previsti per la sesta, evitando quindi il passaggio dalla sesta alla sezione ordinaria, ed unificando così i procedimenti decisori. L’altra importante novità riguarda l’istituzione del c.d. rinvio pregiudiziale, in virtù del quale si potrà ottenere – a fronte di una questione di diritto nuova, sia di diritto sostanziale che processuale, e suscettibile di riproporsi in numerosi altri casi – una immediata pronuncia della Cassazione, evitando così che si debbano attendere anni prima di avere una linea interpretativa definita su tale questione. La commissione ha formulato l’esempio che per ottenere una prima sentenza della Cassazione sull’individuazione del soggetto onerato di promuovere la mediazione in sede di opposizione a decreto ingiuntivo sono stati necessari quasi sei anni. Sono poi state introdotte alcune novità volte ad evitare un superfluo ricorso al processo . Prima fra tutte, la già accennata possibilità che il giudice dell’esecuzione conceda la tutela esecutiva ex art. 614- bis c.p.c., laddove il titolo esecutivo non sia un provvedimento di condanna. Nel regime vigente, infatti, essendo la pronuncia di tale provvedimento esecutivo, irrazionalmente secondo la Commissione, affidata al giudice della cognizione, in presenza di un titolo esecutivo stragiudiziale ad esempio, un lodo o un accordo negoziale occorre promuovere un processo dichiarativo al solo fine di ottenere un provvedimento che deve essere ascritto alla giurisdizione esecutiva. L’altra novità prevista dalla Commissione riguarda l’introduzione di un procedimento sommario non cautelare e senza efficacia di giudicato , al fine di consentire la creazione di un titolo esecutivo anche al di fuori dei casi in cui è utilizzabile il procedimento per ingiunzione. Vi è poi un ultimo intervento, che in realtà secondo la Commissione costituisce un prius logico e cronologico. I magistrati professionali addetti al civile sono poco più di tremila. Non è possibile immaginare che la giustizia civile di sessanta milioni di persone possa essere affidata ad un magistrato ogni ventimila soggetti. D’altro canto, la sentenza è il collo di bottiglia” del processo. Qualunque miglioramento relativo al processo non sarà mai in grado di consentire al tribunale di far fronte alla domanda di giustizia. Secondo la Commissione, occorre, dunque, sgravare il carico dei tribunali aumentando in modo rilevante la competenza dei giudici di pace ciò che porterà anche ad una diminuzione del carico delle corti di appello. La Commissione ha quindi suggerito due interventi uno immediato, volto ad elevare la competenza per valore del giudice di pace uno affidato ad una norma di delega, volto a stabilire se alcune delle competenze per materia del pretore, trasferite in blocco al tribunale in occasione della riforma del 1998, possano essere assegnate al giudice di pace ovvero tramutate in competenza per valore. Oggi, infatti, siamo in una situazione in virtù della quale una controversia per il pagamento di un canone di locazione di mille euro deve essere proposta al tribunale. La Commissione, consapevole della situazione - che definisce caotica - relativa alle controversie in materia di persone e famiglia, nonché della mancata sussistenza in sede processuale di quell’uguaglianza dei figli realizzata invece sul piano sostanziale, ha proposto interventi immediati che hanno ad oggetto la razionalizzazione del riparto delle competenze fra tribunale ordinario e tribunale per i minori , incidendo sull’articolo 38 delle disposizioni di attuazione del codice civile, nonché l’istituzione di un controllo giurisdizionale, attualmente assente, sui provvedimenti amministrativi di cui all’art. 403 c.c In una dimensione più generale, si è prevista una delega volta, da un lato, a istituire un procedimento unitario per tutte le controversie in materia di persone e famiglia, sia pur ovviamente differenziato a seconda dell’oggetto del processo diritti disponibili, diritti indisponibili, interessi del minore o dell’incapace dall’altro lato, a istituire finalmente quel tribunale per le famiglie che consenta di realizzare, congiuntamente, sia la specializzazione del giudice, sia quella giustizia di prossimità, che in questa materia è irrinunciabile. In estrema sintesi, un primo giudizio è che la giurisdizione è ormai da decenni in fuga da sé stessa e l’orientamento manifestato dalla commissione non tradisce tale impostazione. Aumento dello spazio delle attività non giurisdizionali arbitrati, mediazione, negoziazione assistita aumento delle competenze del Giudice di pace, giudice onorario e semiprofessionale, istituzione dell’ufficio del processo, con retrocessione a figure ancillari, quale che ne sia la definizione, di funzioni attualmente proprie della magistratura giudicante, uscita dalla giurisdizione di alcune funzioni non trascurabili dell’attività esecutiva. Interventi, infine, che sotto lo scudo apparentemente positivo della chiarezza, concisione e semplificazione, irreggimentano ancor più la funzione difensiva ma anche quella giusdicente in parametri compositivi e schemi di lavoro, che la rendono da un lato sicuramente più standardizzata e dall’altro meno creativa rispetto alla tradizione. Un processo sempre più standardizzato e cartolare , lontano anni luce dai principi chiovendiani studiati sui manuali di oralità, concentrazione immediatezza, in cui anche l’apparato probatorio appare più vario ed eventuale” che sostanza del processo, più volte non a caso definito dalla commissione come dichiarativo, in contrapposizione a quello esecutivo, mentre in realtà dovrebbe essere anche il processo accertativo del fatto giuridicamente rilevante oltre che della sua valutazione. Sullo sfondo, il desiderio neppur troppo velato della magistratura togata di rimanere esigua nei numeri e sempre più castalmente vocata alle parti nobili del processo una buona e soprattutto epocale” riforma, dunque, che porti l’Italia al passo con tempi e modi europei di dicere ius ? No di certo, una manutenzione con poche luci e le solite ombre.